基层社会治理措施范文

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中图分类号：C4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0018-02

伴随市场化、城镇化的快速推进，大量人口集聚在城市，人口的流动性大，城市社会群体高度分化，城市社会结构正发生深刻变化，“碎片化”成为基层社会的新形态。单位制的解体，导致应对计划体制下社会结构的传统管理模式也趋于瓦解。在社会关系复杂化、利益结构多元化，社会矛盾尖锐化的碎片化社会中，各大城市掀起了“网格化”管理的浪潮，在社会上产生了较大影响。但由于在设计理念以及内在机制方面的缺陷，网格化治理方略在自主性社区的应用过程中暴露出诸多问题。本文将回溯网格化管理的内涵及特点，并在深入分析其运行效果的基础上，力图提出创新城市管理模式的新思路，从而实现协同治理格局的建构。

一、网格化管理之勃兴与特征

在单位制逐渐解体、社区成为社会基本单元的背景下，社会事务向社区累积，但其尚未达到独立承担管理职能的程度，造成了政府治理压力的空前加大。政府必须寻求新型管理模式，以应对日趋复杂的城市管理难题。一种新的治理思路“技术治理”，即国家通过引入新技术，尤其是现代信息技术，更好地提升自己在公共管理和公共服务中的效能。并且国家在实现自身管理目标时，其管理技术、治理手段正在变得越来越“技术化”[1]。网格化管理正是作为一种新的城市治理技术应运而生的。

学界对于网格化管理的内涵的理解大致相同，认为网格化管理就是在保持原有街道――社区管理体制不变的基础上，按一定标准将城市社区划分为若干个单元网格（一般一个网格内常住人口为4000-5000人），并搭建与统一的城市管理数字化平台相连接的社区信息化平台，通过加强对单元网格的部件和事件的巡查，建立起一种监督与处置相分离的新型基层管理体制[2]。

自2004年北京市东城区开始推行网格化管理模式以来，这种新型管理体制逐渐在全国各大城市普及，形成了诸如宁夏石嘴山大武口区“4+6”模式、山西长治”三位一体”等典型模式。在实践探索中，网格化管理模式呈现出明显特色和优势。

1.统一进行网格规划与实施

城市网格化管理首先需要得到行政部门的高度重视、预先规划和有序实施。在实践过程中，大多数城市提出了统一规划、统一建设、市区联动的工作思路，将网格化管理工作列入重要议事日程。网格化管理的运行需要以全市统一的战略规划和管理信息数据库为支撑，然后按照同一标准划分单元网格，统一进行城市部件普查等，从而形成全市统一标准、统一监管的有组织的管理模式，并制定实施了一系列相关政策法规和工作指导手册，从而保证网格化管理模式的稳定运行。

2.明确划定各层级管理职责

网格化管理是将城区行政性地划分为一个个“网格”，从而在“区―街道一社区”三级管理结构之下，增加了“网格”这一新的层级，变为四级责任体系，并且实行市、区两级分工、监管分离的体制。其目的在于打破以往行政体系条块分割、各自为政、推诿扯皮、权责不清的种种弊端，理顺市、区、街道各级之间的关系，将资源进行重新整合，使各管理主体的权责界限更加清晰明确。

3.管理效率的高效化

网格化管理借助网络平台的信息传递作用，加之权责的清晰化所带来的人为因素干扰的减少，有利于职能部门及时发现问题、迅速处理问题，突破了传统管理模式反映问题的环节过多的弊端，减少了中间环节和管理层级，整个问题处理流程的时间明显缩短，结案率大幅提高，从而提升了管理和服务的效率。

二、城市网格化管理实践之局限

网格化管理在创新社会管理体制的话语背景下得到了各级政府的大力提倡，并且广泛应用于城市基层社会管理领域。值得肯定的是，网格化管理借助全新的管理架构和治理技术，在打造“数字城市”、整合社会资源、提高行政效率、化解社会矛盾等方面体现出明显优势。但应该注意到，这种管理模式在碎片化的基层社会中往往出现“管理失灵”的问题，具体表现为以下三个方面。

1.持久性不强，运行成本过高

网格化管理是在社会矛盾日益凸显的社会转型期而创设，依托于信息技术和科层管理结构，将行政性管理延伸至基层社区，进而应对和社会纠纷，带有一定的应急性。尽管网格化管理在基层社会与政府公共服务部门之间开通了较为便利的信息反馈和处理渠道，减少了各职能部门之间的推诿扯皮的现象，对于政府行政绩效水平的提高具有促进作用。但是，网格化管理的建立及其运行也潜藏着行政成本膨胀的风险。如在一些网格内设置多名网格员，增设各级网格管理指导中心办公室，这就使人力、设备和资金投入势必增加。此外，网格化管理在某些城市只是作为一种非常态的应急措施而被运用到相关活动和事件中。虽然使社会治理水平在短时间内有所提升，但其性质仍是一种非正式的制度安排，缺乏政策法规的有力保障和相关机构的高度重视，从而其效能的持久性受到广泛质疑。

2.抑制社区自治力量的成长

网格化管理通过“行政力”下沉的方式对基层社会进行科层式管理，体现出社区建设的行政化倾向，这是中国传统的城市管理“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式的延伸，影响了社区自治功能的发挥[3]。政权力量对以网格形式存在的社区进行全覆盖式管控，不仅使公共服务辐射到基层社会，而且将各利益群体直接纳入进行政性管理，体现出“总体性支配”所不具备的精准性和强制性的管控特征，严重削弱社区的自治能力。因此，网格化管理的推进和加强将引致行政力量的强化、社区自我管理的弱化，进而对社区自治的进程产生不利影响。

3.全能网格的风险问题

社会治理的目标是协同治理格局的形成。面对社会治理压力的增大和社区在承接社会事务管理方面能力不足的困境，以及打破条块分割式管理和加强部门联动的重要目标，网格化管理已成为政府创新管理体制的主导方向。然而，在网格化管理模式的实践探索中，“网格化的功能与实施范围都被大大地泛化了。就网格化的功能而言，已经被泛化到可以解决任何问题的地步，似乎与党的系统和政府系统相关的所有问题都可以通过网格化来解决，网格化的范围被大大泛化”[4]。“全能网格论”造成“管理依赖症”，即确信一切问题和纠纷都可以通过网格加以解决、一切资源和服务都能够通过网格来提供。这势必造成社区自我管理能力的削弱，抑制社会组织和自主性社区等社会治理主体的成长，影响社会协同治理目标的实现。

三、行政力与自治力之契合：网格化管理之创新思路

网格化管理模式已难以适应基层社区日趋分散化和碎片化、利益群体日益多元化和复杂化的现代社会对于多元治理的迫切需求，根本原因在于其制度设计上的缺陷―“行政下沉”式的四级管理体系利用科层式的组织隶属关系对社会个体进行组织管理，导致行政力与基层社区的自治力的对接处出现“管理缺口”。因此，建构协同治理格局，关键是要实现政权力量与自治力量的高度契合。可以从以下两项策略着手进行：

1.推动一元化管理向多元化治理转变，实现协同治理局面

网格化管理在本质上仍是基于政府对社会资源和权力进行全面垄断的一种管控型治理模式，这与当前“社会协同治理”强调政府、民间组织和社区等多元主体良性互动、深入合作来管理社会事务的话语体系存在着根本性对立和冲突。良好的经济社会秩序的建构，需要政府管理与群众自治的紧密衔接，民间组织则充当桥梁作用，通过三者的协同配合来提高社会治理水平。首先，深化行政体制改革应是政府今后工作的重点。必须通过创新治理理念和简政放权来明确自身定位，正确履行管理职能，提高服务能力和水平，加快向“服务型”政府转型；其次，自主性社区建设需要政策法规和资金的强力支持，鼓励社区利益和志趣团体有序发展，积极培育社区自治力量，提升居民在社区事务管理上的参与意识和能力，将碎片化的个体重新整合，增强基层社会的凝聚力；此外，大力培育公益性、服务性社会组织，合理承接政府的部分服务职能，向社区内部稳步发展，发挥民间组织在公共服务、调控矛盾、化解纠纷、扶贫帮困等方面的服务功能。

2.以社区服务联动多元治理主体

社区服务着眼于社区需求，主要面向社区成员提供各种服务，是社区自治的主要内容；另外，社区服务也是公共服务在社区层面的延伸和补充，既包含联结政府公共服务的诸多服务事项，也涵盖了许多社会组织的服务内容。因此，社区服务可以作为弥合政府管理与社区自治“断裂”的整合因子。政府可以通过购买服务的方式鼓励专业组织的发展，并予以政策支持和法规引导，进而以民间组织为中介，向社区居民提供系统性、福利性、多元性的服务资源来满足其从物质到精神的各种需求，使社区重新成为以认同感和归属感为核心要素的自治共同体，最终实现基层社会矛盾的化解与和谐社区的建设。

综上所述，社会管理的创新方向应是从以政府为中心的一元化管理，迈向与民间组织和群众的参与管理相结合的多元化治理。实现协同治理的关键在于以社区服务来衔接行政力量与社区自治力量，消解政府管控与社区自主发展的紧张和冲突。以服务为导向，淡化科层管理的行政化色彩，促进多元治理主体的深度合作，必然能够赋予网格化管理以全新意义，使之在碎片化社会形态下焕发出新的生机与活力。

参考文献：

[1]渠敬东，等.从总体支配到技术治理：基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学，2009（6）.

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[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2012）08-0015-02

近年来，我国社会保障体系中的城镇居民最低生活保障工作问题频出，在电脑上打开百度搜索网站，输入“人情保或关系保”，相关的搜索结果都有十几万条，可见问题之普遍，受关注程度之高。而另一问题“保障房摇号作弊”也同样被热议和关注。基于这些问题，同样受到各级政府和相关部门的关注，各地均纷纷出台各类措施以此打击和防止类似的保障失允现象。分析各地政府和相关部门出台的打击和防止社会保障系统中失允现象的相关规定及各类突击式的核查行动，总结其共性有：1.加大申请人资格审查。2.加强程序监督。3.加重对申请人不端行为的惩罚力度。4.追究机构经办人的失范责任。根据上述几种措施，按照正常逻辑，的确可以在一定程度上遏制问题情况的发生，但抛开申请人利益相关联的前三条办法，从第四条对经办人失范行为角度分析，到底是什么原因促使基层工作人员在日常工作的过程中如此频繁地出现行为失范的现象呢？

一、事权责任与个人回报的不对等

从内因分析，就我国各地的社区工作者的用人状况来看，大多地区的社区工作者的个人薪酬待遇均处较低水平，以上海市杨浦区为例：《2010年上海市杨浦区公开招聘部分社会工作者公告》[1]中，有关社区工作者的个人待遇部分，原文如下：

第四条、录用及待遇

1.录用人员实行人才派遣。与人才派遣公司签订劳动合同。由各用人单位负责日常管理和考核。

2.录用人员收入标准：约2500元/月（税前）。年终根据考核情况发放一定数额奖金。

按照该《招聘公告》入职后的社区工作者，每月税前收入构成为2500元/月+年终奖。而当地的消费水平则是，上海市杨浦区的租房均价为：一房一厅1600元/月。[2]按照收入对比当地的消费水平，杨浦区的社会工作者在入职后，能够操持好个人生活已经相当难得，当他面对少数不端低保申请人所带来的事权利益，怎么会不动心呢？按照亚当·斯密的“理性人”假设学说，每一个从事经济活动的人都是利己的。也可以说，每一个从事经济活动的人所采取的经济行为都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济利益。当基层社区工作者发现自己承担工作责任与物质回报不成正比的时候，其利用手中事权换取一定经济利益就变成了可能。

二、用人机制不健全使其随波逐流

从《2010年上海市杨浦区公开招聘部分社会工作者公告》[1]的另外一个角度看，用人机制的不健全也是造成基层社区人员行为失范的主要因素，如《招聘公告》中“录用人员实行人才派遣。与人才派遣公司签订劳动合同。由各用人单位负责日常管理和考核。”简单调研多省的社会工作者的用人办法，一般大多数城镇的用人办法均是采用约期为一到两年一签的“合同制”方式，合同到期后，要么选择解聘要么再次续签，只有少数地方会在合同期满，根据考核表现落实“行政事业编制”。根据梅约的“社会人”假设理论分析，影响人生产积极性的因素，除物质外，还有社会、心理因素；[3]当“合同制”的社会工作者的自我社会定位，仅仅是一个有今天没明天、毫无奔头的打工者时，在失去职业稳定性与职业上升空间之后，在其日常工作中，职业操守的自我约束力将明显下降。

三、监督机制缺失致使其有机可乘

就我国社会保障体系内现有的监督机制而言，光是凭借公共组织内部的自我约束、自我平衡，是远远不够的，虽然这种内部监督体系带有较强的时效性、权威性，但应用在基层社区工作中，面对繁复、海量的日常事务，内部监督更明显体现在应急式的、随即式的检查。就长效来讲，在缺少立法的前提下，公民参与和舆论监督是目前最需要加强的两个方面。所谓“防民之口，甚于防川”，任何基层社区工作者，都无法逆转和回避，其所在社区民众对于其工作效率、态度、操守的评价，虽然公民参与和舆论监督在权威性、时效性上远远低于公共组织的内部监督，但公民参与和舆论监督在广泛性、全面性等方面都拥有巨大优势。

四、惩处力度弱造成机会成本过低

近期安徽省有这样一则新闻：“砀山县日前开展了为期四个月的城乡低保清理规范工作，坚决清理‘人情保’‘关系保’，对违规违纪人员进行严肃查处。截至目前，该县已有1名分管民政工作的副镇长受到通报批评，1名民政办主任和1名村委会主任受到党政纪处分，1名低保员被解聘。”[4]该文中，其他参与人的处理结果姑且不论，单从低保员解聘了事的结果看，明显对其失范行为的惩处过轻。虽然，在普通雇佣行为中，因工作失误提前解除被雇佣者的劳动合同，是对于普通员工工作失误的最大惩罚，但基于社会保障工作特殊性，基层工作者一旦出现失范行为，其社会影响和行为后果将远远超出其他行业普通工作失误。虽然上述新闻，因具体情况未详细描述，而存在实际情况或许并不严重的可能，但就全国范围来看，因基层社会工作者行为失范而造成国家损失后，在追究其职务责任甚至刑事责任之外，理应还要追偿其行为失范给国家带来的经济损失，甚至加倍补偿。

五、技术条件简陋使检查成本过高

从另外一个角度解读安徽省砀山县的新闻，为什么仅仅是开展为期“四个月”的清理工作？清理工作为什么不能天天开展，日日检查？这样的阶段性检查，岂不是造成基层行为失范人员“风紧收手，风松伸手”？就其根本，还是因为我国的社会保障体系缺少基本的技术支撑，没有一套可以实时检测基层社会工作者工作结果是否规范的系统。“我国的社会保障体系下，除了部分刚性要求之外，很多准入条件都存在模糊两可的情况，因为缺少如“个人信用体系”这样的对个人消费、纳税、财产情况详细记录的有力工具，才使得隐匿个人财产状况成为可能。”[5]同时也正是缺少这样的技术条件和检测工具，才无法对基层社会工作者的工作结果做到实时评测，对发现基层社会工作者的失范行为造成技术性困难。

六、内外双治才能标本兼顾

目前，对于社会保障工作基层出现的不和谐问题，我国各地方城镇政府虽然已经认识到其问题的严重性，但从治理手段和治理途径来看，大多数还仅仅是处在“头疼医头，脚疼医脚”的应急式阶段。在缺少社会保障全国性立法的前提下，地方性法律、法规就显得尤为重要。只有在“法有明文”的情况下，让基层社会保障工作透明再透明，让公民参与再参与，才能使监督机制、舆论机制、公民参与机制不流于形式。只有在全社会对于社区基层人员失范行为零容忍、零原谅的基础之上，才能对不端行为起到威慑作用，才能把失范行为扼杀在萌芽之中。这样肃清外部环境的办法，也仅仅是治理基层社会保障工作者失范行为的第一步。

按照我国学者宋培林关于“文化人”的假设学说，“人不仅具有物质性、社会性、自我实现性，而且具有道德性，价值倾向性，人是物质性与道德性的统一体。人们在追求物质需要的同时，能够承担对组织的道德义务和社会责任，并且能够以道德自律的方式进行自我管理。”[6]因此在社区基层工作者的日常管理中，满足其一定的物质生活需要和社会角色需要，是治理其失范行为内因产生的根本途径。只有改善基层社会工作者薪酬条件，完善基层社会保障工作的用人机制，才能拉升其自我定位，发挥其文化人本性。

七、结论

任何一种制度都离不开其基层执行人员，作为我国社会保障事业的基础操作人——社会工作者，他们的公共伦理水准决定了我国社会保障制度在执行过程中的成败。基层社会工作者行为失范问题，凸显了我们现有社会保障体系内部管理设计的缺失。在弥补制度缺失的时候，只有通过外部环境施压与内部条件释放的双重治理手段，才能达到长效、和谐、根本的治理目的。

【参考文献】

[1].

[2]http：//.

[3]徐碧琳，陈颖.组织行为与非正式组织研究.经济科学出版社，2009.6，P133.

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“百姓说事点”是在基层司法行政工作实践中产生的，是“枫桥经验”在的生动实践，深入推进“百姓说事点”创新发展具有重要意义。深入推进“百姓说事点”创新发展是坚持发展新时代“枫桥经验”的重要举措。“百姓说事点”是在群众经常聚集的地方，为百姓搭建的说事、议事、调事平台。通过这个便捷的平台，畅通百姓的诉求表达渠道，就地解决问题。通过“百姓说事点”的创建，能够实现居民自治良性互动。实践证明，“百姓说事点”的创建是加强基层社会治理的有效实践，深入推进“百姓说事点”创新发展是推进基层社会治理现代化的现实需要。

二、深入推进“百姓说事点”创新发展应该坚持的基本原则

（一）坚持党的领导。深入贯彻新时代中国特色社会主义思想和党的精神，牢固树立“四个意识”，坚定“四个自信”，做到“两个维护”，把党的领导贯彻到“百姓说事点”创新发展的全过程各方面，确保“百姓说事点”工作始终沿着正确方向发展。

（二）坚持服务为民。认真贯彻党的群众路线，坚持以人民为中心，尊重人民主体地位，着力解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，把人民群众满不满意作为衡量“百姓说事点”工作的根本标准。

（三）坚持传统和现代治理理念相结合。在“百姓说事点”的日常工作中要把中华传统治理智慧和现代治理理念结合起来，着力预防、化解人与人、人与自然的矛盾冲突，努力促进“百姓和顺、城乡和美、社会和谐”。

三、深入推进“百姓说事点”创新发展建设的工作目标

（一）推进“百姓说事点”规范化建设

1、在巩固县原有百姓说事点的基础上，县局决定在每个乡镇打造2个百姓说事点示范点，不断加强“百姓说事点”规范化、标准化建设。统一制作上墙信息处理流程，制作统一规范的调解文书，配备相应的电脑、卷柜、专业调解书籍、调解桌椅等办公设备，加大资金投入力度，加强全县“百姓说事点”软硬件建设，努力做到建设一个、规范一个的要求。同时积极促进具备条件的“百姓说事点”向个人调解室过度。

2、计划在加强对“百姓说事点”硬件设施投入的基础上，同时加强对人员队伍的建设，注重选择乡贤社贤、特别是从党政机关尤其是政法机关退休的人员中党性强、热心公益事业、热爱人民调解工作的同志参与到“百姓说事点”的工作中来。充分发挥他们懂政策懂法律的优势，既能帮助调解矛盾纠纷，又能起到传帮带的作用。加强对“百姓说事点”调解员（信息员）的业务培训，提高基础法律素养和处理问题的能力，努力打造一批“做得好、信得过、叫得响”的“调解员（信息员），为“百姓说事点”和个人调解室融合发展创造条件。

（二）充分发挥“百姓说事点”的职能作用

“百姓说事点”作为基层社会治理的实践探索，解决基层人民群众矛盾纠纷的工作机制和平台，要重点通过以下5方面发挥职能作用。

1、社情民意收集点。要注意收集小到家长里短、邻里矛盾，大到房屋拆迁、土地纠纷等与百姓生产生活息息相关的各类问题，通过“百姓说事点”反映出来，为政府服务改善民生和推进基层社会治理提供参考。

2、矛盾纠纷化解点。要注意通过"百姓说事点”积极搜集民情信息、化解矛盾纠纷,以其更早掌握信息来源、更贴近群众、更让群众乐于接受的形式，及时化解大量矛盾纠纷，有效维护基层社会和谐稳定。

3、公共法律服务点。邀请律师、基层法律服务工作者等法律专业人员现场解答咨询，宣传普及与群众生产生活密切相关的法律法规，教育和引导群众既要懂法守法，又会用法，依法维护自己的合法权益。

4、致富信息传播点。基层司法行政机关要会同各相关部门利用这一平台积极宣传党的方针政策，为群众提业信息，聘请专家讲解种养殖以及外出务工、就业等方面的知识和信息，为群众提供生产生活所需帮助和服务。

5、干群关系联系点。司法行政机关要积极引导基层司法行政工作人员经常到点上走访，与群众保持沟通联系，及时解决群众利益诉求，不断提升和政府特别是基层干部在群众心目中的形象和威信。

四、深入推进“百姓说事点”创新发展建设的工作方法

要积极探索及时、便捷、有效解决人民群众矛盾纠纷的科学方法，强化为人民服务，着力在以下5个环节上下功夫。

1、事前问事。村（社区）调解员每周到“百姓说事点”排査走访一次，及时掌握“点儿”上收集上来的村（社区）的重点人思想动态、可能发生的矛盾纠纷，将矛盾纠纷排査梳理结果报告给司法所，及早采取防范措施。

2.随时说事。说事点要开通“说事电话”，设立"说事记录本"，信息员每天在点上现场倾听百姓说事，群众可以随时随地到说事点来，提意见、说建议、谈看法，反映需要迫切解决的问题。

3、及时调事。建立“百姓说事点”内容登记制度，根据不同情况对群众反映的问题进行分类梳理。能够当场答复处理的，由信息员、村（社区）调解员或司法所工作人员当场答复，使群众诉求得到及时解决。

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关键词：基层矛盾；基层社会组织；利益机制；功能；定位当前，我国正处于社会转型时期，各种利益主体和思想观念日趋多元化，在这一背景下，基层矛盾的呈现了密集、易发、高发的特点。在社会治理机制尚不能完全跟上社会变迁的节奏的情况下，如果这些矛盾不能及时解决，可能会衍生出更广、更深、更严重的矛盾。在和社会建设过程中，一个科学有效的，能够化解矛盾的基层社会组织的作用尤其重要。

一、基层矛盾纠纷凸显了基层社会组织的功能

任何社会均难求永久不变，在现今这样经济利益主体和思想多元化的社会中，建立健全社会矛盾的多元化解机制应该成为法律考虑的一个必要因素，只有这样才有助于把矛盾化解于萌芽阶段。美国的著名社会法学家斯科•庞德说：“吾人皆有许多欲望和需要，而欲得到满足。...........个人的欲望常和他人的欲望冲突，或妨碍他人的欲望。法律的工作可以说是一种社会工程的艰巨任务，也就是一种致力使生活必需品能为众人所分享的工作。”为使法律达成上述目的，庞德建议，法学家首先需要对特定文明社会的实际事项或众人的实际需要做出调查，求得社会众人行为的基本原则，也就是社会的法律基理。根据这些基理原则，再制定“利益纲目”，分列社会利益、公众利益与个人利益。如此，在发生任何争执，也就是不同的利益诉求发生冲突时，立法者和司法者可利用既定的“基理”与“纲目”，本着“最少数的利益遭受损失”的原则，确定一个相对合理的解决机制。[1]

但是，法治国家的建构并不意味着国家通过法律调控社会生活的一切，恰恰与此相反，它更意味着最大限度地通过个体以及各种基层社会组织的力量参与的方式来解决社会自身问题。[2]我们虽然应该强调法律在均衡社会冲突利益上的功能，求得特定的社会于特定的时间内能够获致社会公平，但是需要注意的是，法律只有在普遍意义上才能发挥作用，也是就说，并不能切实有效阻止利益冲突的发生。这就需要搭建这样一个平台，能够具体问题具体分析，快速迅即地出一个合理的解决之道的平台。这样的平台，只有内生于人民群众的社会实际生活中才能有效的发挥这种职能――基层社会组织具有先天的这种特性。

基层社会组织作为一种新型机制，能够充分发挥社会力量参与解决基层矛盾的纠纷。党的十六届六中全会通过的《关于社会主义和谐社会建设若干重大问题的决定》提出，“适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、利益诉求机制、矛盾调处机制、权益保障机制，对于统筹协调各种利益关系，妥善处理各种利益矛盾，加强和改进社会管理，维护社会和谐稳定，具有重大意义。

二、基层矛盾纷争背景下基层社会组织的功能定位

基层社会组织是否能真正发挥其内在功能，取决于三个要件。第一，基层社会组织存在的前提是政府和基层社会组织间关系的顺畅，基层社会组织不是“与政府争权”，而是在“帮助政府更好的管理社会”[3]。第二，基层社会组织功能的有效发挥取决于其是否具备一个科学的决策层和比较合理的组织架构。第三，在具备前面两个方面的同时，确立了问责机制，建立起了一个有效的社会监督体系十分的关键，能够有效的完善基层社会组织自主管理能力的不足。在面对基层矛盾纠纷高发的情况下，基层社会组织在满足这三个条件的基础上，客观上需要重新定位其内在功能。

首先，基层社会组织作为利益协调机制组织。基层社会组织作为一个与政府共同管理社会的机制，能够更好的培育出正确的价值观，能有效的发挥利益协调的机能。在众多领域之内各个利益群体在其所组成基层社会组织中都有其话语权的存在空间。一方面是来自本群体的声音，一方面是来自共同体的声音，在两种声音合力之下的思想舆论更能真实的反应大众的心声，从而确认下来的价值观也更容易被大众所认可和接受。基层社会组织机能的发挥能够引导人民正确处理多重复杂的个人和集体、局部与整体、眼前和长远之间的利益关系，从而达到合理表达自己的利益诉求，避免利益矛盾纠纷的引发。

其次，基层社会组织作为利益诉求机制组织。基层社会组织架构出了制度性的平台，它不仅仅是一个从属附庸的组织，而是一个可以和政府处在同一个平台上进行对话的利益诉求机制组织。一方面它对群众的利益要求能够正确及时的作出对应的回应，完善信息披露制度；另一方面它能正确的定位出人民群众利益冲突的性质，很好的克服了把矛盾纠纷盲目政治化或形式化的风险；再一方面它能掌握好妥协和让步的尺度，使调解和互助成为解决纠纷的理想化形式，提高其解决相似基层矛盾纠纷的效率；最后它还采取了认错与相关责任相结合的处理方式，改变了以往“全对”或“全错”式令人难以接受的做法。通过这种基层社会组织来表达自己的利益诉求，不仅能使诉求得到相关应当的关注以外，而且从利益表达者来说，也很好的提高了利益表达的理性化程度。

再次，基层社会组织作为矛盾调处机制组织。为人民群众更好地化解矛盾提供了更多的选择：一是基层社会组织得以建立起来的群众基础比较好，这种通过民主程序建立起来的制度，能更好的找出利益冲突的焦点，更有利于社会公平分配的实现，可以预防和减少纠纷的发生机率；二是由于基层经验信息比较充实，有充实的纠纷解决资源，能为当事人提供相应的便利和帮助，使纠纷发生后能够及时妥善的得到解决；三是能够起到鼓励民众合理选择纠纷解决的途径，规范化的基层社会组织程序，能够保证纠纷解决处在一个独立和公正的环境下得到解决；四是基层社会组织本身的特征在突发事件、和公共安全事件发生时，能够及时采取应急措施稳定社会秩序、对受害人提供直接救助，并在事后能够及时的启动责任追究机制。

最后，基层社会组织作为权益保障机制组织。基层社会组织在社会保障体系中也能找到发挥自己机能的一席之地，促进权益保障机制职能的有效发挥。一方面随着市场经济体制的建立和对外开放的扩大，为了防止贫富差距过分悬殊，保障广大劳动者的基本权益，基层社会组织在建立和完善最低工资保障制度方面能够切实发出不容忽视的声音。另一方面随着社会生产力的发展和人民收入水平的提高，基层社会组织极力呼吁逐步提高城镇居民最低生活保障标准，在建立农村居民最低生活保障制度方面有效的贡献了自己独具优势的功用。最后表现在在健全公共财政制度方面上，基层社会组织能够利用其所占有的大量丰富的基层群众资料，来反映民众对公共产品的需求状况，从而有益于把更多的财政资金投向需求比较急迫的相应的教育、卫生、社会事业等领域中。

三、结语

只有充分发挥基层社会组织的功能，社会自身化解矛盾的能力和效率才得以提高，才能更大程度地激发了社会的活力和动力，保障社会的稳定和有序进行。在社会体制改革中，国家政府职能应从以前的“大包大揽”的状况中挣脱出来，应把一些社会能够自我管理的事务逐步转移给相应的基层社会组织来管理，提高全社会的公民意识。政府只需必要的管理、引导和服务，以便基层社会组织自我发展能力得到进一步的发展和完善，进而促使基层社会组织实现人民自己的矛盾自己解决的局面。

参考文献：

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乡镇社会管理旧模式的现实难题制约着改善民生的目标实现，必须通过不断创新来实现突破与发展。具体而言，善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求主要有四点。1．立足民众的需求和能力，把以人为本的基本理念贯彻始终善治的核心出发点是以人为本。“善”意味着尊重民众意愿，提高民众能力，也意味着一个高效用和高效率的政府功能来努力满足所有公民增长的需求。［1］10因此，善治理念下的乡镇社会管理模式创新应把以人为本这一基本理念贯彻始终。要适应经济与社会发展的新要求，切实转变观念，实现管理与服务的有机统一，让民众的需求和能力得到真正的尊重。要达此目标，必须不断创新社会管理的本土化服务，推进社会服务的科学化与专业化;从实际情况出发，因地因时制宜，真正把人作为最重要的资源，把民众作为社会发展的核心主体，充分开发社会的人力资源和专业资源，服务于以普通民众为核心的各利益相关者。2．着眼社会活力的深层激发，推进社会管理主体的多元与均衡在治理理论视角下，乡镇政府社会管理职能创新的重要方面是推进管理主体多元化并建立多元主体的合作网络。［10］随着我国经济与社会发展，民众的需求不断扩展和提升，社会事务日益增多，社会管理的主体迫切需要重新界定与整合，以弥补政府单一力量的局限或不足。因此，社会管理主体不仅局限于政府部门，还需包括许多非政府部门。尽管目前我国社会管理的多元主体发展还不成熟，尤其是社会组织提供公共产品和服务的能力尚不完善，政府应在社会管理主体多元化过程中起引导作用，着力推动专业化的社会服务，才能缓解政府压力，促进政府职能转变，使政府将精力和资源集中用于真正应发挥作用的领域，最大限度激发社会各方面的创造活力，增加和谐因素，减少不和谐因素，为民众提供高质量的公共服务。3．注重内涵式发展，全面提升民众的自主性与能动性善治强调民众的中心地位。因此，在乡镇社会管理模式创新中，必须充分调动民众的参与，真正发挥他们的主观能动性。要注重科学调研，切实找准民众的关注点，使基层民众找到归属感和认同感，主动自发地参与到新的发展实践中来，而不是被动地听指挥，表面上服从，内心里却有不满或不情愿。要达到这一目标，非常重要的一点就是要提升乡镇社会管理人员的整体素质，使他们真正具备贴近民众、深入民众、了解民众、带动民众、服务民众的理念与能力。同时还应借助各类社会组织激发民众的主动参与热情，促进民众的自我管理、自我教育和自我发展。4．着力保障弱势群体的权利，增进社会的公平公正善治观点认为，只有最贫困群体和社会弱势群体受益时，治理才是善治。［1］12在我国经济与社会转型过程中，出现了诸多弱势群体，他们由于经济、社会和文化等方面的低下状态而难以像正常人那样化解社会变迁与社会问题造成的压力，导致生活陷入困境，处于不利的社会地位。总体看，他们具有经济上的低收入性、生活质量上的低层次性、政治上的低影响力和心理上的高敏感性等特征。［11］他们的权益保障成为社会公平公正的重要衡量标准，也成为乡镇社会管理模式创新的底线要求。要建立完善弱势群体的利益诉求渠道，借助法治化、制度化、组织化与社会化的力量保障他们的权益，使他们在多元利益格局中获得应有的尊重。社会工作作为理念、制度、方法和人才的综合体，其专业品性契合了善治对乡镇社会管理模式创新的内在要求，可为乡镇社会管理模式创新带来新的契机。

二、善治视域下的社会工作与乡镇社会管理模式创新

(一)社会工作对社会管理创新及社会治理的协同性与契合性

社会工作兴起于欧美，是现代工业化和城市化的产物，在社会发展中发挥着日益重要的功能。它作为一种重要的制度设置与专业化力量，以“以人为本、助人自助、公平正义”为核心价值理念，用个案、小组和社区等科学的专业方法服务他人特别是弱势群体，旨在增进社会福利，促进社会互助和社会公平正义。随着我国各地探索实践的深入，社会工作正逐渐从直接服务扩展到参与社会管理，从解决社会问题扩展到预防社会问题。在我国社会管理体制走向多主体、多元化治理背景下，社会工作日益显示其重要性。［12］社会工作对社会管理创新具有重要的协同作用。［13］社会管理说到底是对人的管理和服务，而社会工作的目标正是增强人的社会功能，关注如何帮助个人、群体或社区增强其发挥社会功能的能力。它通过各种专业方法，在家庭、学校、社区等方面开展工作，解决人们参与经济与社会建设的困难和障碍。社会工作对促进社会管理向社会治理转变，激发社会活力、促进社会财富公平分配具有重要的基础作用和专业优势。［14］它不是把工作对象只看做被救济、被改造、被动员的客体，而是看做多元主体的一部分;它善于调动主客体两方面的积极性，从预防和发展的角度去分析和介入问题，从而有利于问题的真正解决。因此，社会工作可在实质上和深层次上参与社会治理。［15］近年来，北京、上海、广东等地率先在社区管理、社会救助、社会福利等领域引介了专业社会工作，满足了新时期的社会需求，使社会工作成为社会管理创新的重要机制，取得了良好的实践成效。

(二)善治视域下社会工作对乡镇社会管理模式创新的功能定位

1．理念优化理念的优化是乡镇社会管理模式创新的关键所在。随着我国经济与社会转型不断深入，乡镇社会管理面临的问题越来越多地表现为政府在推进改革发展过程中形成的民生问题。在此背景下，以往强力的管控手段变得越来越不适应，理念的深层优化与转变刻不容缓。社会工作是一个关心人且认为只有尊重人和理解人才能改变人的专业，它把改进人类福祉尤其是弱势群体福祉作为自己的专业使命，蕴含着丰富的思想养分，且有一系列科学具体的方法保障其专业理念落实于实践，从而使乡镇社会管理理念优化的功能落到实处。因此，乡镇要改变传统的社会管理理念与旧模式，促进以人为本的柔性管理，逐渐激发基层民众自主性和实现公共利益最大化，社会工作是一个重要的现实依靠力量。2．方法改进乡镇政府存在的核心价值是为基层民众提供服务。它是整个政府体系的终端，其所作所为及所提供的服务质量关系到民众的生存状态与政治信心。但是，由于政府工作方法以及既有体制方面存在的缺陷和不足，可能会导致乡镇政府提供的公共服务质量下降或者民众并非客观准确的评价，从而导致政府有心提供的服务无法达到民众的要求和期望。社会工作作为以科学理论为指导并致力于助人自助的专业与职业，对保障以服务对象为导向的服务质量有着科学的、成熟的经验和方法。因此，促进社会工作本土化，合理有效地在乡镇社会管理创新实践中融入社会工作的专业理念和方法，同时结合乡镇地方实际完善和落实政府购买社会工作服务的相关政策，将促进传统群众工作方法的创新，促进乡镇政府制定更有实效的政策和制度措施，更好地提供民众满意的公共服务。3．风险化解社会管理旧模式创新是一项系统工程，获得收益的同时也要承受代价和风险。随着我国经济与社会转型，乡镇社会管理模式创新必须要考虑如何有效化解社会风险。当前我国农村正处于高风险期和危机频发期，风险形态复杂多样，然而既有的农村社会管理模式侧重于事后应急性抢救，这种模式往往又强化了社会风险。［16］社会工作的服务机构和专门人才秉承专业理念与科学方法，通过实践的广泛介入可形成制度化的影响力，帮助解决困难群体和边缘人群在物质和精神等方面的问题，及时化解社会不满情绪，防范社会风险。同时，社会工作的介入可使乡镇社会管理体系更好地预判基层民众的内在需求，采取及时且有针对性的应对措施，从而化冲突于未发，降低社会管理风险。4．人才支持在乡镇社会管理模式创新的变革过程中，人才是主导性、能动性和创造性元素。社会工作专业人才是具有一定社会工作专业知识和技能，在社会福利、社会救助、扶贫济困、社区建设、婚姻家庭、残障康复、职工帮扶等领域直接提供社会服务的专门人员。这一独特的职业优势使其可为乡镇社会管理创新提供有力的人才支持。因此，在乡镇社会管理模式创新中，加强社会工作专业人才队伍建设，并对相关管理与服务人员进行社会工作素养培训，培育和孵化社会工作的服务机构、协会和服务站，将为乡镇社会管理创新提供多层次、立体化的组织与人才支持，使社会工作的理念优化、方法改进和风险化解等功能实现获得有力的人力资源保障，从而更好地发挥社会工作的制度化影响力。

三、社会工作推进乡镇社会管理走向善治的实现路径

(一)提升乡镇社会管理制度对基层民众需求的回应能力

1．加强乡镇社会管理制度以民众为中心的价值理念善治特别强调民众中心导向，并认为如果不是以民众为中心，制度就会成为绊脚石。［1］111但是，现实的乡镇社会管理制度较多是服从上级部门的指导意见，倾听基层受惠对象的空间非常有限。这往往导致制度脱离民众的实际需求和愿望，使制度从根源上背离了其价值立足点，实效性大大减弱。社会工作的“优势视角”和“赋权”等理论都强调应充分激励与发展服务对象的潜能与优势，把问题落脚点集中于实现服务对象自主与自助能力的增长，并有配套的科学方法保障这一理念落到实处。因此，把上述价值理念融入其中，可更好地保障乡镇社会管理制度的民众中心导向，提高乡镇社会管理制度回应民众诉求的敏感度与能力，具体措施包括在乡镇社会管理制度的制定、执行、激励及评估等环节融入社会工作的服务理念及相应的工作方法，充分听取受惠对象的想法，甚至吸纳受惠对象参与相关制度的制定、实施、监督和评估。2．改进乡镇社会管理制度回应民众需求的实践技巧社会工作有一系列的专业方法来保障其专业价值理念落于实践，同样，乡镇社会管理制度对民众需求的回应能力增强也需要有方法与技巧上的匹配。因此，可利用乡镇日常管理和制度制定实施的机会把社会工作的专业内涵融入其中，以此来创新既有的乡镇社会管理理念和方法，增强相关制度的实践灵活性与需求响应能力;使基层政府在面对民众个性化、多元化诉求时，能够通过科学而灵活的方法更好地把握服务民众这一根本目标;使尊重、信任和支持民众不再是空洞的口号，而是落实于乡镇社会管理的具体实践，增强乡镇社会管理制度的合法性与公众满意度。

(二)促进乡镇社会管理工作人员的素质提升与结构优化

1．提升乡镇社会管理工作人员的社工素养，使其更好地为基层民众服务乡镇既有的社会管理人员素质参差不齐，对他们进行社会工作素养的培训可优化他们为民众服务的意识和能力。可与高校和社会工作服务机构合作，对相关的管理人员进行培训，系统地提升其社会工作素养，使他们能够会用乃至善用社会工作的理念、技巧和专业方法来提高实际工作能力与创新工作思路，使他们在面对实际问题时能够有更多更好的解决办法。如果条件允许，也可采取措施，组织和激励与民生联系密切的岗位人员参加社会工作职业水平资格考试，提升他们的专业服务能力。还可选派人员到专业社工服务机构学习，或外聘社会工作专业督导对相关人员进行传帮带，提高他们服务基层民众的水平。2．促进社会工作专业人才充实到乡镇社会管理队伍中，优化队伍结构可建立完善社会工作人才使用体系，以社会工作岗位开发设置为重点、社会工作人才资源合理流动和有效配置为目标，适当加大社工人才的使用层次和力度。可与国内外社会工作专业人才培养单位合作，推荐人才到相关单位进修学习;也可在毕业生中做好宣传动员，给他们提供一定的岗位与激励，使他们能充实到乡镇社会管理队伍中。同时，建立完善社会工作人才激励保障体系，按照岗位名称、职责任务、工作标准、任职条件和薪酬待遇相对应原则，在薪酬待遇、岗位津贴、社会保险、奖励表彰等方面增加社会工作专业人才或具有社会工作职业资格认证的工作人员的收益，使他们能够在乡镇社会管理框架内找到认同感、归属感和价值感，积极主动地贡献力量，从而夯实并革新乡镇社会管理创新的人力资源基础。

(三)推进弱势群体的权益保障与基层社会矛盾的深层化解

1．以社会工作的介入保障弱势群体的权益，推进社会公平正义照顾弱势群体利益，疏导其不满，防止社会矛盾集聚爆发，是乡镇社会管理模式创新的关键。社会工作可通过社会行政、政策倡导等方法对社会保障、社会福利政策施加影响，协调民众与政府间的关系，同时，社会工作者可通过与弱势群体的直接接触，深入了解他们的需求并及时反映给政府或有关组织，从而降低社会管理风险。［17］我国的经济与社会转型会打破既有利益格局而创造新利益格局，往往会使贫困群体特别是在转型中地位相对下降的群体产生剥夺感和心理不平衡。社会工作者一方面可通过澄清与沟通等方式，引导人们认识到因个人能力和社会条件限制造成的差别是不可避免的，一定程度上改变人们对其他阶层或群体的认知偏见与不满，减少观念差异及由此引发的利益纷争;另一方面可以运用优势视角和赋权理论，帮助弱势群体更清楚地分析环境及自身优势，提升其改善生活的主动性与能力。2．以社会工作的理念和方法创新基层社会矛盾的调解机制社会矛盾往往是由于人的需求未得到满足而产生，社会工作特别强调以人为中心及服务对象需求的满足，它运用科学方法和技能为有困难的人提供服务。乡镇政府可通过购买社会工作服务等方式促进社工机构及专业人员参与到基层社会矛盾协调中，或者使一线社会管理工作人员熟悉和掌握社会工作技能并应用于社会矛盾化解。依靠社会工作的专业方法，一方面能够帮助个人、家庭、群体解决现实问题，利用澄清、同理心等沟通技巧使矛盾双方更理性地对待矛盾;另一方面还可有效预防个人和社会可能出现的问题。社工机构和人员作为民众和政府的“中间人”，可通过对政策的反馈和干预，引导人们有序而理性地行动，优化社会矛盾的协调机制。