当前自然灾害的特点范文

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自然灾害是指以自然变异为主因的灾害，中国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，根据国务院办公厅2007年印发的《国家综合减灾“十一五”规划》，中国70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，中国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万，直接经济损失近2000亿元。自然灾害救助的公共性、公益性特点以及中国现阶段自然灾害严重的现状，使财政公共支出的基础性地位显得更加迫切。在自然灾害救助方面，特别是突发性特大灾害发生后，只有国家才能组织调动大量的人力、物力、财力，有组织、有计划地实施救助。尤其在依靠群众、集体的力量，通过生产自救，仍无法解决困难时，国家要给予必要的救助和扶持，这是国家在救灾工作中发挥保障作用的具体体现。本文就当前中国自然灾害救助的公共支出现状、存在的问题以及完善自然灾害救助公共支出的政策进行分析。

一、中国自然灾害救助财政投入现状

目前，中国财政支出对自然灾害的救助有抚恤和福利支出中的救灾支出进行专项资金救助，也通过抚恤支出、农业支出、科技支出、社会保障补助支出以及政策性补贴支出的一部分进行救助，另外在遇到紧急特殊的自然灾害时，还可以通过中央和地方专项储备基金进行补助。这些救助共同构成了中国财政的自然灾害救助体系。

1.优抚和社会福利支出占财政支出比例。优抚和社会福利支出的对象是社会中的弱势和特殊群体。近年来财政用于优抚和社会福利的支出占财政支出比例保持了比较高的增长速度且稳定在2%左右。但是与中国现阶段的物质文化需求和国外相关国家相比，比重仍然较低。由于优抚和社会福利支出是由抚恤支出、离退休费、社会救济福利费和救灾支出四部分组成，从这个方面来讲:还不能对救灾支出的总体情况有一个比较肯定的认识。

2.财政的救灾支出增长速度与自然灾害的直接经济损失。从总体上看，救灾支出在总量上呈现的是一个上升的趋势，但总量和增长速度却极不稳定，且有些年份呈现负增长。1991年中国救灾支出为22.51亿，到了2005年已经达到62.97亿，但是同时救灾支出的增长速度在有些年份却呈现负增长。笔者认为，救灾支出的多与少与当年的灾害严重程度有直接的关系，但也反映出救灾支出的不稳定性。

3.国家救灾占自然灾害直接经济损失的比重。即使加大了救灾支出的投入总量，但对于直接的经济损失而言，国家在有限财力情况下所能解决的仅仅是“临时性”和“紧急性”的特殊救助，受灾单位和个人承担了主要损失，也说明中国的灾害管理在相当程度上还处于低水平的自发状态。国家救灾占损失比重基本维持在2%～3%左右，对损失的弥补只能是“杯水车薪”。但还是保持着较高的死亡率。另外中国的现代农业体系尚未建立，仍然“靠天吃饭”，因而农业灾情严重也是中国自然灾害的一大特点，这更制约了农业的发展。

二、当前中国自然灾害救助财政投入体制存在的问题

1.各级政府财政投入责任不明确。自然灾害救助涉及的利益主体比较多，在不同的利益渠道下利益主体会做出不同的行为。作为中央政府，试图让地方政府在自然灾害的预警、防治中加大投入，以建立健全完善的预防机制，来减少自然灾害发生后中央财政专项救助的数额；而地方政府却往往将财政支出用于经济建设、教育、社会保障等方面。造成的结果就是当遇到重大自然灾害的时候需要中央财政拨出更多的资金来进行救助。这样的尴尬局面直接导致了自然灾害救助的不足和不及时。

2.财政资金投入不规范。中国在用于自然灾害救助的财政支出的资金有很严重的不规范性。用与灾害预防方面的资金远远低于救助灾害方面的资金。如果政府能够调整资金投入比例，增大自然灾害预防方面的资金投入，不仅可以减少灾害救助方面的资金投入，而且能够减少资金总量的投入。从而达到用最少的钱取得最好的效果这样的目的。因为有准备比没准备好，不充分的准备比不上充分的准备。对于自然灾害的防治，有效的预防是减少灾害的有利方法。目前，中国还没有自然灾害预防的专项支出，即使有也是临时性的，轻预防重救助的财政指出问题比较严重。

3.二元的财政供给模式导致城乡间差距明显。中国实行的是城乡分割的财政政策，城市地区的各项基础设施相对完善，更多的把资金投入到了自然灾害的预防上；另一方面，农村地区由于各项基础设施落后，财政用于自然灾害的救助支出主要用在救济上，而对预警和防治的投入相对比较少。这就造成了在遭受同样的自然灾害条件下，农村地区的受害情况往往比城市地区的受害情况要严重得多。灾后的重建工作也要大大地难于城市地区。

4.针对突发事件的组织体制不完善。目前中国在突发事件应对组织体制领域过于分散，制度化水平低。各级政府下属的专门应急办公室只是一种协调性机构，还不能真正具有统一组织、指挥和协调各种突发事件应对工作。在诸如自然灾害等突发事件应对工作中还存在以部门职能为中心的部门主义倾向，缺少单一的应急指挥组织管理系统。

三、完善自然灾害救助财政投入体制的政策建议

1.建立灾害救助专项资金项目，明确界定划分中央与地方政府对灾害救助专项资金的管理权限，建立与财政收入体系相适应的灾害救助专项资金管理模式。长期以来中国中央和地方财政都没有安排防灾救灾专项资金，防灾救灾资金主要依靠国家拨款、动用政府行政首长预备资金和社会募捐资金办法来解决。这种财政支出结构存在着明显弊端，客观上加大了资金筹措和调度的难度，行政效率低，不利于防灾救灾工作的正常进行。要提高政府应对自然灾害的救助能力，各级政府就必须统筹安排财政支出，设立防灾救灾专项资金，确保在自然灾害降临时有足额资金应急调配，保证救灾工作的顺利进行。全国性的或大范围的自然灾害应该坚持以中央财政支出为主、地方财政支出为辅的支出结构，而对于局部性的、地方性的自然灾害应该坚持以地方财政为主、中央财政为辅的支出结构，中央财政与地方财政应当共同承担起自然灾害预防支出的责任。

2.增加对灾害预防的财政投入，加强财政支出资金分配的科学合理性。

我认为应将财政对自然灾害投入分为预防支出和救助支出，将其纳入日常性专项财政支出项目进行规范管理，以保证自然灾害的防治和救助工作能够及时、有效的开展。资金在预防方面的支出应该增加，有效的预防强于灾后的救助。同时，加强农村地区的自然灾害预防措施，以减少受灾损失。此外，建议设立专项基金，加强对自然灾害预防和救助的研究。加强对现代条件下自然灾害特点和规律的研究，提高防灾减灾能力，进一步加强预警预报。

此次冰冻雨雪灾害之所以造成如此重大的损失，其中重要的一个原因就是缺乏预警，缺乏灾害救助经验，极大地影响了救助效果。因此，在这一方面多学习发达国家如定期进行灾害演习等的灾害预防模式，会收到很大的效果。

3.扩大灾害预防与救助资金的来源范围，协调城乡投入差距，加强资金筹集与划拨的灵活性。在扩大资金来源这方面，可以进一步发挥金融支持基础设施建设的作用。从此次冰冻雨雪来看，自灾情发生后，财政、金融对抗灾救灾给予很大支持。国家开发银行短时间内就向受灾地区提供了17亿元以上的应急贷款，工行、建行等五大行也快速发放抗灾贷款100多亿元，保险公司也积极予以理赔兑付。

而在资金投入均衡性方面，财政应更多地支持如西部、农村等灾害预防和救助的公共设施建设相对薄弱的地区。因此增加的资金则要充分发挥银行贷款、投资、证券市场等多种金融形式在基础设施建设中的作用。尤其是开行，一直主要从事基础设施中长期融资，在实践中建立了一套较为完善的大型基础设施融资模式和风险防范机制。要进一步发挥开行在基础设施中长期融资领域的基础性作用，加大支持基础设施发展的力度，以能够保证自然灾害发生后避免造成巨大损失。

4.对自然灾害救助工作实行制度化管理，深化行政体制改革、提高政府运行效率，同时加强资金监督管理，防止救灾资金遭灾。中国对于自然灾害救助方面的制度框架基本建成，还需要细化，把法律规定变成日常制度，该储备的储备，该演习的演习，要使应急工作常规化，要让政府和公众坦然应对突发事件。我们应该不断完善现有一切关于自然灾害救助方面的法规并不断提升立法层次，在此基础上指定相关法规，明确中央和地方财政支出的地位以及在预警、防治、救助的投入和分工。将自然灾害救助的国家支出纳入到法制化和规范化的轨道上来。

而在近年来，中国救灾资金数额大规模提高。巨额的救灾资金可以说就是灾民们的救命钱。如果不加强对这笔钱的监管，导致资金被黑，那对于灾民们来说将会是雪上加霜。因此，政府部门应该加强监管，创新监督方式建立合理健全的监督体系。以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。

参考文献:

[1]陈共.财政学[M].北京:中国人民大学出版社，2005.

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2、灾害教育缺少学科与学科之间必要的整合。高中教学中有关灾害教育的主要有地理、数学、语文、物理、化学、生物、技术、体育健康等学科。在课程资源在开发设计中较少关注隐性课程和社区之间的联系，没有将社区的教育教学资源（灾害遗址）应用于课程资源的开发设计及教学中。

3、教师教法陈旧单一，较少使用图文并茂的挂图、地球仪、剖面图、多媒体、交互式电子白板等直观教学，在灾害教育教学中仍然以教师的讲解为主缺少实践操作，不适应和不适合灾害教育的特点，也难以达到灾害教育的要求。

二、加强自然灾害教育的对策

1、整合各学科资源，渗透性地设计选修课。不同学科都可以以适当的方式，多样的方法对学生进行自然灾害教育。各学科展示的内容有可能不一样，但它们的目标总体是一致的，通过把自然灾害教育渗透到不同学科的适当章节中。例如数学学科通过数据的方式展示灾害或与其相关内容的数据，可以让学生从数据上了解灾害对人类的危害程度、感受到防灾工程和措施的重要性等；生物科可向学生展示生物多样性、生物链、生态系统、环境破坏对生物生存的影响等内容，让学生明白保护生态环境的重要性等；语文科可以展示与自然灾害相关的文章，学生将会对灾害的知识有了感性的认识；历史科可以向学生讲述灾害相关的历史事实，让学生了解灾害对人类社会发展的破坏程度和制约作用；地理科可以展示自然灾害的类型、成因、危害和防灾减灾的具体措施等内容。建立在必修课基础上的选修课《自然灾害及其防治》，目的是帮助学生认识自然灾害的特点从而提高他们的防灾意识，系统地了解自然灾害方面的知识。对自然灾害的相关内容作了系统的呈现，主要内容有：主要自然灾害的特点、分布以及人类活动与自然灾害。通过学习《自然灾害及其防治》，可让学生较为深入的学习灾害的表现方式、发生原理、危害程度、防避方法及其预防和监测措施等知识。从而为日后学习和研究打下坚实的基础。

2、完善灾害教育资源库，开展多种课外活动充分利用地理教材中的灾害知识，整合校内外的各种课程资源，形成学校、社会、家庭密切联系的开放性灾害教育教学。（1）结合当地的实际，积极建设学校地理灾害教育相关课程资源库，逐渐扩大地理课程资源库的容量，提升质量。（2）加强“数字地球”战略的实施，提高防灾减灾能力。（3）加强防灾教育。通过黑板报、宣传栏、知识竞赛等多种方式宣传普及相关知识，加强“地震救护常识”、“洪涝救护常识”、“台风防护常识”等教育，学会认识预警信号，如“台风、暴雨、高温、冰雪等预警信号”。（4）加强学生实际操作、应用的能力培养。培养学生对灾害相关知识的收集、加强灾害调查能力、帮助他们研究制作灾害演示仪器、定期开展应急演习。（5）考虑学校的实际和学生对防灾的学习需要，结合当地的自然灾害教育资源，充分利用学校地理灾害教育相关课程资源，以及师生可用于地理灾害教育教学的经历和体验，建立预案，定期开展自然灾害演练。不断完善灾害教育资料库，其中包括数字地球，数字地球为我们提供了灾区大量的定位、定量的自然环境和社会经济基础资料，利用地理信息系统和计算机模拟技术，通过对灾害发生时获得的遥感和地面监测资料以及各种基础背景资料进行综合分析，就可以对灾害造成的损失、灾害发展的态势以及灾害对生态环境和社会发展造成的影响进行评估；书籍资源、网上资源、交互式电子白板系统、多媒体系统等，制作以灾害教育为专题的网站，通过网站让学生直观地及时地了解世界及我国发生的重大灾害事件的信息。学生通过灾害发生过程的触目惊心的画面的感受，将会提高他们了解灾害成因和防灾避灾方法的兴趣，树立持续发展的意识和观念。

3、开展有关“自然灾害教育”研究性学习新课程改革所倡导的专题研究，非常适合进行自然灾害教育。利用地方自然灾害的类型和特点，探索通过理论学习与生活实际相结合，以学生的自主性、探究性学习为基础，从学生生活实际和社会生活中，选择和确定以自然灾害的相关问题为研究课题，以小组合作或个人形式进行研究性学习，帮助学生通过调查访问，查阅文献，观看视频、亲身实践，深刻了解其灾害现象、成因、危害等，有利于学生养成严谨的科学精神和科学态度，有利于提高学生应对灾害的能力，形成正确的环境观和防患灾害的意识。例如:分析福建沿海台风灾害的危害这一课题，我们就可以结合乡土地理，宁德地市夏季是台风频繁发生的地方，随着就是台风所带来的洪涝、泥石流、山体滑坡等灾害。我们开设这些“自然灾害”研究性课题，目的是（1）通过认识影响我市的主要气象灾害，学会正视自然灾害，正确面对气象灾害的发生，通过了解抗灾救灾的事件，培养在灾害发生时采取积极主动抗灾救灾的意识以及不畏灾害的精神。（2）能够让学生了解旱灾、洪涝、台风等灾害性天气产生的成因以及影响范围和危害程度；（3）培养学生收集、整理、分析资料的能力，提高他们科学的分析解决问题的能力；（4）通过合作学习的方式，培养他们的团队意识以及主动与他人合作的科学精神。

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综上所述，当前地理课堂中的防灾教育是极不正常的，加强防灾教育刻不容缓。在第九次院士大会上的讲话中指出减灾防灾要做好以下几方面的工作：

一是要加强对自然灾害孕育、发生、发展、演变、时空分布等规律和致灾机理的研究，为科学预测和预防自然灾害提供理论依据。二是要加强自然灾害监测和预警能力建设，在完善现有气象、水文、地震、地质、海洋、环境等监测站网的基础上，增加监测密度，提升监测水平，构建自然灾害立体监测体系，建立灾害监测――研究――预警预报网络体系。三是要深入研究各种自然灾害之间、灾害和生态环境、灾害和经济社会发展的关系，开展全国自然灾害风险综合评估，加强防灾减灾关键技术研发，强化应对各类自然灾害预案的编制。四是要加快遥感、地理信息系统、全球定位系统、网络通信技术的应用以及防灾减灾高技术成果转化和综合集成，建立国家综合减灾和风险管理信息共享平台，完善国家和地方灾情监测、预警、评估、应急救助指挥体系。五是要优化整合各类科技资源，将依靠科技建立自然灾害防御体系纳入国家和各地区各部门发展规划，并将灾害预防等科技知识纳入国民教育，纳入文化、科技、卫生“三下乡”活动，纳入全社会科普活动，提高全民防灾意识、知识水平和避险自救能力。六是要围绕人类面临的共同挑战和灾害防治工作中尚未解决的科学难题广泛开展国际交流合作，既学习国外的有益经验和先进技术，也对人类社会共同防灾减灾作出贡献。

从以上的讲话内容可以看出党和政府加强防灾工作的决心和有力措施，作为教育部门，特别是教育工作者，都应该积极行动起来，从改变我们的地理课堂开始。主要思路如下：

1.进一步修订地理课程标准，建立一整套从小学到高中的地理减灾防灾的课程体系，以完善当前的不足，中心理念应该是立足于提高学生的生存能力，通过地理课的学习，学生应当能够比较详细地了解自然灾害的的分类，能够分析其危害，探究其发生机制，首要是要知道如何辨别与防备灾害的发生。

2.其次是要努力提高地理学科在各个学段的重要性，不能使它成为可有可无的点缀品，要让地理素养真正成为每个公民应有的素质一部分。要增加地理科的课时，在初中应该成为独立的一门学科，取消开卷考试。在高中要让“自然灾害与防治”列入必修科目，而不是文科生的选修课中不会选修的一门课。灾害怎么会有文理分科？

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但我们面对的问题是这些法律能否得到执行。如果制定法律仅仅是为了装点门面，那么法律就只能是纸上谈兵，而无法走向实际的生活；法律就只是事后效应，只能是惩治的工具。在此，不妨以《国家自然灾害救助应急预案》为例加以分析。

2005年国家公布并实施的《国家自然灾害救助应急预案》分为总则、启动条件、组织指挥体系及职责任务、应急准备、预警预报与信息管理、应急响应、灾后救助、附则部分。该应急预案对自然灾害发生前的预防和自然灾害发生后的应对及处置灾后救助作了全面的规定，对中国国情复杂的状况也有充分的估计，该预案规定：“本预案由减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室负责管理。预案实施后，减灾委办公室、全国抗灾救灾综合协调办公室应适时召集有关部门和专家进行评估，并视情况变化做出相应修改后报国务院。各省、自治区、直辖市自然灾害救助应急综合协调机构根据本预案制定本省(区、市)自然灾害救助应急预案”。根据此规定，各省、市也都制定了相应的应急预案。如河南省在2005年《国家自然灾害救助应急预案》印发后，省民政厅起草了《河南省自然灾害救助应急预案》，征求有关部门意见后报省政府。省民政厅印发了《河南省洪涝灾害救助预案》，各省辖市也以政府或民政局名义出台了当地的自然灾害救助应急预案，全省共制定与自然灾害救助应急有关的预案26个，与自然灾害救助应急工作有关的法规、文件、规划8个。

又如宁波市依据《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家自然灾害救助应急预案》、《浙江省突发公共事件总体应急预案》、《浙江省自然灾害救助应急预案》、《宁波市突发公共事件总体应急预案》等有关法律、法规，制定了《宁波市自然灾害救助应急预案》，它的具体编目基本是把《国家自然灾害救助应急预案》细化。

二、用执法应对灾害

当前，各地政府在立法的细化方面都有不错的业绩，但在具体执行环节上存在很多问题。其中最迫切需要加以完善的是应急准备制度。应急准备分为资金准备、物资准备、通信和信息准备、救灾装备准备、人力资源准备、社会动员准备、宣传、培训和演习等。

资金准备制度的完善方向是：①按照救灾资金分级负担的原则，市和县(市)、区财政都应按一定标准储备大灾预备金，做到专款专用、专账管理。②各级政府应根据财力增长、物价变动、居民生活水平实际状况等因素逐步提高救灾资金补助标准，建立救灾资金自然增长机制。③大灾预备金主要用于灾时和灾后基本生活救助，遇重特大自然灾害救灾预备金不足时，各级财政应及时调剂救灾资金，确保灾民生活。

物资准备制度的前提是整合各部门现有救灾储备物资，分级、分类管理救灾储备物资和储备库。在此基础上应做到：①按照救灾物资储备规划，建立健全市救灾物资储备库，灾害多发县(市)、区建立健全物资储备库、点，各级储备库应储备必需的救灾物资。②每年年初购置必需的衣被、净水器等救灾物资。③建立救助物资生产厂家名录，必要时签订救灾物资紧急购销协议。④灾情发生时，可调用邻近民政部门救灾储备物资，沿途免收道路通行费。⑤建立健全救灾物资紧急调拨和运输制度。

通信和信息准备制度的完善方向是：①建立覆盖市、县、乡镇(街道)三级的救灾通信网络，确保市政府及时准确掌握重大自然灾害信息。②建立部门间灾害信息共享平台，提供信息交流服务，形成信息共享机制。③各电信运营企业应依法保障灾害救助工作的信息畅通，积极做好通信应急物资储备工作。

救灾装备准备制度的完善方向是：市各有关部门应配备救灾管理工作必需的设备和装备；市民政局、灾害频发县(市)、区民政局应配备救灾必需的设备和装备。

人力资源准备制度的完善方向是：①完善民政灾害管理人员队伍建设，提高其应对自然灾害的能力。②建立健全专家队伍。组织民政、卫生、水利、气象、科技、海洋、国土资源等各方面专家，重点开展灾情会商、赴灾区的现场评估及灾害管理的业务咨询工作。③建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。④培训、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其作用。

社会动员准备制度的完善方向是：建立和完善社会捐助的动员机制、运行机制、监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作；规范救灾捐赠的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等各个环节的工作；在已设立社会捐助接收站、点的基础上，继续在有条件的乡镇(街道)建立社会捐助站、点，健全经常性社会捐助接收网络。

宣传、培训和演习制度的完善方向是：①开展社区减灾活动，利用各种媒体宣传灾害知识，宣传灾害应急法律法规和预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，增强群众的防灾减灾意识。②市民政局每年至少组织1次县级灾害管理人员业务培训。③在灾害多发地区，根据灾害发生特点，指导各地组织开展救灾演习，检验并提高应急准备、指挥和响应能力。

除了全面完善的法律规定外，执行也是关键。现实的情况往往是法律的规定和现实的执行相脱节。以此次汶川地震为例，由于平时极少发生重大的自然灾害事件，人们对地震灾害预防的重视程度就显得不够(例如房屋建设的防震等级不够)，结果造成了重大的人员财产损失。

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这种生存智慧，在一定含义上体现为应对各种灾害的能力水平和哲学文化。我国防灾减灾文化源远流长，殷墟出土的甲骨文字就已经记载了3000多年前人们对于自然灾害的认识、防范和灾后的验证等。《易经》中曾说“观乎天文以察时变，观乎人文以化成天下”，这无疑也是提示我们要认识自然、把握规律、顺势应变，在不断武装自身意识的过程中提高应对各种灾害的能力。

中国是一个由自然条件所决定的灾害多发、高发风险区，历史上就表现出灾害种类多、分布范围广、发生频率高的特点。近年来，国家层面高度重视自然灾害风险管理，从编制实施《国家综合防灾减灾规划》到完善减灾救灾综合协调体制机制，从逐步推进相关法规制度建设到加速建立自然灾害监测预警体系，从不断重视自然灾害风险评估到持续提升灾害应急保障能力……《国家综合防灾减灾规划（2011－2015年）》提出，自然灾害发生12小时之内，受灾群众基本生活得到初步救助。防灾减灾体系建设为应对各种突发自然灾害起到了重要作用。

有关防灾减灾专家告诉我们，“目前，我国经济社会快速发展还存在多种潜在风险，如淡水资源等自然资源短缺，生态系统服务能力不足，环境污染形势仍十分严峻等引发的问题，都需要引起高度警觉”。灾情依然是最重要的国情。