行政机关的含义合集13篇
行政机关的含义篇1
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1673-8330（2012）03-0058-07
一、组织的构成和行政组织的含义
（一）组织的构成
组织是人类社会最广泛的现象之一。所谓组织，简单而言，就是按照一定的宗旨和系统建立起来的集体，或者说，是对人和事物按照一定的任务和形式进行有效的组合。一般认为，管理性的国家机构或政府组织、营利性的企业或公司、公益性的社会组织以及政治性的政党或社团，是现代社会的主要组织。
在中国，根据法律、法规和组织机构的功能、性质，最基本的组织机构可分为四类：企业、机关、事业单位和社会团体。除机关依法设立不需要登记外，其他三类组织机构一般须经法定的登记机关登记注册，取得法人资格。上述四类不能包含的组织机构，列入其他组织机构。因此，在现阶段，我国社会组织的构成包括企业、机关、事业单位、社会团体和其他组织机构（见下页表1）。
行政机关的含义篇2
一、充分认识义务教育经费保障机制改革的重要意义
在建设社会主义和谐社会的新形势下，实施义务教育经费保障机制改革，从理顺机制入手解决制约义务教育发展的经费投入问题，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
这是践行“三个代表”重要思想和执政为民的重要举措；是促进教育公平和社会公平，提高全民素质和农村发展能力，全面建设小康社会、构建和谐社会的有力保证；是贯彻落实“多予、少取、放活”方针，进一步减轻农民负担，巩固税费改革成果，推进农村综合改革的重要内容；是完善公共财政支出体系，扩大公共财政覆盖范围，推进基本公共服务均等化的必然要求；是科学、合理配置义务教育资源，完善“以县为主”管理体制，加快义务教育事业发展的有效手段。各地各有关部门必须进一步统一思想，提高认识，采取有效措施，切实把义务教育经费保障机制改革政策落到实处。
二、实施义务教育经费保障机制改革的主要内容
按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，城乡统筹，同步推进，将全省义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立各级政府分项目、按比例分担的义务教育经费保障机制。
（一）全部免除义务教育阶段学生杂费。所需资金由省、市、县按比例分担，省与市县分担比例如下：
1淳安县、苍南县、永嘉县、文成县、平阳县、泰顺县、洞头县、磐安县、武义县、衢州市（含所辖区）、龙游县、江山市、常山县、开化县、丽水市（含所辖区）、缙云县、青田县、龙泉市、景宁县、松阳县、遂昌县、云和县、庆元县、仙居县、天台县、三门县、舟山市（含所辖区）、岱山县、嵊泗县，由省财政全额承担；
2安吉县、金华市（含所辖区）、兰溪市，省与市县分担比例为7∶3；
3临安市、桐庐县、建德市、长兴县、浦江县、临海市，省与市县分担比例为5∶5；
4富阳市、德清县、海宁市、桐乡市、平湖市、嘉善县、海盐县、诸暨市、嵊州市、上虞市、新昌县、东阳市、永康市、玉环县，省与市县分担比例为3∶7；
5杭州市（含所辖区）、温州市（含所辖区）、乐清市、瑞安市、湖州市（含所辖区）、嘉兴市（含所辖区）、绍兴市（含所辖区）、绍兴县、义乌市、台州市（含所辖区）、温岭市，省与市县分担比例为2∶8。
（二）做好家庭经济困难学生资助工作。对不同类型的困难学生实行不同的资助政策。低保家庭子女、烈士子女、福利机构监护的未成年子女、五保供养的未成年子女和残疾学生，免课本费、作业本费和住宿费；低收入家庭（农村居民年人均收入、城镇居民年人均可支配收入在一定标准以下的家庭）子女，免课本费、作业本费（随着经济和社会的发展，省政府逐步提高低收入家庭收入标准，逐步扩大低收入家庭学生资助）；少数民族学生，免课本费和作业本费；因病、因灾造成的临时困难家庭学生，具体减免费用项目和标准由市县政府决定。
在农村义务教育阶段学校就读的困难学生，免费提供爱心营养餐。
困难学生资助经费由省与市县政府分担，具体分担比例如下：
1淳安县、文成县、泰顺县、洞头县、苍南县、永嘉县、平阳县、安吉县、金华市（含所辖区）、武义县、磐安县、衢州市（含所辖区）、常山县、开化县、龙游县、江山市、舟山市（含所辖区）、岱山县、嵊泗县、三门县、天台县、仙居县、丽水市（含所辖区）、青田县、缙云县、遂昌县、松阳县、云和县、庆元县、景宁县、龙泉市，省与市县分担比例为7∶3；
2桐庐县、建德市、临安市、德清县、长兴县、海盐县、新昌县、嵊州市、兰溪市、浦江县、东阳市、永康市、临海市、玉环县，省与市县分担比例为5∶5；
3除上述以外的地区，由市县承担。
（三）提高义务教育阶段中小学日常公用经费保障水平。提高后的日常公用经费超出2003年省定标准（欠发达地区小学生均180元/年、初中生均240元/年，中等水平地区小学生均200元/年、初中生均280元/年）部分所需资金由省、市县按比例分担，具体按免学生杂费的省与市县分担比例执行。
（四）建立义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。中小学校舍维修改造以市县政府为主，根据义务教育阶段中小学在校生人数和校舍生均面积、使用年限、单位造价等因素，测算、安排校舍维修改造所需资金。省财政设立专项资金，根据市县校舍维修改造规模、财力状况、新机制实施情况等因素给予奖励性补助，省补资金实行项目管理。
（五）巩固和完善义务教育中小学教师工资保障机制。根据人事部、财政部、教育部印发的《中小学贯彻〈事业单位工作人员收入分配制度改革方案〉的实施意见》（国人部发〔*〕113号）精神，中小学实行岗位绩效工资制度，义务教育学校教师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工资水平。各地应当将中小学教师合理收入纳入市县政府财政预算，纳入财政统一发放范围，不得留有“缺口”。积极探索和推进中小学教师养老、医疗、失业保险等社会保障制度改革，不断改善中小学教师的工作和生活条件。
宁波市实施义务教育经费保障机制改革所需资金，由宁波市政府按照中央和省的有关规定自行落实。
三、义务教育经费保障机制改革的实施步骤
（一）按照《*省人民政府办公厅转发省教育厅等部门关于*省义务教育中小学生免除学杂费实施意见的通知》（浙政办发〔*〕66号）要求，继续做好城乡义务教育阶段学生免除学杂费工作。
（二）2007年，扩大低收入家庭学生资助范围，将低收入家庭收入标准从农村居民年人均收入1500元提高到2000元，城镇居民年人均可支配收入从3000元提高到4000元。提高义务教育阶段中小学公用经费保障水平，小学生均公用经费达到230元/年，初中生均公用经费达到330元/年。启动全省义务教育阶段中小学校舍维修改造资金保障新机制。积极推进中小学预算编制制度改革，实行“校财县管”的财务管理办法。健全中小学预算资金支付管理制度和政府采购制度。
（三）2008年—2010年逐步提高公用经费保障水平。到2010年，义务教育阶段中小学公用经费达到中央制定的基准定额。完善中小学校舍维修改造资金保障机制。全面实施中小学预算编制制度。提高低收入家庭收入标准，扩大困难学生资助面。逐步推行教科书循环使用制度。
四、采取有效措施，确保义务教育经费保障机制改革顺利实施
（一）加强组织领导。省政府成立义务教育经费保障机制改革领导小组及办公室，各市、县（市、区）也要成立相应的领导小组及办公室，以切实加强对义务教育经费保障机制改革工作的组织领导。省财政厅、省教育厅等部门要充分发挥职能作用，加强指导协调。
（二）落实分担责任。省政府足额安排应由省财政承担的资金，从2007年起列入政府预算。各市、县（市、区）政府要按规定的分担比例足额安排落实本级政府应承担的资金。省政府及有关部门要将义务教育经费保障机制改革经费分担和落实情况纳入对市县的考核，与中小学校舍维修改造“以奖代补”资金相挂钩；纳入市县领导目标责任制和教育督导考核范围，与“教育强县”创建和复评相挂钩。
（三）强化预算管理。建立健全中小学预算编制制度，各项收支都要统一编入县级财政预算。中小学以学校为基本编制单位，村小（教学点）纳入其隶属的中心学校统一代编。义务教育经费保障机制改革资金在各级财政预算中单列，专款专用，严禁挤占、挪用。农村中小学经费实行“校财县管”制度，健全预算资金支付管理制度，严格按预算办理各项支出。实行财务公开制度，确保资金分配使用规范、安全和有效。
（四）坚决制止乱收费。从2007年春季学期开始，一律停止收取义务教育阶段学杂费（含信息技术费），学校只能按规定收取课本费、作业本费和寄宿学生住宿费。学校代学生购买课本、作业本，应据实结算。严格按照国家、省有关规定，规范学校收费行为。如有违反，将追究学校校长、教育主管部门和政府领导的责任。
行政机关的含义篇3
一、“行政”
“行政”是一个在行政学、政治学、行政法学等领域被广泛使用的术语，人们从不同的角度赋予其不同的涵义。英文是administration，源于拉丁文administrare，原意是“执行事务”。据美国《文字与科学》一书统计，“行政”一词有多达12种含义。在《现代汉语词典》中，“行政”的基本词义是“行使国家权力的；指机关、企业、团体等内部管理工作”，包含了公共行政和私人行政两方面的内涵。
在公共行政方面，国内外学者亦无统一的解释，学说纷纭，如“三权分立说”、“相对功能说”、“行政管理说”等等。马克思在《评“普鲁士人”和“普鲁士国王和社会改革”》一书中给“行政”所下的定义是“行政是国家的组织活动”。这一定义有三层意思：行政是一种国家活动，不是一般的社会活动。只有国家出现以后才有行政。行政也会随着国家的消亡而消亡。行政不是国家的所有活动，只是它的组织活动。例如：对国家事务进行组织、领导、管理等。3.只有国家或者负责代表国家的国家机关才有权进行行政活动。在我国，大多数学者引用了该定义，并以此为基点进行引伸和发挥。如：
“行政是国家的基本职能之一，指国家行政主体为实现国家职能，依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动”。
“行政是国家行政主体对国家事务和社会事务以决策、组织、管理和调控等特定手段发生作用的活动”。
“行政是国家行政机关等行政主体为执行国家意志，实现国家与社会公共利益、组织管理国家与社会公共事务的活动”。
“行政是特定的行政主体为了实现公共利益而对公共事务进行必要的管理、服务以及制裁的行为”。
二、“依法行政”
1993年3月，第八届全国人大第一次会议《政府工作报告》中提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。同年11月，党的第十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出：“各级政府都要依法行政、依法办事”，是我国第一次在党的文件中确立依法行政的原则。
国务院法制办在《全面推进依法行政实施纲要》专题问答中明确了依法行政的含义，即依法行政是指行政机关必须根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。基本内容包括：行政主体合法；行政权的取得和行使合法；行使行政权必须承担相应的责任，权责统一。同时指出，依法行政要解决的是行政机关活动的合法性问题，规范的是行政权力而不是老百姓。其含义是指国家的公共管理活动必须依法进行，符合法律的规定，依法去管行政机关及其工作人员，而不是用法去治行政相对人。
三、“行政违法”
关于“行政违法”有三种代表性观点：
行政违法是指行政法主体（即行政法律关系的当事人）违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的有过错行为。由于行政法主体包括行政人和相对人，因此，行政违法自然包括行政人的违法和相对人的违法，是与民事违法、刑事违法并列的违法行为。
行政违法行为是指公民、法人或者其他组织故意或过失实施的违反行政法规范、侵犯国家安全、社会公益或个人、组织的合法权益、危害国家安全或社会秩序，但尚不构成犯罪的行为。
行政违法是指行政主体所实施的，违反行政法律规范，侵害受法律保护的行政关系而尚未构成犯罪的有过错的行政行为。
四、“违法行政”
有的学者将其定义为，违法行政是行政主体在行使行政职权、进行行政管理过程中实施的违反法律规范，依法应当承担法律责任的各种违法行为的总称。
胡建淼主编的《行政行为基本范畴研究》一书中，将违法行政行为定义为，行政主体违反合法行政行为法律要件的违背行政公共性（或行政目的）的行政行为。并且认为，合法行政行为与违法行政行为完全是对应关系的一对范畴。
观点篇
我们认为，将“违法行政”界定为行政主体方违法；将“行政违法”界定为行政相对方违法比较适宜。
一、国务院法制办在《全面推进依法行政实施纲要》专题问答中已经对“依法行政”的含义作了明确界定（详见中国政府法制信息网），从该含义可以看出，“依法行政”是行政主体方的事情，不包括行政相对方。《全面推进依法行政实施纲要》是国务院的重要纲领性文件，文件中所使用的概念以及对概念内涵与外延的界定具有“规矩”作用，在立法中，这种做法也很多，不得随意作出其他解释。
二、从形式逻辑角度分析，“依法行政”是正概念，“违法行政”是负概念，它们之间是矛盾关系，均是“行政”的种概念。也许有人认为，它们之间是反对关系，还有一个“不当行政”夹在其中。我们认为，“不当行政”是“违法行政”的一种特殊表现形式，其前提是具有违法性，可以包含于“违法行政”外延中来。
三、在一些地方立法中，“违法行政”与“行政违法”的概念使用也是与我们的观点是一致的。如：
《乌鲁木齐市城市节约用水管理条例》第二十七条规定：“节约用水管理工作人员违反本条例违法行政的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
《银川市行政执法责任制条例》第十六条第四项规定：“行政执法主体在行政执法过程中应当做好下列工作：查处行政违法案件时，发现有犯罪嫌疑的，应当将案件移送司法机关处理”。
参考书籍：
1.《行政法学》，崔卓兰主编，吉林大学出版社 1998年12月第1版。
2.《行政法学》，陈恺玲编著，吉林人民出版社2006年5月第1版。
3.《行政法论》，杨平编著，甘肃教育出版社2005年7月出版。
4.《行政法学》（第二版），张世信、周帆主编，复旦大学出版社2006年9月出版。
行政机关的含义篇4
一、合法行政原则是诚信政府建设的基本条件
（一）合法行政原则的含义
合法行政原则也称依法行政原则，包括法律优先和法律保留两个重要部分。法律优先即依照法律实施行政活动，行政机关的行政活动不得违背现有法律。法律保留即行政活动应当依照法律的授权进行，法无授权则无行政。
（二）合法行政原则与诚信政府建设的关系
在任何一个推行法治的国家，合法行政原则都是行政法最重要的基本原则之一。在中国，合法行政原则是宪法一般原则在行政法领域中的具体体现。首先，合法行政原则以依法办事为核心，体现了厉行法制的宪法原则。其次，行政合法原则注重明确职责权限范围，体现了职权分工的宪法原则。法律体现的是人民的意志，是全国人民代表大会依照法定程序制定的，只有在合法行政这一原则的指导下，依法行使权力的政府才可以谈论建设诚信政府的目标。
二、合理行政原则是诚信政府建设的必然要求
（一）合理行政原则的含义
合理行政原则也称适当行政原则，是指行政行为在合法的前提下应尽可能合理、适当和公正行政合理原则以控制自由裁量权和自由裁量行为的实施为目的，包括了公平公正对待、符合法律目的和符合比例原则三项内容。公平公正对待是要求行政机关平等地对待一切行政相对人，面对相对人的相同行为给予相同的处理。符合法律目的是要求行政机关在行使行政权力的过程中，只能考虑与法律相关的因素，不得考虑其他不相关因素。符合比例原则要求行政机关行使权力的时候，选择的行政手段要符合适当性、必要性、均衡性，不能采用大炮轰炸小鸟这样不必要的手段。
（二）合理行政原则与诚信政府建设的关系
如果行政主体不正当地行使自由裁量权，会给公民和组织的合法权益造成损害，其后果有时并不亚于违法的羁束行为。同时，政府建设过程中不可避免的行使诸多具有自由裁量性的权力，只有严格按照合理行政原则行使政府权力，才可以保障公民对政府行为的预测及信任。
三、程序正当原则是诚信政府建设的形式保障
（一）程序正当原则的含义
程序正当原则，即行政权力的运行必须符合最低限度公正标准，对程序施加了法律的规定和道德要求，符合特定法律规定以及道德标准的程序才是符合程序正当原则。在我国，程序正当原则的基本要求包括行政公开、公众参与和公务回避这几项含义。
（二）程序正当原则与诚信政府建设的关系
行政公开在保障公民的知情权的同时，减少了公民对不透明政府的怀疑和猜测，增加了政府的公信力。公众参与是指公权力的行使需要给行政相对人表达意见的机会，同时，在作出对相对人不理决定的时候，要听取其陈述和申辩，在公众参与的过程中得到的行政结果更能让行政相对人产生信赖。公务回避使得行政机关的行政行为更加合乎公理、程序，保障了公众的信赖。这些要求使相对人参与到了行政行为之中，知道了自己将要受到的行政行为，为自己的利益的维护提供了基本的条件，是政府依法、合法、合理行政并避免行政争议的有效措施和方法，也对行政效率的提高和行政部门的形象维护有着重要的意义。
四、诚实信用原则是诚信政府建设的主要条件
（一）诚实信用原则的含义
诚实信用原则是指行政机关在行政活动中要保持诚信，不欺骗公众，其包括行政信息真实和信赖保护两个方面的内容。行政信息真实是要求行政机关制作或获取的信息在提供的时候，要确保真实、准确、及时、全面。信赖保护是指行政行为不得随意更改，基于公共利益，按照法定程序变更、废止、撤回，需要对相对人的损失进行补偿。
（二）诚实信用原则与诚信政府建设的关系
诚实信用原则对诚信政府建设的作用显而易见，如出一辙，在此不多加赘述。
五、权责统一原则是诚信政府建设的必然要求
（一）权责统一原则的含义
权责统一原则是指行政机关的享有的权力和承担的责任相适应，即行政效能和行政责任两个方面。行政效能是赋予行政机关一定的执法手段，保证政令有效；行政责任是指行政违法或不当时，行政机关需要承担相应的法律责任。
（二）权责统一原则与诚信政府建设的关系
权责统一原则有效的控制了政府的权力，使得行政权力的行使更加规范，公众可以因此预测政府行为方向等，在政府依法办事的同时，于无形中增加了政府的诚信。
六、高效便民严责是诚信政府建设的重要手段
（一）高效便民原则的含义
行政机关的含义篇5
关键词
社会主义法治理念；指导；依法行政工作
依法行政工作是一项长期的任务，尤其是在社会主义法治理念的指导下。为促进依法行政工作改进，就必须对依法行政的含义与内容、对社会主义法治理念的内涵以及两者之间的联系进行充分的认识与了解，并意识到其中的重要性。只有这样才能够提出切实可行的、科学有效的建议，才能够提高依法行政工作的质量。
一、依法行政的含义与内容
（一）依法行政的含义依法行政的具体含义是指各级行政机关及各级行政人员在行驶职责权利时，在管理各种公共事务时，必须要依据有关法律规定和要求在法律授权的情况下以正确合理的方式来依法行使权力。其主要宗旨是各级行政机关必须要依照法律程序和法律规定的权力范围来履行岗位职责，开展行政工作，且在正常情况下，在工作过程中既不能放弃法定职责，放弃岗位，也不能越权管理。
（二）依法行政的内容根据依法行政的具体含义，其主要包含了两方面的内容：第一，行政机关利用权力管理公共事务时，必须要以宪法法律为准绳，在保证自身严格依法办事、依法履行自身职责的同时，保证个体公民、企业单位和其他组织也依法行驶应有的权力和义务，并对不正当行驶权力行为依法追究其法律责任。第二，行政机关在进行管理工作时，必须要在法律允许范围内依法进行，依法行驶职权，并按照有关法律规定的程序和要求执行对公共事务的合理管理。在依法行政实践工作中，对行驶权力行为进行规范，对行政管理进行统一，对依法行政理念和效果进行强化，从而有效提高依法行政工作的效率，实现执法为民的发展目标。
二、社会主义法治理念的内涵与特点
社会主义法治理念是对社会主义法治观念、价值等一系列内在要求的体现与综合。在社会主义法治基础上形成的社会主义法治理念，包括的主要内容有依法治国、勤政为民、公平正义、服务全局和服从党领导，这几项内容是相辅相成、相互促进共同发展的。它是社会主义法治国家建设的根本宗旨，对依法行政具有普遍的指导意义。这种指导意义主要表现在，一方面社会主义法治理念适用于司法、立法机关和行政机关，另一方面，社会主义法治理念适用于个体公民、社会团体法律意识的形成以及国家权力的运行。社会主义法治理念主要具有先进性、科学性特点。先进性体现在社会主义法治理念能够真正符合最广大人民群众的根本利益和实际需要，充分体现并促进了依法治国、依法行政、党的领导和人民当家做主内容的有机统一。从精神观念层面来看，科学性体现在社会主义法治理念是对社会主义法律制度本质的一种高度概括。它以马克思主义法学作为理论基础和支撑，作为重要的指导思想，体现了当代社会经济发展对法治国家建设的具体要求，并遵循建设社会主义法治国家的一般性规律，通过科学合理的借鉴国外成功经验，保证了自身存在与应用的科学性。
三、依法行政工作的重要意义
（一）是推进社会主义法治国家建设的重要内容社会主义法治国家的建设是我国当前建设任务中的重中之重。在社会主义法治理念的指导下，全面推进依法行政工作，加强落实依法治国方针政策，加快法治行政机关建设，有利于推进社会主义法治国家建设进程。建立法治社会、法治国家与法治行政机关是依法治国的必然要求。其中负责实施大部分法律法规的行政机关，必须要履行好自身职责，发挥正向带头作用，严于律己、严格执法、用法和守法，以及维护法律和普及法律知识，并加强相互之间的监督与管理，防止依法行政工作中职权滥用或形同虚设现象的发生，防止某些行政人员利用职权侵害普通民众的利益，帮助社会群众学会用法律手段来维护自身合法权益，并依法享有与正常行驶基本权力。
（二）是落实三个代表重要思想及科学发展观的有效途径三个代表重要思想和科学发展观始终是建设中国特色社会主义社会、建设社会主义法治国家、推动社会先进生产力发展、全面建设小康社会等各项工作开展与进行的重要指导思想。这反映出只有三个代表重要思想和科学发展观得到全面的贯彻与落实，才能够实现加快社会主义法治国家和中国特色社会主义社会建设、有效推动社会经济与先进生产力发展等各项重要工作目标。在国家领导主持集体学习中就明确强调，依法行政工作的推进是弘扬社会主义法治精神理念、坚持科学发展观、促进社会和谐发展、落实三个代表重要思想的有效途径和必然要求。
四、社会主义法治理念与依法行政工作之间的联系
（一）依法行政工作是对社会主义法治理念的一种直接体现现阶段，国家与各级行政机关所开展的每一项依法行政工作无一不渗透着社会主义法治理念。社会主义法治理念作为当代一种科学的、先进的、民主的指导思想，通过依法行政工作开展的不断深入，其对党积极努力探索社会主义法治国家建设进行了充分的体现。同时，社会主义先进生产力发展、科学发展观的贯彻与落实以及确保法治建设方向的正确等也都得到了充分的体现。由此可见，社会主义法治理念要想切实发挥指导性作用和各项职能，就必须要依赖于各级行政机关进行的依法行政工作。它是社会主义法治理念得到切实贯彻与应用的重要保障和基础要求。总之，社会主义法治理念只有借助依法行政工作才能够直接充分的体现出来。
（二）社会主义法治理念是依法行政工作的思想指导在社会主义法治理念的指导下，国家对社会主义法治社会建设以及依法行政工作给予了高度的关注与重视，特别是近几年。国家有关部门通过开会、出台政策等一系列工作不断加强法律在社会中的执行效果，并加大对行政机关工作的监督力度，要求政府工作信息透明化，从而让社会群体对行政机关的依法工作执行情况以及行政人员的行为起到一个良好的监督作用。党十六大报告中明确指出，将坚持党的群众路线、坚持人民当家做主与依法治国有机统一起来，是推进依法行政工作正常进行的重要任务。党十七大报告中明确指出，全面贯彻与落实依法治国基本方针政策，加快法治国家建设、加快依法行政步伐。党十报告中也明确提出了全面推进依法治国建设进程。
五、社会主义法治理念指导下改善依法行政工作的建议
（一）加强社会主义法治理念教育，提高公民法治意识2004年我国国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，要推进依法行政，建设法治政府。为贯彻好这一指导方针，引导行政人员与公民树立法治观念，就需要加强社会主义法治理念教育。通过在社会、政府、学校、企业等组织中开展社会主义法治理念教育，普及法律知识，增强社会整体公民及行政人员的法治观念，让公民意识到法律是保护自身合法利益的一个重要武器，从而提高公民的法治意识。同时，行政领导干部要积极发挥示范作用，对法律进行不断学习，落实与完善法律培训体系，开展法治讲座，不断提高依法决策能力。当众多公民的法治思想观念得到了提高，社会主义法治理念教育才可能在全民中得到大范围的推广与宣传，才能够加快社会主义法治建设的进程。传统封建主义人治文化根深蒂固在人们的思想当中，导致民众普遍缺乏民主法治理念，另外我国在推进法治建设过程中，存在着许多矛盾与问题。针对这一现象，我国开始在全国范围内集中开展大规模的普法教育。其中山西省进行的“六五”普法教育就取得了良好的教育效果。这给今天社会主义法治理念教育的开展、进行与普及提供了宝贵的经验和支持，并让教育者们意识到法治理念的推广需要明确目标与对象、掌握推广工作重点内容，以层层递进的方式来进行。
（二）加强行政立法建设与管理，完善法律体系完善的法律制度体系是社会主义法治实现的重要前提与基础，是切实做好依法行政工作的必要条件。为加强行政立法的建设与管理，完善法律体系，可以将某些法律试运行，通过总结经验进而对该法律进行修正与补充，实现逐步规范与完善，提高法律的适用性和实用性，以确保制定的法律能够适应当前的社会、经济、文化发展。也可以通过加强行政立法调研工作，严格执行法定程序，及时制定与实际相符的法律法规等措施来完成。立法建设需要遵循实事求是、与时俱进、立足于现实的思想原则，摒弃束缚社会生产力发展的滞后观念，处理好政府机关与市场及人民之间的关系，解决好群众的困难，适应社会改革发展新形势，积极创新法律制度与立法管理方法。
（三）加强执法队伍建设，规范执法行为加强执法队伍建设，规范执法行为可以从以下几个方面入手：首先，加强各级领导干部队伍建设。由于我国目前正处于社会、经济发展与改革的重要转型时期，这一时期我国的经济发展社会主义法治建设等都将面临着新的挑战与困难，而社会主义法治在深化改革、促进经济发展、维护社会稳定中发挥着至关重要的作用，所以行政机关各级领导在行政工作中能否处理好出现的各种问题与矛盾，能否严格依法办事、依法决策非常关键。领导干部应摒弃传统封建思想，学会以法治方式开展行政工作，深化行政工作，学会用法治理念处理行政事务，提高自身对法治理念的认识与觉悟，重视依法行政的重要性，推动国家各项行政工作的法治化。其次，加强执法工作者队伍建设。执法工作者在实际运用中应严格遵守法律，提高法律执行效率和依法行政能力，强化依法行政意识，树立法律权威和权责统一观念，切实发挥法律的约束与指导作用，保证法律在行政工作中的有效应用。随着时代的不断进步以及法律知识的日益普及，社会主义法治理念在当今社会人民群众中的意识会变得越来越高，而国家对社会主义法治理念指导下的依法行政工作也将会给予更高层次的关注与重视。总之，依法行政工作的进行、社会主义法治理念的普及、法治国家的建设，需要国家、政府、人民三者的共同努力与相互协调，需要不断加强各机构执行力度与各项方针策略的贯彻与落实。
参考文献：
行政机关的含义篇6
“法治政府”是近两年来提出的一个新的行政法治理念和目标。在我国，改革开放以后，对行政机关及其社会公共管理活动的规范，最早提出的要求是“依法办事”。应当说，从价值和功能角度来讲，“依法办事”这一概念具有明显的“法律工具主义”和实用主义色彩。1993年八届全国人大一次会议的《政府工作报告》第一次正式提出了“依法行政”的概念。
“依法行政”的基本含义是指行政机关管理社会公共事务的行政权力必须经法律授权，行政机关的一切行政活动必须依据法律规定并在宪法和法律范围内活动;从依法行政所蕴含的“行政法治”的涵义来看，“依法行政”与“法治政府”这两个概念有着密切的联系。一方面，行政机关严格依法行政是建设“法治政府”的必然要求和基本条件;另一方面，“法治政府”则是行政机关依法行政所追求的目标。但是，严格说来，“依法行政”与“法治政府”在内涵上还是有区别的。这首先体现在，从“依法行政”的价值取向上来看，“依法行政”所依之“法”既可以是体现“法治”精神的“良法”，也可以是违背法治精神的“恶法”或“劣法”;而“法治政府”则内在地要求行政机关依法行政所依之法必须是体现“法治”精神的“良法”，行政机关必须依“良法”而行政。其次，从依法行政所追求的价值目标来看，依法行政既可以以“法治政府”作为自己的追求目标，也可以以“法制政府”作为自己的追求目标。这也就是说，依法行政并不能必然地保证“法治政府”目标的确立和实现。由此可见，“依法行政”无法包含“法治政府”所包涵的良法之治、公平正义、法律至上以及“民意政府”、“有限政府”、“透明政府”、“责任政府”等涵义。
“法治政府”除了包含法律制度、强调法律的执行和遵守、强调依法行政等价值要素之外，还包含有“法治”所蕴含的民主政治、公平正义、权利保障、权力制约等价值要素。正因为如此，必须建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制、权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制和科学化、民主化、规范化的行政决策体制;强调行政管理要做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信。
二、“法治政府”的基本特征和要求
笔者认为，“法治政府”应具有以下若干基本特征。
（一）民意政府
法治政府首先应当是民意政府。这是因为，法律特别是“良法”是人民意志的体现。依法治国就是按照广大人民的意志和意愿来治理国家，依法行政也应该是政府按照广大人民的意志和意愿来行政，来进行社会公共管理活动。在现代社会，人民的意志是通过法律和法治来体现和实现的。在我国，各级政府都是由代表民意的机构――各级人民代表大会，依据体现广大人民意志和意愿的法律，按照法定程序选举产生而设立的，而且各级政府的职权也是由体现广大人民意志和意愿的法律而授予的。因此，各级政府必须按照法律也即广大人民的意志和意愿来行政，来履行自己的权利和义务。同时，人民群众有权对政府的行为进行评价和监督。
（二）有限政府
法治政府应当是有限政府。这主要是因为，一是政府权力有限。政府的权力是人民通过法律授予的，因此，政府只有在法律的权限之内才能获得权力和行为的合法性。从权利和权力的来源来看，公民权利是公民本身固有的，相反，政府权力则是公民权利授予的。从法律的角度来看，公民的权利是广泛的，只有法律禁止的，公民才不得为之;而政府的权力则是有限的，它的权力只能来源于人民以及法律的授权和委托，它必须在法律规定的范围内活动，否则即为无效或非法。由此可见，法治之下的政府权力必然是一种“有限权力”，法治之下的政府也必然是一种“有限政府”。二是政府职能有限。政府职能是政府行政管理的基础，也是政府行政权力作用的范围。在不同的时期，政府的职能是不同的。在市场经济条件下，尤其是在社会主义市场经济和社会主义法治条件下，政府的职能是有限的，有很多事情不需要政府去管理而应由社会和市场本身去解决。到底政府应该具有哪些职能？经过长时间的实践和认识，人们基本上达成了一些共识，就是 凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，除法律另有规定的外，政府不要通过行政管理去解决。此外，政府行政权力的扩张性、腐蚀性本性，客观上也要求政府必须是有限政府。
（三）诚信政府
法治政府应当是诚信政府。所谓诚信政府，就是要求政府做到诚实守信。诚信是政府得以存在和进行有效管理的基本前提，同时也是获得人民信赖的基本条件。诚信原则是政府行使权力、进行行政管理活动所必须遵守的原则。这一原则不仅在行政执法活动中具有指导性和适用性，而且在行政立法和行政司法领域，乃至司法机关裁判行政行为是否合法的行政救济领域中，同样具有适用性和拘束力。政府要做到诚实守信，首先要求政府的行政行为要具有真实性、善良性和稳定性。政府行为的真实性体现为政府行为真实、可靠，政府提供的信息全面、准确、真实;政府行为的善良性体现为政府行为的动机是善意的，是为了社会的利益和公众的利益，政府行为既合法又合理;政府行为的稳定性体现为政府做出的决定和行为具有科学性，能够保持相对的稳定性。诚信政府特别要求政府的行政行为要保持一定的稳定性。而要做到这一点，首先就要求政府依法行政所依之“法”要具有稳定性。其次，政府要遵守信赖保护原则。所谓信赖保护，是指公民出于对政府的信赖而作出的行为和获得的利益应受到保护。信赖保护和诚信政府是相辅相成、相互共生的。信赖保护催生诚信政府，而诚信政府必须遵循信赖保护原则。信赖保护原则对政府的行政行为提出了更高的要求。即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。此外，诚信政府还要求政府是透明的。这要求政府必须实施“阳光政策”，推行政府信息公开制度。这也是预防政府腐败的重要手段和制度安排。
行政机关的含义篇7
中图分类号：d920.1 文献标志码：a 文章编号：1002-2589（2013）09-0106-02
职权法定原则是依法行政的基本原则之一，它是行政机关及其公务员在依法行政中必须首先遵循的原则。职权法定的含义是指行政机关的创设来源于法律的规定，行政机关的权力来源于法律的授予，行政机关及其公务员在行使权力，做出决定时，首先应当看法律有无规定、法律是否允许，同时，即使有行使权力的法律依据，还必须按法律所设定的权力范围和要求去行使，而不能为所欲为[1]。在当前我国全面建设社会主义法治国家的进程下，越来越多的人开始关注职权法定对于法治国家建设的关键意义，虽然说法治国家的建设包含了立法、执法、司法、法律监督等多个方面，涉及众多理论原则和规则，但是，职权法定这一原则，作为依法行政原则的核心，越来越成为当前建设法治国家所亟须解决的重要问题，甚至可以毫不夸张地说，职权法定是依法行政的核心、法治国家的灵魂。
一、职权法定与依法行政、法治国家的逻辑关系
我国在建设社会主义法治国家的过程中所提出的指导方针是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，其中，“有法可依”是建设法治国家的前提条件，建立健全法律制度体系，形成在宪法之下的完善的法律体统和国家权力关系，是建设法治国家的先决条件。但是，“有法必依”是为了“有法必依”，如果 “有法不依”，则法律就成为了一纸空文。所以说，“有法可依”和“有法必依”是建设法治国家的重要环节。
依法治国天然地要求国家的行政和司法都要在法律的框架下进行，司法系统依法办事一直以来被贯彻得相对较好，这也是司法的性质所决定的，司法机关作为国家专门进行法律事务管理的机关，不论是从其职权设计还是从业人员配置上，都是将法律作为一项重要参考指标来进行的，司法机关的人员在行使国家赋予的司法权时，当然会按照法律办事，这是他们工作的天然属性。所以，真正决定依法治国能否得以最终实现的内容就是政府行政公权力部门能否在法律的框架下进行管理国家事务和社会事务。所以，依法行政是依法治国的重点和核心。
依法行政就是行政机关行使行政权力、管理公共事物必须有法律授权并依据法律规定。在针对依法行政这一命题进行讨论的观点中，几乎所有人都会将职权法定作为依法行政的重要内涵，认为职权法定是依法行政的先决条件，所以，依法行政这一原则可以说是天然地包含着职权法定的含义。
综上所述，从法治国家、依法治国到依法行政、职权法定，这几个命题在逻辑上形成了层层包含的关系，每一个外延命题都因其目的和手段天然地囊括了对内延命题的追求。
二、依法行政原则对职权法定的依赖
由于行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会等事务的最重要和最强大的国家权力，因此，只有落实行政权或行政执法权的行政法制约，确保行政权的合法行使，才能真正实现依法行政。
行政执法权是行政机关专有的权力，是国家权力的重要体现，其特点主要表现在：（1）执法领域广泛。行政权力广泛存在于国家行政管理的各个部门，是一种最广泛的国家权力，凡是有行政权力存在的地方，几乎就有行政执法权的存在。（2）自由裁量度大。行政执法权面对千变万化的现实问题，为了提高行政效率和尽快解决问题，法律赋予行政执法权的自由裁量度往往比赋予司法权的自由裁量度大得多。行政执法权拥有较大的自由裁量度，这在客观上为解决复杂的行政管理问题，提高行政效率提供了重要的
保障，但是，自由裁量度大也容易产生执法的任意性，甚至人为地扩大行政执法范围，加大处罚的力度，造成行政执法的违法，侵害公民的正当权益。（3）以国家强制力保证行使。行政执法权是国家行政管理权威的具体体现，因此，任何国家对行政执法权都非常看重，把行政执法权看成是国家权威的重要组成部分，以国家的强制力保证行政执法权的实现[2]。
职权法定原则是依法行政的基本原则之一。它是行政机关及其公务员在依法行政中必须首先遵循的原则。当前，我国正在大力推进法治政府的建设，而所谓法治政府，它是历史发展到一定阶段的产物，其所包含的基本原则——职权法定原则也体现了历史发展的客观必然性，坚持这一原则，对于我国行政机关的依法行政具有十分重要的意义。
首先，职权法定原则是创建约束型政府的先决条件。在宪政思想下，政府是在宪法的框架下，由人民所选举出来的进行管理国家事务和社会事务的机构，政府所执行的每一项事务，都应该被宪法和法律所约束，而不能够由政府任意为之。政府不能够随意地行使具有暴力和强制色彩的公权力，公务人员也不应当被赋予过多的“自由”，这主要是为了约束政府的行为防止其任意迫害公民的权利。创建约束型政府是宪政思想的必然要求，也是现代国家的必然选择，通过职权法定，人民的意愿就通过法律的形式对政府的行为进行规范，达到了约束政府行为的目的，也在一定意义上实现了宪政和法治。
其次，职权法定是建立契约型政府和服务型政府的内在要求。几千年来封建思想压迫下的“人治”思想，让人们习惯了成为中央集权而不是对人民负责和为人民服务，于是超越职权、滥用职权、以权代法、以权谋私、贪污贿赂等现象屡见不鲜。但事实上，根据社会契约理论，公民和法人作为纳税人，通过向政府缴纳赋税来换取政府公权力的服务和保护，所以，政府与公民是建立在民法契约关系上的类平等主体，政府提供服务的质量决定着其是否“对得起”公民和法人的税费。因此，强调职权法定原则，就可以让每个公务员都懂得其手中的权力是人民授予的，人民通过平等的契约“雇佣”公务人员和政府在法律的范围内“自由”地行使国家权力，通过服务来换取国家税费转化成为的劳动报酬，彻底打消“官与民两个阶级”的隔阂，真正做到“全心全意为人民服务”。 再次，职权法定原则是建立廉洁型政府的客观要求。人是有私欲和权欲的动物，宪政就是为了控制执政者的权力滥用。权力的行使一旦违背人民授权的初衷，将出现政治异化。对此，美国宪法之父麦迪逊对世人警告说：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”[3]因此，行政机关在法律范围内活动，应当遵循职权法定原则，遏止权力滥用及腐败，通过对职权的约束来达到建立廉洁型政府的目的。强调职权法定原则，还能够使行政机关及其公务员都在法律范围内活动，自觉接受人民监督，更加有利于公民对政府的信任，有利于整个社会的全面发展。
由此可见，为了实现依法行政，并且达到建立约束型、契约型、服务型、廉洁型的政府的目的，职权法定都是要遵守的首要原则，所以说，依法行政原则依赖于职权法定，职权法定是依法行政的核心。
三、建设法治国家必然以职权法定为灵魂
经历了漫长“人治”社会的中华民族，随着民族的解放和经济的发展，越来越认识到了“法治”对于国家长足发展的重要性，建设法治国家几乎成为了全体公民的心声。现代意义上的法治国家，基本含义是国家权力，特别是行政权力必须依法行使。
建设法治国家，在目前的现实中，主要表现在规范行政行为，将行政行为纳入法治的范畴，不断将依法行政原则落实到位，理由如下：
为了建立一个民主法制的国家，首先要将民主宪政落实到位。我国实行的是以人民代表大会制度为核心的人民民主专政，宪法作为国家的根本法，在法律效力上具有最崇高的效力。在宪法的指导下，人民代表大会行使立法权，中央和各级政府各司其职进行国家的行政管理，各级法院和检察院行使司法权，构成了立法、行政、司法的体系，我国目前的现状是，人民代表大会在行使立法权时，严格遵循《立法法》的程序，将立法活动纳入法治的轨道；司法机关在行使司法权时，也是遵循不同的程序法律和实体法律进行司法活动，加之司法机关工作人员作为法律工作者的先
天优势，其活动也在法治的轨道下不断完善。当前形势下，最需要完善的，就是将行政行为全面纳入到法治的范围，形成系统的行政法治是目前建设民主法治国家的核心工作。
职权法定原则完全符合民主宪政的客观要求。从近代资产阶级革命开始，天赋人权、人民主权和法律至上等学说，肯定了行政权的所有者是人民，政府只是充当一个行使者的角色，正如法国启蒙思想家罗伯斯庇尔所说：“人民是主权者，政府是人民的创造物和所有物，社会服务人员是人民的公仆。”因此，近代宪法的出发点就是限制政府的权力、保障公民权利。西方国家的“代议民主制”都标榜人民是权力的唯一合法的所有者。许多国家由此都把自己称为人民共和国或民主共和国。中华人民共和国的一切权力属于人民，行政机关的职权不是行政机关本身所固有的，而是经人民授予，也就是由人民制定的法律法规而授予的。所以，职权法定原则是民主宪政的必然产物。江平教授认为“宪政的最高原则是权力制衡”。法治的核心价值是对公权力形成有效的制约。只要在与人治对立的基础上讲政治，其含义必定包括对公权力的制约。从这种意义上说，法治主要要解决的是手中握有权力的人如何依法行使职权的问题，正确行使职权，有效实现权力制衡的一个首要前提便是“职权法定化”。因此，政府职权法定化则是法治的一个重要方面，法治则是政府职权法定化的根本目标。
综合看来，职权法定作为依法行政的核心，同时，也是符合民主宪政思想的核心产物，加上依法行政在建设法治国家中的核心作用，使得职权法定原则成为了建设法治国家的核心工作的核心，也就是建设法治国家的灵魂。
参考文献：
行政机关的含义篇8
一、我国的国家机构
1、我国国家元首(国家主席)是最高国家权力机关的重要组成部分;实行总统制的国家，总统(国家元首)是政府机构(行政)的主要部分;国家元首是一个重要的国家机关。
2、我国的中央国家机关之间不是一种三权分立关系
1.我国中央国家机关之间的相互关系，根本不同于西方国家的三权分立。全国人大是统一行使国家权力的机关，国家权力是统一的，人民的意志和利益是一切国家机关活动的中心。
2.我国中央各国家机关之间的相互关系是分工负责、相互配合的，各国家机关按职权范围行使职责，不超越权限，否则就是越权或滥用职权。
3.中央国家机关之间存在着制约因素。如，最高人民法院独立行使审判权;最高人民检察院独立行使检察权;它们都不受国家行政机关、社会团体和个人的干涉;全国人大的组成人员不得担任国家行政机关、最高人民法院、最高人民检察院的职务。
二、依法治国与以德治国的关系
1、区别
(1)含义不同：依法治国就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，管理国家社会事务。以德治国是以邓小平理论为指导，建立适应社会主义市场经济发展要求的思想道德体系，建设社会主义精神文明。(2)范畴不同：以德治国属于思想建设范畴，属于精神文明。依法治国属于政治建设范畴，属于政治文明。(3)依靠手段不同：以德治国主要依靠道德手段规范社会成员的思想行为。依法治国以法律手段规范社会成员的思想行为。
2、联系
两者在根本目的上是一致的，都是为了保证人民群众当家作主的权利，使人民群众真正成为国家的主人。两者之间是相辅相成、相互促进的，在建设有中国特色社会主义伟大事业中，两者缺一不可，不可偏废。
三、我国国家机构的组织和活动原则
1、民主集中制原则(树立民主意识)
2、对人民负责原则(树立公仆意识)
3、依法治国原则 (树立法制意识)
三个原则集中到一点就是为了保证人民充分行使当家作主的权利，维护人民当家作主的地位。
四、全面理解依法治国原则P51
1、含义;2、本质;3、根本目的;4、怎样做到依法治国
五、公民与国家的关系
1.在我国是人民当家作主;
2.主要体现(三点P54)
六、我国公民的主要政治权利和自由(选举权和被选举权、政治自由权、监督权)
七、正确对待公民权利与义务的三原则：
1、三原则：(1)法律面前一律平等;(2)权利和义务相统一;(3)个人利益与国家利益相结合
2、正确理解公民在法律面前一律平等
(1)是指法律实施上的平等，即司法平等和守法平等，而不是立法上的平等。(2)不能指绝对的平均主义。如宪法规定，不满18周的公民不享有选举权与被选举权，这不等于说法定年龄的公民与不足法定年龄的公民之间存在不平等，而是由于参加政治生活的公民需要一定的行为能力。(3)反对一切特权。(4)我国宪法对公民在法律面前一律平等的规定，是宪法和法律范围内权利的平等，现实生活中仍然存在着不平等。要消灭这种不平等，不仅需要运用法律手段，更重要的是要大力发展生产力，全面提高人民的文化素质和物质生活水平。
3、正确理解公民权利和义务的统一性原则——相辅相成，相互促进的
(1)没有权利就没有义务，没有义务就没有权利(2)权利的实现要求义务的履行，义务的履行要求权利的实现
八、公民与人民的比较
1、含义不同：公民是指取得某国国籍，并根据该国法律规定享有权利和承担义务的人。在我国，公民的概念与国籍相一致，凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。所以，确定是不是我国公民的唯一条件，是看他是否取得了中国国籍。人民是指国家的主人，在不同的历史阶段，人民有着不同的含义。在我国现阶段，人民是指全体社会主义劳动者、拥护祖国统一的爱国者和拥护社会主义的爱国者。
2、范围不同。公民的范围比人民大，公民包括全体社会成员，人民却不包括全体社会成员。被依法剥夺政治权利的人和其他敌对分子不属于人民，但属于公民。
3.性质不同。公民是法律概念，人民是政治概念。
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行政机关的含义篇9
行政规范性文件制定权可以概括为国家行政机关为实施和执行法律、法规和规章，而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等的权力。[①]由于行政规范性文件制定权的权力主体有多样性、多层次性等特点，而且权力本身缺乏规范性的程序规制，行使频繁等特点。在实践中行政规范性文件制定权存在较多的失范现象，为防止这种权力失范，对行政规范性文件制定权的配置进行系统的研究，纳入法治化的轨道，是我国行政法治化进程中必须解决的一个紧迫的现实课题。
一、行政规范性文件制定权配置的基本原则及其对权力的规制
为防止行政规范性文件制定权配置的无序和失范，保证该权力合法、适当、高效的运行，配置行政规范性文件制定权除遵循行政法的最基本的原则——合法性原则和合理性原则外，还应该遵循以下的原则：
（一）协调、统一原则
我国行政机关的整体是一个协调、统一的系统，在行使行政权时上下级行政机关之间要遵循领导和服从的关系，不存在上下级领导关系的行政机关要相互协调，避免冲突。《宪法》第89条规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。第110条规定“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作……。”
在制定行政规范性文件时，应保证下级行政机关的行政规范性文件与上级文件的一致性。不具有行政隶属关系的行政机关制定行政规范性文件时应尽可能的保证内容之间相互协调、衔接。以免造成行政相对人无法确定行为标准，无所适从的局面。应尽可能的避免行政规范性文件在同一区域内重复规定和相互脱节的现象。需要由两个以上的行政机关共同完成的行政规范性文件，不同机关之间应加强协调、联系；一个行政机关独立制定行政规范性文件时也应尽可能参阅其他机关的相关规定。
当制定的行政规范性文件可能与以前的相关文件冲突时，若是同一机关制定的应对旧文件进行废止或改变；若是不同机关制定的应报请共同的上级行政机关裁决后再制定，以避免规范的冲突。在现实的权力运行过程中，这一条原则并未得到切实的遵循，造成了大量的相互冲突的行政规范性文件的出现，使行政相对人无法确定自己的权利和义务，严重影响了行政相对人利益的实现。如发生在哈尔滨市的哈尔滨机场高速公路收费站扣留“120”急救车事件就典型的反映了这一问题。[②]
（二）应急性原则
应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全，社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。英国思想家洛克曾经说过：“在某种场合，法律应该让位于执行权，因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格的呆板地执行法律反而会有害。”[1]
在出现紧急状况的情况下，有关国家行政机关可以超越法律的规定制定行政规范性文件，充分发挥行政规范性文件制定效率高，适应范围广的特点。从而保证国家行政机关紧急权力的行使，以便达到恢复社会秩序，维护公共利益和行政相对人权益的目的。如北京市人民政府在2003年的非典疫情危机的紧急时刻颁布了《对非典疫情重点区域采取隔离控制措施的通告》[2]，对非典疫情重点区域人的自由活动进行限制，有效的达到了控制非典疫情的蔓延，恢复社会秩序的目的。[③]
但是，行政紧急权力的行使并非毫无限制，不受任何限制的紧急权力是实践所不允许的，以免被滥用。一般而言，行政应急权力的行使应符合以下几个条件：（1）存在明确无误的紧急危险；（2）若非法定机关行使了紧急权力，事后应由有权机关予以确认；（3）行政机关作出应急行为应受有权机关的监督；（4）应急权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的程度和范围内。[3]行政机关在紧急情况下制定行政规范性文件时，也应符合以上的要求。而且在紧急情况消失后，应及时的废止在紧急情况下制定而适用的行政规范性文件，否则就违背了应急性原则。
二、行政规范性文件制定权的原始配置及现实问题的改进
（一）宪法、法律规定的职权
行政机关行政规范性文件制定权首先源之于宪法和法律的规定的职权，我国行政机关行政规范性文件制定权主要规定在宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及相关的法律中。[④]但是这些法律规定也凸显出一些现实问题和不足，有必要从完善法律规范着手予以改进：
一是法律概念内涵不明确、法律规定缺乏统一性。现行的法律规定比较常用的用语是“规定行政措施”和“决定和命令”，但是法律上对于行政措施、决定和命令并没有严格的界分，适用比较混乱。突出的表现为对行政措施的规定。根据《宪法》第89条和107条的规定，国务院可以规定行政措施，决定和命令；县级以上地方各级人民政府可以决定和命令。并没有明确赋予县级以上地方各级人民政府规定行政措施的职权。但是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条却规定，县级以上的地方人民政府可以规定行政措施，决定和命令。关于行政措施的内涵，至今无法从法律上和理论上完全厘清。
二是缺乏规制职权的规范。宪法和法律往往只规定了行政机关制定行政规范性文件的权力，而没有规定对这种权力进行规制的措施，如必要的程序规制、监督制约等等。
（二）授权
行政机关行政规范性文件制定权除了源于宪法、组织法和其他法律的规定外，有的还来自授权。授权的规范可以出之法律、行政法规、规章，也可以是上位行政规范性文件。在授权的规范中，一般明确规定被授权的机关，授权的内容，被授权机应该在所授予职权的范围内来制定行政规范性文件。
我国目前对制定行政规范性文件的授权存在着诸多问题，不利于对该权力的规范和控制。
一是有的授权规定的被授权行政机关不明确，容易导致所授权力的被滥用，起不到授权的目的。如《北京市基本医疗保险规定》第69条规定：具体办法由市劳动保障行政部门会同有关部门制定，报市人民政府批准。有的不仅授权机关不明确，而且和制定规章等其他的授权混合在一起。如北京市《中关村科技园区条例》第79条规定：实施本条例需要制定规章或者其他具体办法的，市人民政府或者有关主管部门应当及时制定。
二是授权规定过于笼统、简单，一般不规定被授权行
政机关制定行政规范性文件的程序、范围和内容等，而且缺少对所受职权的适当的控制。以至于会出现“授权空泛则直与无须授权并无二致，驯至‘子法’超越‘母法’而不自知。”[4]现在有的授权机关已经注意到这个问题，在授权的同时有时会注意规定授权控制程序的内容，如《北京市基本医疗保险规定》第69条的规定，北京市人民政府授权市劳动保障行政部门的同时还规定了批准程序。为了使所授职权合理的得以实施，规定必要的程序控制是应该的。
三是授权的对象错误。表现为将行政规范性文件制定权授予不具有独立的行政主体资格和独立行政管理职权的机构或行政机关的内部组织。如国内贸易部1994年的《商品流通企业法律顾问工作试行办法》第26条规定：本办法由国内贸易部政策体制法规司负责解释。这种不当的授权在实践中应予以纠正。
三、不同种类行政规范性文件制定权的具体配置及法治化的路径
为了更具体的研究行政机关行政规范性文件的制定权，有必要在行政规范性文件科学分类上的基础上来分析行政规范性文件制定权的配置。根据不同的分类标准，可以对行政规范性文件进行不同的分类。有的学者认为依据行政规范性文件的法律效果可将其分为三类：一是创制性行政规范性文件，即为了弥补行政法规范或上级行政规范性文件的空缺，为相对人创设了权利义务的文件；二是解释性行政规范性文件，即没有为相对人创设新的权利义务，而仅仅是对现有行政法规范和上级行政规范性文件进行解释的文件。三是指导性行政规范文件，即为进行行政指导而制定的行政规范性文件，对相对人没有强制的约束力。[5]笔者认为，这种分类方法比较有合理性。因为是否设定新的权利义务，对行政相对人的影响是迥然不同的，而且对行政规范性文件制定权的要求也不同。为了更直观的的区分不同种类的行政规范性文件，可以把创制性行政规范性文件称为设定权利义务的规范性文件。
（一）依职权设定义务的行政规范性文件制定权应进行必要的限制
行政机关行政规范性文件制定权作为一项重要的行政职权，来自宪法和法律的规定。但是行政机关依职权制定设定权利义务的行政规范性文件是否不受限制？答案应该是否定的。笔者认为对行政机关通过行政规范性文件依职权为相对人设定义务，应加以限制。而有些义务行政机关是不得依职权通过行政规范性文件设定的。
设定权利义务的行政规范性文件类似于我国台湾地区的职权命令。对于行政机关依职权设定不特定相对人的新的权利和义务，台湾地区在实务上肯定了行政机关的这一做法，台湾地区法院曾经以判例予以支持。但有人在理论上对此提出了疑义，主要是以下的理由：“唯各机关均有其法定职掌，若承认行政机关的依其法定职权限制人民权利之命令，势将使‘法律保留原则’徒托空名，并致首开‘授权明确性原则’形同具文。”“自法律保留观点而言，因职权命令欠缺法律之具体授权根据，不得规定人民权利义务事项。”[6]
我国目前在事实上存在大量的依职权为相对人设定义务的行政规范性文件。如前几年各地纷纷制定的严禁燃放烟花、爆竹的规定。制定主体不仅有直辖市，较大的市的，而且包括大量的一般的辖区的市，甚至区、县的人民政府。不仅设定了相对人在某些时间段和某些区域不得燃放烟花、爆竹的义务，有的还直接违反《行政处罚法》第14条的规定设定了大量的行政处罚。[⑤]
笔者认为，为了保证行政行为的合法性，排除人们对行政行为自我合法性的疑义，防止行政权力的滥用，保护相对人的权利，有必要对这类行政规范性文件的制定权进行必要的限制。因为行政规范性文件由于其制定程序的相对简单性，制定机关的多层次性等原因，和已被《立法法》纳入“法”的范畴的行政法规和规章相比，不可避免的在相对人心目中的公信度会相对较低。行政规范性文件很多是的行政机关自己来执行的，行政机关通过这种相对公信度较低的文件自己为相对人设定权利和义务，自己来执行，就容易出现“自己做自己案件法官”的情况。“行政权因其本身便有高度聚合之特征”“过度集中于同一行权主体而导致压制性权力结果”[7]很可能导致行政权力的滥用。而且在行政机关为相对人设定义务的时候，相对人就会不可避免的在心理上怀疑行政机关为设定义务的合法性、合理性，怀疑行政机关会滥用权力。从而影响行政规范性文件实施的效果和权利义务的实现。
但在某些紧急情况下，为及时有效地行使行政权来调控社会关系，维护公共利益，充分发挥行政机关制定行政规范性文件简洁、迅速的特点，可为相对人暂时的设定相应的义务。而且其义务性规定可以突破法律保留的界限。
笔者认为，对于依职权赋予行政相对人权利的则不受此限制的约束。因为随着现代“服务行政”理念的确立和发展，为行政相对人提供更多更好的服务，既是行政的性质也是行政的目的。在没有相应法律规范规定的情况下，行政主体通过制定行政规范性文件来创设行政相对人的权利和利益，是为宪法和法律所允许的。
（二）依职权和依授权的解释性行政规范性文件制定权的竞合和消解
在国家的权力结构体系中，行政机关是法律的执行机关，为了具体实施和执行法律、行政法规和规章，统一行政机关和行政相对人对有关问题的理解，在其职权范围内可以对之进行解释。若以行政规范性文件进行的话，就形成依职权制定的解释性行政规范性文件。
现在越来越多的法律、法规和行政规范性文件在条文中授权有关行政机关就具体应用问题进行解释，这样就产生一个问题，即作出这种授权后是否具有排他性？其他的行政机关在自己的职权范围内依职权是否还可以进行解释？这实际上是两种解释权的权力竞合。
笔者认为，即使行政法规、规章和行政规范性文件作出授权某行政机关解释的规定，其他的行政机关依职权仍然可以进行解释，因为这是行政机关依职权执行行政法规、规章和行政规范性文件必然的需要。但是从权力位阶上讲，二者不是完全平等的，依职权的解释权应从属于依授权的解释权。因为既然行政法规、规章和行政规范性文件作出了授权，就表明其制定主体对被授权机关解释的一种效力的认可，可以理解为是制定主体本身解释效力的一种延伸，而制定主体对于其自身解释的正当性的认可是不言而喻的。由此必然得出一个结论，依职权作出的解释不得与依授权作出的解释相抵触。与这种解释权的竞合规则相适应在对同一规范进行解释时，依授权的解释性行政规范性文件制定权运行时应优于依职权的解释性行政规范性文件制定权。依职权产生的解释性行政规范性文件的规范不得与依授权产生的解释性行政规范性文件的规范相抵触，在发生抵触的情况下，则不产生相应的法律效力。
（三）补充性和具体化的解释性文件制定权的界限和标准
解释性行政规范性文件根据其内容和目的不同又可分为：补充性文件和具体化文件。补充性文件是指行政机关对法律、法规、规章和上级行政机关制定的行政规范性文件的规定不够明确具体、界限不明或一些技术性术语含义不确定的、或者一些规定的漏洞所进行的补充性解释所形成的规范性文件。和设定权利义务的行
政规范性文件对原有法律、法规、规章和上位规范的补充不同，这种补充性文件并不设定新的权利和义务，仅仅是一种解释。具体化文件是指为了执行法律、法规、规章和上级行政机关的行政规范性文件的规定，结合具体的情况，为了更好的把握相应的尺度和标准所作的具体化解释所形成的行政规范性文件。
行政机关制定补充性规范不是任意进行的，不是完全主观的，应遵循的一个最基本的界限是不能超越被解释规范字面的可能的含义和不能违背规范制定者的目的，也不得设定新的权利和义务，这种权力的行使必须受客观的条文含义的约束。制定补充性规范主要有以下的方式：一是限制解释，是对被解释规范条文所进行的窄于其字面含义的解释，通常在条文的字面含义显然大于规范制定者原意之时进行这种解释。二是扩充解释，是对被解释规范条文所进行的广于其字面含义的解释。通常是在条文的字面含义显然窄于规范制定者原意时进行的解释。但是这种解释不能超出被解释规范的可能含义。三是字面解释，是对被解释规范条文字面含义所作的解释，是为了准确的表达规范制定者的原意。主要有对其中的一些技术性术语，专有名词进行的解释等。
因为这一类解释涉及到规范制定者原意的明确和模糊性规定含义的确定。若被解释对象是法律的话，应该尽可能的在理解立法原意的基础上做出。若被解释对象是法规、规章和行政规范性文件，应尽可能的由制定机关来进行解释，这样形成的解释性行政规范性文件会更具有合理性。若是由下级行政机关对上级行政机关的制定的规范进行解释，为防止解释的偏差和解释权的滥用，可以考虑解释性文件制定后由制定被解释规范的行政机关进行批准。
具体化的解释主要是应该充分衡量具体的情况和被解释的规范，把二者结合起来进行考虑。首先解释应该在规范确定的范围内来确定相关的尺度和标准，否则所作的具体化的解释是无效的。确立的标准应该明确、具体，富有操作性。其次解释应该具有合理性，应该体现适当、适度和公平。应该与所在地区的经济社会发展状况相适应，不应该做不符合实际的解释。在作出解释时除非有法定的理由，对所有的人都应该平等的对待，标准和尺度应该有统一性，避免行政相对人无所适从，以至于造成对行政机关和行政规范性文件的不信任，甚至产生抵触的冲动。
注释：
[①]理论界在使用“行政规范性文件”这一概念时有广义和狭义之分。广义的概念是指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的规范性文件，包括行政法规和规章在内。狭义的行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理而制定的除行政法规和规章以外的可反复适用的、具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。本文是在第二个意义上使用这一概念的。
[②]哈尔滨市“120”急救车依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅2003年联合的《关于对“120”急救车辆免征车辆通行费的通知》（黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于2003年6月9日联合）要求免费通过收费站。哈尔滨机场高速路收费站依据黑龙江省物价局、交通厅2000年联合的《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》（黑交发[2000]263号文件）的规定不与放行，造成被急救人员死亡的严重后果。黑龙江省物价局、交通厅对两个文件都参与了制定，而其中的规定仍然有冲突。参见《〈30元“买路钱”卡住“120”急救车〉幕后新闻——相同部门发出不同文件》，《中国青年报》2004年4月9日。
[③]在此北京市人民政府就行使了超越法律规定的紧急权力，因为根据我国《立法法》第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。行政规范性文件显然是不能限制公民的人身自由的。而且这个通告也突破了《传染病防治法》的规定，根据该通告的规定，其制定依据是《传染病防治法》第24、25和35条的规定。但《传染病防治法》第24、25和35条只规定对相关的传染病人和疑似传染病人进行隔离或医学观察，不包括其他人员。但北京的通告规定对非典型肺炎病人及疑似非典型性肺炎病人的密切接触人员也要进行隔离，显然突破了《传染病防治法》的规定，限制了密切接触人员的人身自由。
[④]如《宪法》第89、90、107条；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条等条款分别规定了乡、镇以上人民政府制定行政规范性文件的权力。
[⑤]如《岳阳市人民政府关于在城区禁止销售燃放烟花爆竹的通告》（岳政告[1999]3号）；山东省淄博市周村区《周村区人民政府关于限制燃放烟花爆竹的通告》（周政发[1999]15号）以上的行政规范性文件均规定了罚款、没收等处罚措施。而1996年实施的《行政处罚法》第14条规定除法律、行政法规、地方性法规、规章外的其他规范性文件不得设定行政处罚。
参考文献：
[1]金石。行政应急性原则。行政法学研究[J]，2004，（1）。
[2]北京日报[N].2003-4-24.
[3]罗豪才。行政法学[M].北京大学出版社，1996.31—35.
[4][台]吴庚。行政法之理论与实用[M].三民书局，1996.247.
行政机关的含义篇10
行政规范性文件制定权可以概括为国家行政机关为实施和执行法律、法规和规章，而制定、修改、废止除行政法规和规章以外的具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等的权力。[①]由于行政规范性文件制定权的权力主体有多样性、多层次性等特点，而且权力本身缺乏规范性的程序规制，行使频繁等特点。在实践中行政规范性文件制定权存在较多的失范现象，为防止这种权力失范，对行政规范性文件制定权的配置进行系统的研究，纳入法治化的轨道，是我国行政法治化进程中必须解决的一个紧迫的现实课题。
一、行政规范性文件制定权配置的基本原则及其对权力的规制
为防止行政规范性文件制定权配置的无序和失范，保证该权力合法、适当、高效的运行，配置行政规范性文件制定权除遵循行政法的最基本的原则——合法性原则和合理性原则外，还应该遵循以下的原则：
（一）协调、统一原则
我国行政机关的整体是一个协调、统一的系统，在行使行政权时上下级行政机关之间要遵循领导和服从的关系，不存在上下级领导关系的行政机关要相互协调，避免冲突。《宪法》第89条规定国务院“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作”。第110条规定“地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作……。”
在制定行政规范性文件时，应保证下级行政机关的行政规范性文件与上级文件的一致性。不具有行政隶属关系的行政机关制定行政规范性文件时应尽可能的保证内容之间相互协调、衔接。以免造成行政相对人无法确定行为标准，无所适从的局面。应尽可能的避免行政规范性文件在同一区域内重复规定和相互脱节的现象。需要由两个以上的行政机关共同完成的行政规范性文件，不同机关之间应加强协调、联系；一个行政机关独立制定行政规范性文件时也应尽可能参阅其他机关的相关规定。
当制定的行政规范性文件可能与以前的相关文件冲突时，若是同一机关制定的应对旧文件进行废止或改变；若是不同机关制定的应报请共同的上级行政机关裁决后再制定，以避免规范的冲突。在现实的权力运行过程中，这一条原则并未得到切实的遵循，造成了大量的相互冲突的行政规范性文件的出现，使行政相对人无法确定自己的权利和义务，严重影响了行政相对人利益的实现。如发生在哈尔滨市的哈尔滨机场高速公路收费站扣留“120”急救车事件就典型的反映了这一问题。[②]
（二）应急性原则
应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊的紧急情况下，出于国家安全，社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据的或与法律相抵触的措施。英国思想家洛克曾经说过：“在某种场合，法律应该让位于执行权，因为世间常能发生许多偶然的事情，遇到这些场合，严格的呆板地执行法律反而会有害。” [1]
在出现紧急状况的情况下，有关国家行政机关可以超越法律的规定制定行政规范性文件，充分发挥行政规范性文件制定效率高，适应范围广的特点。从而保证国家行政机关紧急权力的行使，以便达到恢复社会秩序，维护公共利益和行政相对人权益的目的。如北京市人民政府在2003年的非典疫情危机的紧急时刻颁布了《对非典疫情重点区域采取隔离控制措施的通告》[2]，对非典疫情重点区域人的自由活动进行限制，有效的达到了控制非典疫情的蔓延，恢复社会秩序的目的。[③]
但是，行政紧急权力的行使并非毫无限制，不受任何限制的紧急权力是宪政实践所不允许的，以免被滥用。一般而言，行政应急权力的行使应符合以下几个条件：（1）存在明确无误的紧急危险；（2）若非法定机关行使了紧急权力，事后应由有权机关予以确认；（3）行政机关作出应急行为应受有权机关的监督；（4）应急权力的行使应该适当，应将负面损害控制在最小的程度和范围内。[3]行政机关在紧急情况下制定行政规范性文件时，也应符合以上的要求。而且在紧急情况消失后，应及时的废止在紧急情况下制定而适用的行政规范性文件，否则就违背了应急性原则。
二、行政规范性文件制定权的原始配置及现实问题的改进
（一）宪法、法律规定的职权
行政机关行政规范性文件制定权首先源之于宪法和法律的规定的职权，我国行政机关行政规范性文件制定权主要规定在宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法以及相关的法律中。[④]但是这些法律规定也凸显出一些现实问题和不足，有必要从完善法律规范着手予以改进：
一是法律概念内涵不明确、法律规定缺乏统一性。现行的法律规定比较常用的用语是“规定行政措施”和“决定和命令”，但是法律上对于行政措施、决定和命令并没有严格的界分，适用比较混乱。突出的表现为对行政措施的规定。根据《宪法》第89条和107条的规定，国务院可以规定行政措施，决定和命令；县级以上地方各级人民政府可以决定和命令。并没有明确赋予县级以上地方各级人民政府规定行政措施的职权。但是《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第 59条却规定，县级以上的地方人民政府可以规定行政措施，决定和命令。关于行政措施的内涵，至今无法从法律上和理论上完全厘清。
二是缺乏规制职权的规范。宪法和法律往往只规定了行政机关制定行政规范性文件的权力，而没有规定对这种权力进行规制的措施，如必要的程序规制、监督制约等等。
（二）授权
行政机关行政规范性文件制定权除了源于宪法、组织法和其他法律的规定外，有的还来自授权。授权的规范可以出之法律、行政法规、规章，也可以是上位行政规范性文件。在授权的规范中，一般明确规定被授权的机关，授权的内容，被授权机应该在所授予职权的范围内来制定行政规范性文件。
我国目前对制定行政规范性文件的授权存在着诸多问题，不利于对该权力的规范和控制。
一是有的授权规定的被授权行政机关不明确，容易导致所授权力的被滥用，起不到授权的目的。如《北京市基本医疗保险规定》第69条规定：具体办法由市劳动保障行政部门会同有关部门制定，报市人民政府批准。有的不仅授权机关不明确，而且和制定规章等其他的授权混合在一起。如北京市《中关村科技园区条例》第79条规定：实施本条例需要制定规章或者其他具体办法的，市人民政府或者有关主管部门应当及时制定。
二是授权规定过于笼统、简单，一般不规定被授权行政机关制定行政规范性文件的程序、范围和内容等，而且缺少对所受职权的适当的控制。以至于会出现“授权空泛则直与无须授权并无二致，驯至‘子法’超越‘母法’而不自知。”[4]现在有的授权机关已经注意到这个问题，在授权的同时有时会注意规定授权控制程序的内容，如《北京市基本医疗保险规定》第69条的规定，北京市人民政府授权市劳动保障行政部门的同时还规定了批准程序。为了使所授职权合理的得以实施，规定必要的程序控制是应该的。
三是授权的对象错误。表现为将行政规范性文件制定权授予不具有独立的行政主体资格和独立行政管理职权的机构或行政机关的内部组织。如国内贸易部1994年的《商品流通企业法律顾问工作试行办法》第26条规定：本办法由国内贸易部政策体制法规司负责解释。这种不当的授权在实践中应予以纠正。
三、不同种类行政规范性文件制定权的具体配置及法治化的路径
为了更具体的研究行政机关行政规范性文件的制定权，有必要在行政规范性文件科学分类上的基础上来分析行政规范性文件制定权的配置。根据不同的分类标准，可以对行政规范性文件进行不同的分类。有的学者认为依据行政规范性文件的法律效果可将其分为三类：一是创制性行政规范性文件，即为了弥补行政法规范或上级行政规范性文件的空缺，为相对人创设了权利义务的文件；二是解释性行政规范性文件，即没有为相对人创设新的权利义务，而仅仅是对现有行政法规范和上级行政规范性文件进行解释的文件。三是指导性行政规范文件，即为进行行政指导而制定的行政规范性文件，对相对人没有强制的约束力。[5]笔者认为，这种分类方法比较有合理性。因为是否设定新的权利义务，对行政相对人的影响是迥然不同的，而且对行政规范性文件制定权的要求也不同。为了更直观的的区分不同种类的行政规范性文件，可以把创制性行政规范性文件称为设定权利义务的规范性文件。
（一）依职权设定义务的行政规范性文件制定权应进行必要的限制
行政机关行政规范性文件制定权作为一项重要的行政职权，来自宪法和法律的规定。但是行政机关依职权制定设定权利义务的行政规范性文件是否不受限制？答案应该是否定的。笔者认为对行政机关通过行政规范性文件依职权为相对人设定义务，应加以限制。而有些义务行政机关是不得依职权通过行政规范性文件设定的。
设定权利义务的行政规范性文件类似于我国台湾地区的职权命令。对于行政机关依职权设定不特定相对人的新的权利和义务，台湾地区在实务上肯定了行政机关的这一做法，台湾地区法院曾经以判例予以支持。但有人在理论上对此提出了疑义，主要是以下的理由：“唯各机关均有其法定职掌，若承认行政机关的依其法定职权限制人民权利之命令，势将使‘法律保留原则’徒托空名，并致首开‘授权明确性原则’形同具文。”“自法律保留观点而言，因职权命令欠缺法律之具体授权根据，不得规定人民权利义务事项。”[6]
我国目前在事实上存在大量的依职权为相对人设定义务的行政规范性文件。如前几年各地纷纷制定的严禁燃放烟花、爆竹的规定。制定主体不仅有直辖市，较大的市的，而且包括大量的一般的辖区的市，甚至区、县的人民政府。不仅设定了相对人在某些时间段和某些区域不得燃放烟花、爆竹的义务，有的还直接违反《行政处罚法》第14条的规定设定了大量的行政处罚。[⑤]
笔者认为，为了保证行政行为的合法性，排除人们对行政行为自我合法性的疑义，防止行政权力的滥用，保护相对人的权利，有必要对这类行政规范性文件的制定权进行必要的限制。因为行政规范性文件由于其制定程序的相对简单性，制定机关的多层次性等原因，和已被《立法法》纳入“法”的范畴的行政法规和规章相比，不可避免的在相对人心目中的公信度会相对较低。行政规范性文件很多是的行政机关自己来执行的，行政机关通过这种相对公信度较低的文件自己为相对人设定权利和义务，自己来执行，就容易出现“自己做自己案件法官”的情况。“行政权因其本身便有高度聚合之特征”“过度集中于同一行权主体而导致压制性权力结果”[7]很可能导致行政权力的滥用。而且在行政机关为相对人设定义务的时候，相对人就会不可避免的在心理上怀疑行政机关为设定义务的合法性、合理性，怀疑行政机关会滥用权力。从而影响行政规范性文件实施的效果和权利义务的实现。
但在某些紧急情况下，为及时有效地行使行政权来调控社会关系，维护公共利益，充分发挥行政机关制定行政规范性文件简洁、迅速的特点，可为相对人暂时的设定相应的义务。而且其义务性规定可以突破法律保留的界限。
笔者认为，对于依职权赋予行政相对人权利的则不受此限制的约束。因为随着现代“服务行政”理念的确立和发展，为行政相对人提供更多更好的服务，既是行政的性质也是行政的目的。在没有相应法律规范规定的情况下，行政主体通过制定行政规范性文件来创设行政相对人的权利和利益，是为宪法和法律所允许的。
（二）依职权和依授权的解释性行政规范性文件制定权的竞合和消解
在国家的权力结构体系中，行政机关是法律的执行机关，为了具体实施和执行法律、行政法规和规章，统一行政机关和行政相对人对有关问题的理解，在其职权范围内可以对之进行解释。若以行政规范性文件进行的话，就形成依职权制定的解释性行政规范性文件。
现在越来越多的法律、法规和行政规范性文件在条文中授权有关行政机关就具体应用问题进行解释，这样就产生一个问题，即作出这种授权后是否具有排他性？其他的行政机关在自己的职权范围内依职权是否还可以进行解释？这实际上是两种解释权的权力竞合。
笔者认为，即使行政法规、规章和行政规范性文件作出授权某行政机关解释的规定，其他的行政机关依职权仍然可以进行解释，因为这是行政机关依职权执行行政法规、规章和行政规范性文件必然的需要。但是从权力位阶上讲，二者不是完全平等的，依职权的解释权应从属于依授权的解释权。因为既然行政法规、规章和行政规范性文件作出了授权，就表明其制定主体对被授权机关解释的一种效力的认可，可以理解为是制定主体本身解释效力的一种延伸，而制定主体对于其自身解释的正当性的认可是不言而喻的。由此必然得出一个结论，依职权作出的解释不得与依授权作出的解释相抵触。与这种解释权的竞合规则相适应在对同一规范进行解释时，依授权的解释性行政规范性文件制定权运行时应优于依职权的解释性行政规范性文件制定权。依职权产生的解释性行政规范性文件的规范不得与依授权产生的解释性行政规范性文件的规范相抵触，在发生抵触的情况下，则不产生相应的法律效力。
（三）补充性和具体化的解释性文件制定权的界限和标准
解释性行政规范性文件根据其内容和目的不同又可分为：补充性文件和具体化文件。补充性文件是指行政机关对法律、法规、规章和上级行政机关制定的行政规范性文件的规定不够明确具体、界限不明或一些技术性术语含义不确定的、或者一些规定的漏洞所进行的补充性解释所形成的规范性文件。和设定权利义务的行政规范性文件对原有法律、法规、规章和上位规范的补充不同，这种补充性文件并不设定新的权利和义务，仅仅是一种解释。具体化文件是指为了执行法律、法规、规章和上级行政机关的行政规范性文件的规定，结合具体的情况，为了更好的把握相应的尺度和标准所作的具体化解释所形成的行政规范性文件。
行政机关制定补充性规范不是任意进行的，不是完全主观的，应遵循的一个最基本的界限是不能超越被解释规范字面的可能的含义和不能违背规范制定者的目的，也不得设定新的权利和义务，这种权力的行使必须受客观的条文含义的约束。制定补充性规范主要有以下的方式：一是限制解释，是对被解释规范条文所进行的窄于其字面含义的解释，通常在条文的字面含义显然大于规范制定者原意之时进行这种解释。二是扩充解释，是对被解释规范条文所进行的广于其字面含义的解释。通常是在条文的字面含义显然窄于规范制定者原意时进行的解释。但是这种解释不能超出被解释规范的可能含义。三是字面解释，是对被解释规范条文字面含义所作的解释，是为了准确的表达规范制定者的原意。主要有对其中的一些技术性术语，专有名词进行的解释等。
因为这一类解释涉及到规范制定者原意的明确和模糊性规定含义的确定。若被解释对象是法律的话，应该尽可能的在理解立法原意的基础上做出。若被解释对象是法规、规章和行政规范性文件，应尽可能的由制定机关来进行解释，这样形成的解释性行政规范性文件会更具有合理性。若是由下级行政机关对上级行政机关的制定的规范进行解释，为防止解释的偏差和解释权的滥用，可以考虑解释性文件制定后由制定被解释规范的行政机关进行批准。
具体化的解释主要是应该充分衡量具体的情况和被解释的规范，把二者结合起来进行考虑。首先解释应该在规范确定的范围内来确定相关的尺度和标准，否则所作的具体化的解释是无效的。确立的标准应该明确、具体，富有操作性。其次解释应该具有合理性，应该体现适当、适度和公平。应该与所在地区的经济社会发展状况相适应，不应该做不符合实际的解释。在作出解释时除非有法定的理由，对所有的人都应该平等的对待，标准和尺度应该有统一性，避免行政相对人无所适从，以至于造成对行政机关和行政规范性文件的不信任，甚至产生抵触的冲动。
注释：
[①] 理论界在使用“行政规范性文件”这一概念时有广义和狭义之分。广义的概念是指所有国家行政机关依法制定的具有普遍约束力的规范性文件，包括行政法规和规章在内。狭义的行政规范性文件是指国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理而制定的除行政法规和规章以外的可反复适用的、具有普遍约束力的决定、命令和行政措施等。本文是在第二个意义上使用这一概念的。
[②] 哈尔滨市“120”急救车依据黑龙江省物价局、交通厅、财政厅2003年联合的《关于对“120”急救车辆免征车辆通行费的通知》（黑龙江省物价局、交通厅、财政厅于2003年6月9日联合）要求免费通过收费站。哈尔滨机场高速路收费站依据黑龙江省物价局、交通厅2000年联合的《哈尔滨机场专用高速公路机动车辆通行费征收管理办法》（黑交发[2000]263号文件）的规定不与放行，造成被急救人员死亡的严重后果。黑龙江省物价局、交通厅对两个文件都参与了制定，而其中的规定仍然有冲突。参见《〈30元“买路钱”卡住“120”急救车〉幕后新闻——相同部门发出不同文件》，《中国青年报》 2004年4月9日。
[③] 在此北京市人民政府就行使了超越法律规定的紧急权力，因为根据我国《立法法》第8条规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚，只能制定法律。行政规范性文件显然是不能限制公民的人身自由的。而且这个通告也突破了《传染病防治法》的规定，根据该通告的规定，其制定依据是《传染病防治法》第 24、25和35条的规定。但《传染病防治法》第24、25和35条只规定对相关的传染病人和疑似传染病人进行隔离或医学观察，不包括其他人员。但北京的通告规定对非典型肺炎病人及疑似非典型性肺炎病人的密切接触人员也要进行隔离，显然突破了《传染病防治法》的规定，限制了密切接触人员的人身自由。
[④] 如《宪法》第89、90、107条；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59、61条等条款分别规定了乡、镇以上人民政府制定行政规范性文件的权力。
[⑤] 如《岳阳市人民政府关于在城区禁止销售燃放烟花爆竹的通告》（岳政告[1999]3号）；山东省淄博市周村区《周村区人民政府关于限制燃放烟花爆竹的通告》（周政发[1999]15号）以上的行政规范性文件均规定了罚款、没收等处罚措施。而1996年实施的《行政处罚法》第14条规定除法律、行政法规、地方性法规、规章外的其他规范性文件不得设定行政处罚。
参考文献
[1] 金石。行政应急性原则。行政法学研究[J]，2004，（1）。
[2] 北京日报[N].2003-4-24.
[3] 罗豪才。行政法学[M].北京大学出版社，1996.31—35.
[4] [台]吴庚。行政法之理论与实用[M].三民书局，1996.247.
行政机关的含义篇11
VCLT第31条要求条约解释应当以用语的通常意义为依据，这被称为文法解释方法。由于文法解释方法强调对条约的解释应最大限度地忠实原文，并要求从文字、语法分析等角度来确定条文措辞的字面含义，而不考虑立法者意图以及法律条款以外的其他因素，因而较其他解释方法更为客观，也成为专家组和上诉机构在反补贴案件中首选的解释方法，甚至加拿大飞机案专家组还特别指出，无视文本解释结果而采用与之相悖的整体解释结论，不符合VCLT的规定。⑧
文法解释方法要求严格按照字典含义解释，不允许随意扩张或限制词义。对于WTO反补贴争端解决实践中，成员方对SCM协定中的某些措词进行扩张或限制解释的做法，专家组和上诉机构通常持谨慎态度。在巴西飞机案中，巴西认为加拿大对飞机提供了广泛的直接或者间接补贴，这些补贴降低了加拿大飞机的价格、贷款成本和其他条件。而巴西认为它向本国飞机制造商提供财政资助的PROEX措施没有全部抵消加拿大的这些补贴，因此没有用于获取信贷方面的实质性优势。为了支持这个观点，巴西对附件一《出口补贴示例清单》k项第1段的“出口信贷条件”作了广义的理解，认为“出口信贷条件”不仅包括利率和期限，还包括受资助的飞机价格。专家组认为巴西的解释远远超出了通常含义。出口信贷条件的通常含义是指与其直接相关的事项，例如利率、宽限期、交易成本、到期日等等，而不包括产品的出售价格，由此拒绝了巴西对出口信贷条件的扩张解释。⑨而在加拿大飞机案中，加拿大对“利益”的限制解释也遭到专家组和上诉机构的拒绝。加拿大提出，虽然利益的通常含义是“好处”或“优势”，但SCM协定中的这个“利益”，不能等同于“好处”，而应采用较通常含义更窄的含义：即只有当财政资助增加了政府支出，且给予了超越市场条件之外的优势时，方能认定财政资助授予了利益；否则，普通的商业活动，例如与政府签订合同，给公司所带来“好处”也可以理解为SCM协定中的“利益”了。但专家组指出，从“利益”这个词的通常含义看，指的是某种好处；其本身并不包括政府支出的任何意思。⑩
SCM协定中的某些措辞，仅依靠字典含义就能解释清楚。例如巴西飞机案中，专家组通过查阅牛津实用英语字典和韦氏第三版国际英语词典对“授予”(grant)的解释，指出脚注55中“授予”通常含义系“通过正式方式给予”，指的是补贴的实际提供，因而计算补贴水平时的审查对象是实际支出额而非巴西主张的预算额。(11)但更多情况下，仅仅依靠字典是不够的。正如上诉机构在加拿大飞机案中所指出的那样，虽然字典含义中每个用于解释的替代词语都能表达部分含义，但还是有很多解释问题没有得到解决(12)，更何况同一单词的字典含义一般不止一种，因而必须结合上下文来明确。
二、整体解释方法与上下文范围的确定
(一)按“上下文”取义是条约解释的基本要求
条约中的具体措词，在词典中的通常含义不止一种，以哪种含义最适合，常常需要结合它的上下文来做出判断。(13)同一个词语，在不同的上下文中，可能有着不同的含义，例如上诉机构在美国针叶木材IV案中曾指出，SCM协定中的“in relation to”这个短语，在不同的条款中其含义是不同的。第14条d款“判定报酬是否适当，应参考买卖交易发生地国内当前的市场行情”中的“参考”(in relaltion to)一词，不仅隐含“对比”之意，还包含“关于”(as regards)与“至于”(with respect to)的意思。而第15条第6款“受到补贴的进口产品所产生的影响，应参考同类产品的国内生产情况加以评估”，并非要求在“进口产品所产生的影响”与“同类产品的国内生产情况”之间进行比较，即这里的“参考”一词，并不包含“对比”的含义。此外，第15条第3款“对来自每一个国家的进口产品所确定的补贴金额”(the amount of subsidization established in relation to the imports from each country)中的“in relation to”的含义，也不包含“对比”的含义，而是“与……相称”(in proportion to)的意思。(14)可见，同个词语的含义，会随着具体上下文的不同而有所不同。因此，在进行解释的时候，具体的条约措辞应当被赋予其在上下文中通常的、自然的和不牵强附会的意义，这是条约解释规则的要求，相应的解释方法被称为整体解释方法。具体而言，在解释时应注意待解释词语与其他法律条文的联系，以及它在整个法律文本中的逻辑意义；无论对条文中的哪一个条款有疑义，都必须对整个协定及其附件等所有相关文件加以研究，而决不能孤立地解释某个用语。
实践中，专家组和上诉机构常常先采用文法解释方法进行通常含义的扼要阐述，然后就运用整体解释方法展开分析。例如加拿大飞机案中，专家组和上诉机构在扼要的文法解释之后 ，就运用整体解释方法将“利益”一词彻底阐明。(15)整体解释方法是反补贴案件中专家组和上诉机构最常用的解释方法，也是阐明词义最关键的步骤。对上下文的理解是否妥当，直接关系到解释结论正确与否。例如，美国反倾销反补贴税案的专家组在解释SCM协定第1条第1款(a)(1)项中的“公共机构”时，错误地理解了作为上下文的第1条第1款(a)(1)项(i)至(iii)三段。这三段列举了“政府”和“公共机构”直接从事(而非通过私人机构从事)的财政资助类型，包括贷款、贷款担保、提供货物和服务三种行为。专家组认为，这三种行为属于典型的企业行为范畴，而政府不可能从事这三种行为。所以，这三种行为所对应的主体，即政府和公共机构，就必须包含企业。于是，专家组就得出了“公共机构就必须包含国有企业或者国家控制的企业”的结论。(16)但上诉机构认为，专家组对上下文的理解是错误的，所以其解释结论也是错误的，公共机构的定义更加接近于狭义的政府，两者拥有共同的特征，即拥有权力和负有责任。上诉机构重新考察了作为上下文的(i)至(iv)段。(ii)段涉及放弃或者未征收本应征收的政府税收，这在本质上属于政府权力的范畴，而“公共机构”可以从事(ii)段项下的行为，这说明“公共机构”是被赋予了某种政府责任、或行使某种政府权力的实体。而根据(iv)段，公共机构可以“指示”私人机构，即行使其权力来强制或命令私人机构，以支配私人机构的行为，也可以“委托”私人机构，即向私人机构分派具体任务以赋予其责任。而公共机构要做到这一点，有个必要条件，即在指示私人机构时，公共机构自己就拥有这样的权力，或者强制或命令的能力；而在将责任赋予给私人机构时，公共机构本身必须被赋予了这样的责任。(17)可见，本案专家组对上下文的理解发生了错误，导致其解释结论被上诉机构完全推翻。
(二)“上下文”范围的选择
整体解释方法运用是否得当，直接关系到解释结论的正确与否。而正确选择用于解释的上下文范围，则是整体解释中最为关键的问题。如果选择的上下文范围不妥当，则得出的解释结论必然会出现偏差。在美国反倾销反补贴税案中，专家组在解释SCM协定第1条中的“公共机构”时，错误地将“公共行业”中的“行业”作为解释“公共机构”中“公共”一词的上下文，以致所得出的解释结论最终被上诉机构推翻。专家组认为，在解释“公共机构”时，SCM协定第1条第1款(a)(1)项中最重要的上下文是“私人机构”。紧接着，专家组又将“私人机构”换成“私人企业”，并在引用“私人企业”的字典含义时，将之作为论证中的过渡，一并引用了“公共行业”(public sector)的字典含义，即“私人企业系私人所有的、不受国家控制的企业”，“公共行业是国家控制的、整体经济的一部分或者产业”，据此，专家组认为任何机构，只要受国家控制，就是“公共机构”。(18)笔者认为，专家组扩大了解释的对象，即从“公共”变成了“公共机构”，这直接导致用于解释的上下文的范围也出现了偏差。实际上，“公共机构”这个术语中，需要解释的对象，是“公共”一词，因为各方对“机构”的含义并无争议。毫无疑问，无论是从词组结构还是条款的目的来看，“机构”都是解释“公共”一词首要的或者说是首先应当考虑的上下文。但专家组选择了援引“公共行业”中的“公共”含义，实际上错误地将“行业”作为解释“公共”的上下文。而“行业”和“机构”的内涵迥异。按照专家组自己的理解，“行业”指的是“整体经济的一部分，产业”，是个宏观的范畴；而机构则是个微观的概念。“公共”一词的字典含义很广泛，将“行业”作为“公共”的上下文，与将“机构”作为上下文，“公共”一词的具体含义会发生变化。最终，专家组选择上下文的错误，被上诉机构纠正：“SCM协定第1条第1款既未使用‘私人企业’也未使用‘公共行业’，因此，这些词语的含义与第1条第1款第(a)(1)项‘公共机构’含义，即便有关的话，关联性也很有限。”(19)
那么，解释SCM协定时，应当如何选择“上下文”呢？
理论上，用于条约解释的上下文，除了整个条约正文外，还包括序言、附录、与该条约有关的协定或者其他文件。(20)在反补贴案件中，这个问题比较复杂，专家组和上诉机构的处理也非常灵活，实践中上下文范围可以小到某一个脚注。(21)例如，加拿大飞机案中专家组对SCM协定第3条中“依赖”(contingent)的解释就是结合脚注4来完成的。上下文范围也可以是词语的前后搭配。例如，加拿大飞机案中，上诉机构在解释脚注4中“联系”(tied)一词时，也以“联系”与后面的to搭配为依据，在字典含义中选择了“以……为条件”。(22)在美国出口限制案中，专家组依据SCM协定第1条第1款a项(iv)段中的“指示(direct)”后跟以to带头的动词不定式，据此在诸多字典含义中选择了“正式命令或指示”。(23)
用于解释的上下文范围还可以大至WTO框架内的其他条约。(24)例如，在加拿大奶制品案、美国外国销售公司案等案件中，专家组和上诉机构认为，SCM协定中的“补贴(subsidy)”、“依赖于出口实绩(contingent…upon export performance)”等词语，可以作为解释《农产品协议》相关条款的上下文。(25)而美国外国销售公司案的专家组还曾将GATT和DSU的部分条款都视为解释SCM协定时应予考虑的上下文，并据此否定了美国对脚注59的解释。(26)
虽然上下文的范围可以跨越不同条约，但这并不意味着WTO里的所有条款都是一个整体。确定上下文的关键在于待解释的词语与用于解释上下文之用的条文之间的关联性。(27)例如在加拿大飞机案中，专家组和上诉机构就是从 关联性的角度，来论证第14条应当作为解释第1条的上下文。专家组和上诉机构认为，第14条规定的商业基准，可以用于判定何时没有产生第1条第1款的“利益”，因而可以作为解释“利益”的上下文。(28)从WTO反补贴争端解决实践来看，具体条款的主旨通常可以用来判断上下文的关联性。例如在巴西飞机案中，巴西主张提出第25条的通知规定可作为解释第27条第4款“出口补贴水平”的上下文，但上诉机构指出第25条与第27条的目的不同，前者旨在通过要求成员方通知其补贴促进透明度，并不损及补贴的法律地位；而后者就出口补贴对发展中国家施加了积极的义务，因此第25条不能作为解释第27条第4款中的“出口补贴水平”的上下文。(29)
三、目的解释方法和历史解释方法：解释SCM协定的辅助方法
VCLT规定了目的解释方法和历史解释方法。目的解释方法探求立法机关在制定法律时所希望达到的社会目的，据此来确认法律条文的具体涵义。SCM协定虽然没有序言来专门阐述其目的和宗旨，但并不表示SCM协定没有条约目的和宗旨。在WTO反补贴争端解决实践中，专家组和上诉机构曾经不止一次将SCM协定的目标和宗旨归纳为“对扭曲国际贸易的补贴实施多边纪律”，(30)“通过向成员方的预期提供有法律约束力的保障，来约束扭曲贸易的补贴”，(31)或“可更适当地概括为因某些政府干预措施扭曲了国际贸易或具有扭曲国际贸易的可能性，而确定的多边纪律”；(32)“SCM协定并非仅仅对GATT第6条、第16条和第23条的单纯解释与应用”，(33)而是“GATT补贴和反补贴措施纪律的提升和改进”，(34)即“强化和改进GATT关于补贴和反补贴措施的纪律，同时确认成员方在特定条件下实施反补贴措施的权利”，(35)从而“在成员方寻求对补贴的更多约束，与寻求对反补贴措施的更多约束之间，体现了微妙的平衡”。(36)
条约法理论认为，目的解释方法则是条约解释的主要方法，和文本解释方法、整体解释方法一样重要；而历史解释方法要求参考立法准备资料来发掘条约措辞的原始含义，只是条约解释的辅助方法，只能用来印证文本解释、整体解释和目的解释结论。(37)但在WTO反补贴案件中，目的解释方法所起的作用实际上与历史解释方法相同，即两者都只是条约解释的辅助手段。这不仅是因为DSU第3条第2款严格规定了DSB的裁决不得增加或者减少各涵盖协定项下的权利和义务，使得专家组和上诉机构在运用目的解释方法受到很大限制，(38)而且也因为SCM协定没有明确规定协定目的或宗旨条款，正如加拿大飞机案专家组指出的那样，过于重视SCM协定的目的和宗旨来发表意见是不明智的。(39)上诉机构在美国反倾销反补贴案中也表达了类似的观点。该案中，针对专家组倚重目的解释方法来解释SCM协定第1条第1款的“公共机构”，上诉机构明确指出，“公共机构”的解释与SCM协定的目标和宗旨更是没有直接的关系。(40)
除了前面已经提到的、立法目的可以用来判断是否构成上下文之外，目的解释方法和历史解释方法在补贴案件中还可以起到校验、印证文本解释和整体解释结论的作用。(41)例如，在巴西飞机案中，当事方对第27条第4款中的含义理解有分歧。加拿大主张在计算补贴水平时，应该审查实际支出额，而巴西主张预算额。专家组认为，出口补贴水平的通常含义是指实际提供的补贴水平，而非预算水平；如此解释方符合SCM协定降低补贴造成的经济扭曲的目的和宗旨。因为提高补贴预算水平，但事实上没有实现，仅仅表示成员方提高出口补贴水平的尝试的失败，失败的意图本身不影响其他成员的利益，也不会产生扭曲经济的效果。专家组的推理得到上诉机构认同。(42)
当存在两种冲突的文本解释或整体解释结论时，目的解释方法和历史解释方法又能起到判断、取舍的作用。例如，在澳大利亚车用皮革II案中，当事方美国和澳大利亚就什么证据才能证明SCM协定第3条第1款(a)项中“事实上依赖于出口实绩”产生分歧。美国主张对“事实上依赖于”作广义的解释。美国认为，法律标准和事实标准的区别，在于法律标准是明示依赖而事实标准是默示依赖。脚注4并没有排除对出口、出口水平事实的审查，它只是禁止单纯基于出口水平而裁定禁止性出口补贴。因此，应当考虑补贴措施的结构和意图以及有关具体事实。而当实际出口或预期出口是影响授予利益的一个潜在标准时，就应认定为事实上依赖出口的出口补贴。澳大利亚则主张对“事实上取决于”作狭义解释。澳大利亚主张，事实依赖标准仅限于脚注4的规定；法律标准和事实标准的区别，在于前者是法律、法规明确规定的，而后者是非立法的行政安排。申诉方必须证明补贴仅有利于出口而不惠及国内销售。专家组指出，如果按照澳大利亚的主张，仅局限于对提供或维持补贴的法律文件或行政文件安排条款的审查，并在此基础上裁定补贴是否依赖于出口实绩，这样的裁定会为规避SCM协定第3条第1款(a)项的行为大开方便之门，使法律标准和事实标准的区别失去意义。专家组解释到，脚注4第二句一方面已经清楚地表明补贴授予出口企业的事实本身不能作为补贴事实上依赖于出口实绩的唯一理由，另一方面也没有将企业出口导向的事实从专家组的分析中排除，即没有将对某一特定公司出口水平的考察排除出专家组的审查范围。因此，专家组得出这样的结论：SCM协定第3条第1款(a)项和脚注4要求专家组对有关授予或维持补贴的所有因素进行审查，包括补贴的性质、结构和运作，以及提供和维持的背景。在上述解释中，专家组虽然没有明确提到SCM的目的和宗旨，但专家组对于美国扩张解释与澳大利亚限制解释主张的取舍，是在立法目的和条约宗旨的指导下做出的。(43)
专家组和上诉机构解释WTO条文时，“‘目的和宗旨’可以是该条款的，也可以是该条款所属‘协定’的，也可以是指总牵头《建立WTO协定》的宗旨和目的。”(44)的确，SCM协定的具体条款也可能有自己的立法初衷和目的。从上面这个例子中可以发现，第3条第1款(a)项带有反规避的立法目的。对此，加拿大飞机案上诉机构在解释SCM协定第3条第1款(a)项中“依据”(contingent)一词时也指出，当初乌拉圭回合的谈判者特别禁止虽非 明文但事实上依赖于出口的补贴，目的是要防止成员方规避SCM协定。因此，在认定法律上(de jure)的出口补贴和事实上(de facto)的出口补贴时，都应以同一标准解释“依据”的含义。(45)
但是，“反规避”只可能是SCM协定某个具体条款的目的和宗旨，而不可能是整个SCM协定的目的和宗旨。假如协定以“防止协定被规避”为立法目的，这在逻辑上是荒谬的。在美国反倾销反补贴案中，专家组提出，考虑到“过于狭义的解释会为成员方规避反补贴纪律提供便利”，若将第1条第1款(a)(1)项理解为“把政府控制的机构所从事的非商业化政府行为，全部排除出SCM协定的约束范围”，则有悖于SCM协定的目的和宗旨，即以“反规避”作为SCM协定的目的和宗旨，来支持其“公共机构是受政府控制的机构”的解释结论，被上诉机构彻底推翻。(46)
此外还应当注意，SCM协定并非只是约束补贴行为。上诉机构在美国反倾销反补贴案中指出，SCM协定“在成员方寻求对补贴的更多约束，与寻求对反补贴措施的更多约束之间，体现了微妙的平衡”。(47)换言之，约束反补贴措施并防止其滥用，亦是SCM协定的目的之一。
结语
补贴涉及相关国家和地区的经济、社会和政治等诸多方面，向来是国际贸易自由化进程中非常棘手的问题。SCM协定作为当前最主要反补贴多边纪律，是判断各国适用于工业品的反补贴立法与具体措施是否合法的唯一依据。反补贴案件的专家组和上诉机构报告中包含了大量解释，对于我们理解SCM协定无疑大有裨益。对解释方法的考查，不仅有助于“消化”这些报告中的解释内容，而且对于预测将来DSB新的解释结论也具有一定的参考价值。
注释：
①John H. Jackson, The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations(2nd Edition), Cambridge: The MIT Press.1997:109-110. Ernst-Ulrich Petersmann, International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System 1948-1996: An Introduction, in Ernst-Ulrich Petersmann(ed), International Trade Law and the GATT/WTO Dispute Settlement System, Hague: Kluwer Law International, 1997:33.
②Susy Frankel, "WTO Application of 'the Customary Rules of Interpretation of Public International Law' to intellectual Property", Journal of International Banking Law, 2006, 46(4): 367-410.
③Sir Frank Berman, "Symposium: Reflections on the ICJ's Oil Platform Decision: Treaty 'Interpretation' in a Judicial Context", Yale Journal of International Law, 2004, 29 (3): 33-78.
④Clauw-Dieter Ehlermann, "Six Year on the Bench of 'World Trade Court'", Journal of World Trade, 2002, 10(3): 615-688.
⑤US-Anti-Dumping and Countervailing Duties, WT/DS379/AB/R, para.285.
⑥US-Lead and Bismuth II, WT/DS138/R, para.6.46.
⑦Canada-Aircraft, WT/DS70/R, para.9.111.
⑧Canada-Aircraft, WT/DS70/R, para. 9. 118.但Ian Brownlie教授认为，条约法公约的解释规则“推定”条约措辞系“通常含义”，但主张“特殊含义”的当事方可以举证推翻。参见Ian Brownlie, Principle of Public International Law, Oxford: Clarendon Press, 1998: 634.
⑨Brazil-Aircraft, WT/DS46/R, paras.7.22,7.28.
⑩Canada-Aircraft, WT/DS70/R, paras. 9.98,9.99, 9.102,9.112, 9.114,9.119.
(11)Brazil-Aircraft, WT/DS46/R ,para.7.65.
(12)Canada-Aircraft, WT/DS70/AB/R, para.153.
(13)上诉机构也有过关于“结合上下文来选择某个词语字典含义的必要性”的论述。参见Canada-Aircraft, WT/DS70/AB/R, para. 153. US-Gambling, WT/DS285/AB/R, para. 164.
(14)US-Softwood Lumber IV, WT/DS257/AB/R, para.89, footnotes 107,108,109.
(15)Canada-Aircraft, WT/DS70/R, para.9.113. Canada-Aircraft, WT/DS70/AB/R, paras. 155 and 158.
(16)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties, WT/DS379/R, para.8.70.
(17)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties, WT/DS379/AB/R, paras. 288, 291,293,294,296.
(18)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties, WT/DS379/R, paras.8.68-8.69.
(19)US-Anti-Dumping and Countervailing Duties., WT/DS379/AB/R, para.324.
(20)Ian Brownlie, Principle of Public International Law, Oxford: Clarendon Press, 1998, pp.634-35.
(21)关于脚注和条约正文的关系方面，美国“外国销售公司”税收待遇案专家组反对欧共体提出的、脚注只能解释而不能与条约内涵相抵触的观点。专家组认为WTO协定的脚注包括了许多重要规则，其地位并非仅仅是条约正文的补充。US-FSC, WT/DS108/R, para. 7.118, footnote 681.
(22)Canada-Aircraft, WT/DS70/R, para.9.331. Canada-Aircraft, WT/DS70/AB/R, para.171.
(23)US-Export Restraints, WT/DS194/R, paras.8.28-8.32.
(24)US-DRAMs, WT/DS99/R, para.6.21.
(25)Canada-Dairy, WT/DS103/R, para.4.130. US-FSC, WT/DS108/R, para.7.150. US-FSC, WT/DS 108/AB/R, para. 141.
(26)US-FSC, WT/DS108/R, paras.7.16-7.19.
(27)US-FSC, WT/DS108/R, para.7.90.
(28)Canada-Aircraft, WT/DS70/R, para.9.113. Canada-Aircraft, WT/DS 70/AB/R, para158.
(29)Brazil-Aircraft, WT/DS46/AB/R, para.149.
(30)Brazil-Aircraft, WT/DS46/R, para. 7.26.
(31)US-FSC (Article 21.5-EC), WT/DS 108/RW, para. 8.39.
(32)Canada-Aircraft, WT/DS70/R, para.9.119.
(33)Brazil-Desiccated Coconut, WT/DS22/AB/R, para. 181.
(34)US-Carbon Steel, WT/DS213lAB/R, footnote 65 of para. 73.
(35)US-Softwood Lumber IV, WT/DS257/AB/R, para. 64.
(36)US-Countervailing Duty Investigation on DRAMS, WT/DS296/AB/R, para. 115.
(37)Antonio Cassese, International Law, New York:Oxford University Press,2001:134.
(38)Susy Frankel, "WTO Application of 'the Customary Rules of Interpretation of Public International Law' to Intellectual Property", Virginia Journal of International Law, 2006, 46(4): 77-98.
(39)Canada-Aircraft, WT/DS70/R, para.9.119.
(40)US-Aria-Dumping and Countervailing Duties, WT/DS379/AB/R, para.302.
(41)Ian Brownlie, Principle of Public International Law, Oxford: Clarendon Press, 1998:635.
(42)Brazil-Aircraft, WT/DS46/R, paras.7.65-7.66. Brazil-Aircraft, WT/DS46/AB/R, para.149.
(43)Australia-Automotive Leather II, WT/DS126/R, paras.9.50-9.57.
行政机关的含义篇12
一、我国现行的法律责任体系
(一)法律责任概述
1.“责任”一词在现代汉语中有双重含义:一是分内应做的事;二是没有做好分内应做的事而应承担的过失。前者表示积极方面,具有肯定性;后者则表示消极方面,具有否定性。两者也是相互联系的。哈特认为,责任至少应当包括:(1)角色责任;(2)因果责任;(3)应负责任;(4)能力责任。也就是说,责任范围是很大的。法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务,亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务。这种传统的法律责任概念只强调了责任的消极后果,使得“有限责任”、“证明责任”和责任制之“责任”等概念无法解释。经济法学者却认识到了这一问题,提出要考虑责任的积极功能,扩张责任的含义,如:有学者认为经济法责任的含义包括:角色责任、能力责任、公共责任、财产责任、组织责任、道德责任。
2.法律责任是指因违反了法定义务或契约义务,或不当行使法律权利、权力所产生的,由行为人承担的不利后果。法律责任的特点在于:(1)法律责任首先表示一种因违反法律上的义务(包括违约等)关系而形成的责任关系,它是以法律义务的存在为前提的;(2)法律责任还表示为一种责任方式,即承担不利后果;(3)法律责任具有内在逻辑性,即存在前因与后果的逻辑关系;(4)法律责任的追究是由国家强制力实施或者潜在保证的。
3.根据违法行为所违反的法律的性质,可以把法律责任分为民事责任、刑事责任、行政责任与违宪责任和国家赔偿责任。
(1)民事责任是民事主体因违反民事义务所应承担的民事法律后果,它主要是一种民事救济手段,旨在使受害人,被侵犯的权益得以恢复。
(2)刑事责任是指行为人因其犯罪行为所必须承受的,由司法机关代表国家所确定的否定性法律后果。
(3)行政责任是指因违反行政法规定或因行政法规定而应承担的法律责任。
(4)违宪责任是指由于有关国家机关制定的某种法律和法规、规章,或有关国家机关、社会组织或公民从事了与宪法规定相抵触的活动而产生的法律责任。
(5)国家赔偿责任是指在国家机关行使公权力时由于国家机关及其工作人员违法行使职权所引起的由国家作为承担主体的赔偿责任。
(二)对现有法律责任的分析
中国特色的社会主义法律体系划分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门;另一种说法是刑法,民法,行政法,诉讼法,国际法,经济法,环境法,军事法这部门法。那么,是否每一个法律部门都应该设定相应的法律责任呢?我们是否需要在现有民事责任、刑事责任、行政责任的基础上增加经济法责任、社会法责任或者环境法律责任呢?首先,违法经济法应该承担相应的法律责任这点是毋庸置疑的,并且,这种责任是具有独立性的。目前,关于经济法责任独立性的主要观点分为三类,即固有与援引说,综合责任说和彻底独立性说。经济法的责任形式我认为不应该是民法、刑法、行政法法律责任形式的简单综合,但是,仅基于此就设立一个经济法法律责任,这种观点是否妥当呢?这是令笔者感到疑惑的。
其次,我认为,将法律责任划分为民事责任、刑事责任、行政责任,是出于对违法行为或者不合法行为进行纠正时法律所代表的主体以及其法益目标两者进行衡量而产生的:民事责任是法律站在平等主体之间的立场上,其法益目标是维护公平、平等,因此大多为补偿性措施,比如恢复原状、赔偿损失、道歉等等;刑事责任我认为是法律以国家的名义,在强制力的保障下,法益目标是对公正、正义的追求,通过惩罚犯罪而达到预防犯罪,所以大多是惩罚性手段,比如罚金、有期徒刑等等;行政责任则是政府机关行使职权的行为,目的是政府管理职能的实现,所以一般是吊销营业执照、查封等行政行为。而经济法的法益目标是维护市场经济的正常运行,所代表的经济法主体是生产和再生产领域的消费者、经营者和管理者。
第三,违法行为所应承担的法律责任往往不是单一的,在接受刑事责任的惩罚的同时,还要承担民事上的赔偿责任,如交通肇事逃逸的法律后果。因此,违反经济法后,所承担的法律责任也应该是包括刑事、民事、行政责任在内的综合性责任。
二、经济法的法律责任必然存在
(一)经济法律责任的学界观点
行政机关的含义篇13
一、我国现行的法律责任体系
(一)法律责任概述
1.“责任”一词在现代汉语中有双重含义：一是分内应做的事；二是没有做好分内应做的事而应承担的过失。前者表示积极方面，具有肯定性；后者则表示消极方面，具有否定性。两者也是相互联系的。哈特认为，责任至少应当包括：(1)角色责任；(2)因果责任；(3)应负责任；(4)能力责任。也就是说，责任范围是很大的。法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务。这种传统的法律责任概念只强调了责任的消极后果，使得“有限责任”、“证明责任”和责任制之“责任”等概念无法解释。经济法学者却认识到了这一问题，提出要考虑责任的积极功能，扩张责任的含义，如：有学者认为经济法责任的含义包括：角色责任、能力责任、公共责任、财产责任、组织责任、道德责任。
2.法律责任是指因违反了法定义务或契约义务，或不当行使法律权利、权力所产生的，由行为人承担的不利后果。法律责任的特点在于：(1)法律责任首先表示一种因违反法律上的义务(包括违约等)关系而形成的责任关系，它是以法律义务的存在为前提的；(2)法律责任还表示为一种责任方式，即承担不利后果；(3)法律责任具有内在逻辑性，即存在前因与后果的逻辑关系；(4)法律责任的追究是由国家强制力实施或者潜在保证的。
3.根据违法行为所违反的法律的性质，可以把法律责任分为民事责任、刑事责任、行政责任与违宪责任和国家赔偿责任。
(1)民事责任是民事主体因违反民事义务所应承担的民事法律后果，它主要是一种民事救济手段，旨在使受害人，被侵犯的权益得以恢复。
(2)刑事责任是指行为人因其犯罪行为所必须承受的，由司法机关代表国家所确定的否定性法律后果。
(3)行政责任是指因违反行政法规定或因行政法规定而应承担的法律责任。
(4)违宪责任是指由于有关国家机关制定的某种法律和法规、规章，或有关国家机关、社会组织或公民从事了与宪法规定相抵触的活动而产生的法律责任。
(5)国家赔偿责任是指在国家机关行使公权力时由于国家机关及其工作人员违法行使职权所引起的由国家作为承担主体的赔偿责任。
(二)对现有法律责任的分析
中国特色的社会主义法律体系划分为宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等七个法律部门；另一种说法是刑法，民法，行政法，诉讼法，国际法，经济法，环境法，军事法这部门法。那么，是否每一个法律部门都应该设定相应的法律责任呢?我们是否需要在现有民事责任、刑事责任、行政责任的基础上增加经济法责任、社会法责任或者环境法律责任呢?首先，违法经济法应该承担相应的法律责任这点是毋庸置疑的，并且，这种责任是具有独立性的。目前，关于经济法责任独立性的主要观点分为三类，即固有与援引说，综合责任说和彻底独立性说。经济法的责任形式我认为不应该是民法、刑法、行政法法律责任形式的简单综合，但是，仅基于此就设立一个经济法法律责任，这种观点是否妥当呢?这是令笔者感到疑惑的。
其次，我认为，将法律责任划分为民事责任、刑事责任、行政责任，是出于对违法行为或者不合法行为进行纠正时法律所代表的主体以及其法益目标两者进行衡量而产生的：民事责任是法律站在平等主体之间的立场上，其法益目标是维护公平、平等，因此大多为补偿性措施，比如恢复原状、赔偿损失、道歉等等；刑事责任我认为是法律以国家的名义，在强制力的保障下，法益目标是对公正、正义的追求，通过惩罚犯罪而达到预防犯罪，所以大多是惩罚性手段，比如罚金、有期徒刑等等；行政责任则是政府机关行使职权的行为，目的是政府管理职能的实现，所以一般是吊销营业执照、查封等行政行为。而经济法的法益目标是维护市场经济的正常运行，所代表的经济法主体是生产和再生产领域的消费者、经营者和管理者。
第三，违法行为所应承担的法律责任往往不是单一的，在接受刑事责任的惩罚的同时，还要承担民事上的赔偿责任，如交通肇事逃逸的法律后果。因此，违反经济法后，所承担的法律责任也应该是包括刑事、民事、行政责任在内的综合性责任。
二、经济法的法律责任必然存在
