水资源的管理方法篇1

人是企业的根本，是企业得以发展的基础，企业做好人力资源管理能够进一步提升企业社会形象，为企业创造更多财富。人作为一切活动的重要主体，在企业经营活动中起着非常重要的作用，良好的人力资源管理直接影响到企业总体目标的实现与完成，人力资源管理良好的企业，能够站稳市场，获取更多效益，企业为了适应生存，就需要按市场发展规律做事，通过有效组织人力资源，满足企业前进方向需要。人力资源管理能力高低能够全面促进企业可持续发展。

人力资源部在市场条件下，职能发生了较大的转变，从传统的单一人力服务、咨询和控制，已经向决策部门转化，通过人力资源战略对企业未来发展做出影响，提升企业整体表现和绩效。而作为主管人力资源部门的经理，也已经有了更加全面的职责，不仅承担企业的人力资源工作，更重要的是与企业形成了合作关系，人事经理与企业经营战略关系更加紧密。人力资源经理全面负责为企业制定人力资源战略计划，通过对人才的有效组织管理，把不同技能人员配置到合理岗位，使企业人力资源能力不断提高，满足企业未来发展需要。

1 人力资源部岗位从业现状及弊端

1.1 人力资源发展现状

人力资源管理经过多年的发展与完善，已经成为企业未来发展的核心力量，以发电厂情况为例，谈一下人力资源发展现状。

（1）员工在现岗位从业时间长。南昌发电厂人力资源部目前共有8名专职从业人员，在岗位时间均较长，其中的5人现岗位工作时间已经超过了6年，而时间最久的高达22年以上，在岗人员从业的时间较长。（2）工作单一缺少多岗从业经验。在从业人员当中，3人是在机构调整中调配到位的，具备一定的多岗位从业经验，有一定的工作经历，其他人员一直从事本岗位工作，没有发生过任何工作变动。（3）专业人员稀缺。南昌发电厂由于历史原因，对技术人员要求较高，人员配备充足，但是行政岗位人员进入的较少，而对人力资源管理更是没有招聘过专业人员，在技术岗位中的运行、检修、服务行业进入人员较多，有一些人员是半路出家，对人力资源工作不了解，进入人力资源部后，通过后期培训、实践锻炼后学的人力资源业务，在工作中不够专业，对现代企业人力资源操作更新不足。

1.2 存在的弊端

根据发展现状，我们总结出几个不足，这种不足与弊端严重影响了人力资源工作创新发展，使企业人力资源建设得不到长足进步，主要表现如下。

（1）不利于激发员工积极性和创造性。如果长期从事单一工作，就会在心理形成一种依赖，人的积极性就会减弱，从心理学角度看，压抑时间久了，就会逐渐失去对工作兴趣而流于照章办事的状态，这种现象被称为疲顿倾向。而疲顿倾向的出现，直接影响到企业发展，使员工的创新性得不到有效发挥，工作效率不高的现象就容易出现，员工在工作安排中过于被动，没有主动创新精神，更缺乏主动进取的良好意识，对企业未来发展是不利的。（2）不利于提高工作质量和效率。人员长期在一个岗位，长期从事同一件工作，对其他岗位工作和流程不熟知，就会在人力资源建设中与业务工作脱节，不能形成指导性意义，而企业面对市场，一些突发事件较多，市场竞争的加剧，导致竞争环境恶化，如果市场出现变化，则其他岗位就不能及时替补，使重点业务工作得不到有效开展。（3）不利于知识传播和共享。不同岗位有不同的职能，各岗位之间存在脱节问题，半封闭甚至封闭状态下的工作，对新形势分析、新知识更新传播不利，使岗位间协调性变差，信息渠道不畅通使相关业务知识的经验交流不够。（4）容易产生本位主

义。各岗位人员在自己岗位工作，想问题做事情只想到本岗位、本部门，而对村夫俗子部门的协调配合能力不足，一些人只了解掌握一种岗位业务，对企业整体市场形势不了解，在工作中自身岗位与整体工作常常出现断档现象，缺少大局意识、核心意识、看齐意识，有时还会处理不当发生不必要的误会与矛盾。

2 人力资源部实施部门内部岗位轮换的意义

针对上述问题，企业人力资源部门需要有效解决存在的问题，推动企业健康发展，为了提高员工工作积极性、创新性，需要定期进行一次岗位轮换，根据企业市场发展需要，对不同岗位人员做好有效调配使用，对不同部门不同岗位的人员做好平级调动，打破部门壁垒，有效解决好员工思想分散、工作不主动的问题，通过轮岗，使员工具备多项技能与业务知识，培养出复合型高素质的人才。人力资源部实施部门内部轮岗具有重要的意义，主要如下：

2.1 促进员工换位思考

通过有效的岗位轮换，能够全面调动员工积极性，使大家都有机会接触不同的工作岗位，让企业员工体会不同专业岗位差异，使员工相互了解，增强感情，有利于工作开展。企业通过岗位轮换能够有效的打破各岗位间存在的专业性壁垒，当员工面临不同问题时，能够换位思考，解决困难，在企业上下形成一个和谐共处的良好工作环境，达到共同进步的根本目的。

2.2 有效储备人才

通过有效的岗位轮换，能够进一步拓展业务经验，使不同岗位员工同时掌握一项业务，员工能够完成多个岗位工作。有效的岗位轮换相当于建立了企业内部人力资源市场，能够在需要的时候，快速补充完善，保证了部门稳定，企业发展，把因为人员流动带来的损失降到最低点，使企业能够从容面对不利的市场竞争，完成企业全年总目标。

2.3 减少员工不满情绪

在一个岗位工作多年，员工热情减少，特别是企业发展中，晋升机会不多，这就会使员工出现不满情绪，通过良好科学的岗位轮换，能平衡晋升时间长对员工情绪的影响，对员工心理进行全面解压。

3 内部岗位轮换准备

岗位轮换工作虽然有一定的优势，但要想操作好，需要一定的风险，在进行换前，要全面掌握实际情况，考虑周全、注意细节，把岗位轮换工作抓好落实。

3.1 制订轮换计划循序渐进完成

岗位轮换要长期坚持，通过制度建设，使轮换工作形成周全的计划，只有全面做好周期性策划，才能保证轮换时间安排合理。可以把4年定为一个周期，通过循序渐进的方式，对岗位进行轮换。

3.2 建立岗位完整的说明书

要制定合理的岗位制度，不论是新到人员还是替换人员，到岗位后，都有一定的遵循，通过说明书进一步明确岗位职责、业务流程，确保日常工作能够顺利开展。

3.3 岗位轮换培训

轮岗后，需要对新进人员进行岗位培训教育，使员工改快熟知新岗位工作流程，确保各项工作有序开展。只有员工掌握了基本工作方法，才能维持正常运转。原岗位人员可以做好传帮带，对新员工做好业务上的指导，对不熟悉的业务进行有效讲解。

4 结束语

企业发展离不开良好的创新方法，只有在实践中不断创新才能提高管理能力，人力资源作为企业重要岗位，需要进一步解放思想，通过科学有效的轮岗制度，培养复合型人才，为企业发展提供强劲动力。

参考文献

水资源的管理方法篇2

一、在人力资源规划与人才引进方面

要力求组织与个人的和谐发展人力资源规划和管理要求学校不仅要考虑学校组织的发展需要，更要考虑教师的发展需要，要让教师个人的职业生涯在学校得以顺利发展，这个顺利就是指不可以存在非主观障碍，意即如果教师有职业发展的需求和实力，不能没有机会实现，职业发展通道应该是畅通无阻的。高校教师这种人力群体相对于其他普通人力群体来讲更重视自身的专业成长，他们对其自身的发展道路和成长环境极为关注。因此，营造有利于人才成长的良好环境和条件是高校人力资源管理中的一个重要环节，也是体现人本管理的重要方式由于缺乏有效的人力资源规划与管理，导致高校优质人力资源短缺，数量不足或结构失衡，人才重复引进和人才严重外流，人才浪费和人才阶梯建设不合理以及职称晋升“瓶颈”等问题。为此，笔者认为，一是应建立有关人力资源发展数学规划的模型和条件来预测人力资源的供求趋势。二是应分析高校现有人才的不同特性，依据人才的特性来安排相应的岗位，确保人力资源能够安排在其既有能力，又热爱的岗位上，实现人力资源的最优配置。三是为人才的成长创造良好的条件。高校作为人才密集度很高的场所，其组织成员具有更强的事业心和进取心。人力资源发展规划的制定，需要根据人才本身的成长需求和不同成员的差异，给予更多的机会去进修，锻炼，除此之外做好人事任命工作，制定合理的人员继任规划和晋升规划，让员工知道前途是光明的，帮助其树立追求的目标。四是应提供多种发展路径。使用灵活度更高的激励措施，让不同专业、不同性质的工作人员，都能有适合自己的发展通道。减少人才分布不均衡或晋升中的“瓶颈效应”现象的发生。五是应提供相关的职业咨询与指导。学校人力资源管理部门应采取积极措施为组织成员提供职业发展咨询，帮助组织成员了解自己的发展方向，提供发展策略的指导。包括向组织成员提供与职业发展相关的信息，比如学校的人才招聘计划、特色建设规划、专业建设规划，以及年度的教学计划、科研计划、奖励计划，让组织成员可以随时掌握与个人发展的相关信息。在制定人才职业生涯规划时，不但需要注意其可行性、科学性，而且还需要保持其长远性、连续性。良好的职业生涯规划能够实现高校人力资源管理的良性发展，一方面有助于留住有限的人才资源并充分发掘他们的潜力，还将有利于增强高校在竞争越来越激烈的人才市场中的竞争力，最终达到高校和人才的双赢的目的。

二、在人才的配置与管理方面，要做到科学高效、合理流动

1.高校用人制度改革的核心是推行聘任制，其基本原则就是“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘任、严格考核、合约管理”。实行岗位管理，强化岗位职责，实施竞聘上岗，实现优岗优酬，充分发挥各种人才的聪明才智，使其人尽其才，才尽其用，在实现组织目标的同时，实现他们个人的愿望和价值。不仅是现代行政管理科学的管理模式之一，也是高等学校人力资源管理的方向。实行岗位管理，必须在社会保障体系逐步健全的前提下，打破教职工身份的终身制，做到科学设岗、以岗择人、优胜劣汰，建立起适应社会主义市场经济和高校特点的用人体制。在具体实施过程中，学校应在编制核定的基础上，首先根据学科建设和工作需要科学合理地设置岗位，在设置岗位时要依据事业发展、队伍建设、学科专业建设的需求，以教学科研任务为依据设置岗位。在岗位设立之后就必须明确岗位职责，明确教师的职务、应承担的工作量、科研任务以及学科、专业建设工作，并将所有内容分为若干类，量化不同分值，赋予不同权重，列入教师与学校签订的聘任合同的内容，并作为每年对教师考核的参考。

2.建立内部人才市场，形成内部竞争性，并且注意对落聘人员的安置和社会保障制度的完善，以解除人才的后顾之忧，让人才既有竞争压力和工作动力，又有比较好的落聘后安置渠道和社会保障，感到有较强的组织安全感。对落聘人员实施高效和系统的安置，是有利于整个高校的稳定发展的。高校应该设置专门的有关落聘人员安置指导机构，为妥善安置未聘及流动人员提供信息和其他帮助。可以采取“先挖渠，后分流”的办法，即先采取内部转岗。内部消化的措施，还应鼓励落聘人员转变就业观念，走出校门，在社会范围内再次应聘，找到适合自己发展的新岗位。

三、在绩效考核与薪酬激励方面，要体现客观、公正、公平、合理的原则

绩效管理是人力资源管理最重要的工作，绩效考核与晋升、奖惩等密切相关，关系到工资档次的评定，这种评价方式较为科学公正。通常进行人事考核时要考虑到以下几个因素：首先，要以高校各类人员的工作方式为依据，并结合其工作性质的特点，将各类人员按照工作方式、内容进行分类，在此基础上制定考核办法，满足不同层次人员的需求；其次，结合岗位管理，严格按照岗位的职责来设置考核标准。

四、要实施柔性人力资源管理，建立中国式高校人力资源管理模式

人力资源柔性管理主要可以分为以下几点：首先需要领导的授权和全体职工的参与。传统的刚性管理侧重于领导的权威与员工的服从，这种管理方法明显滞后于时代的发展，逐渐成为制约组织发展的绊脚石，领导的授权与教职员工参与管理是学校柔性管理的有效方法，更是人力资源管理柔性化的关键。这种方式将会从根本上改变教职员工的观念，让教职员工意识到自己也是组织的重要成员，认识到自己对组织的重要性，促进他们增强自尊心与自信心，提高他们工作的热情和主动性，克服一切困难达成他们的目标和管理者的报负。二是组织设计的柔性化。传统的高校组织结构形式有着金字塔式、直线式的层级结构。这种组织结构不能够迅速的对变化的外部环境做出响应，不利于提高员工参与管理的热情，释放他们的才华。与刚性组织结构不同，柔性组织结构为扁平式组织，它的等级层次更少，动态性更强，能够对变化的外部环境做出及时的响应，提供广阔的发展空间帮助组织内部成员提高自身综合素质。

水资源的管理方法篇3

我国受自然条件、经济发展及水资源管理水平等方面的影响，洪涝灾害、水资源短缺与水环境恶化等问题日益突出。而水资源管理体制、机制、法制在许多方面与水资源可持续发展战略不相适应，使在解决这些问题当中存在较大难度。因此，结合国家经济社会可持续发展的需要，对中国水资源需求管理问题进行研究和探索，提出相应的对策和措施，将对水资源管理工作起到积极的促进作用。水资源需求管理，是现代水利的重要内容，也是实现现代水利的关键所在。

一、水资源管理现状及存在的问题

1．水资源管理现状

1949年以来，我国进行了大规模的水利建设，开发利用水资源，治理水旱灾害。这一时期，中国水资源管理体制的特点是采用分级、分部门的管理模式。按照行政区划在各级政府设立了水利部门，负责水利建设和水资源的管理，并且在各级政府的水利、电力、农业、建设、矿产、环保、交通等部门之间划分水资源管理职能。例如，水利部门负责农村水利和防洪，建设部门负责城市供水，矿产部门负责地下水勘察，交通部门负责航运、航道建设和管理等。在这种管理体制下，往往只重视本地区或本部门的利益而忽视水资源的整体性和多功能性，忽视水资源的综合效益，并且各个部门之间缺乏有效的协调，影响了水资源的合理开发利用。

20世纪的70年代末到80年代初，随着人口增长和经济发展，以及出现了连续干旱，我国北方和许多沿海城市水资源严重不足，水污染日趋严重，有些城市和地区出现了地下水过量开采、造成水源枯竭、地面沉降、海水入侵等问题，地区之间、部门之间的水事纠纷时有发生。出现这些问题的原因，一方面是我国的人均水资源量不足且时空分布不均，增加了水资源开发利用的难度；另一方面，水资源管理体制存在缺陷，导致水资源的无序开发，用水效率低下，不重视水资源的节约和保护，也是其中一个重要的原因。

1988年颁布的中华人民共和国第一部《水法》，提出要对水资源实行统一管理，即“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度”。实行水资源统一管理的核心问题是理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责。但从10多年的实施情况来看，水资源管理体制不顺的问题尚未真正解决。

1998年以后，中央政府实行了机构改革。在水资源的管理方面，水利部和建设部、国家经济贸易委员会、国家林业局、地质矿产部之间进行了职能的调整，本着一事一部的原则，基本上把水资源的统管职责划归水利部门。但由于种种原因，水资源分级、分部门管理的基本格局尚未真正改观。

2．水资源管理中存在的问题

造成水资源问题除了自然因素外，人为因素特别是水资源需求管理上的不足也是影响水资源问题主要原因，它们包括：

（1）水资源管理政策法律法规尚不健全，未能形成良好的法规体系和政策监督机制；

（2）水资源行政管理体制关系不顺，水资源统一管理的管理模式并未形成，也难以形成；

（3）水资源权属管理滞后，水权制度尚未形成，影响水市场运作和发展；

（4）取水许可制度的实施与贯彻不完善，水资源有偿使用制度尚未全面实施；

（5）用水方式落后，用水效率低下，水资源短缺与水浪费和污染并存；

（6）水资源管理仍处于粗放、落后状况，缺少先进的科学技术手段。

因此，进行水资源需求管理是抑制不合理的水资源需求、缓解水供需矛盾、防止生态环境系统持续恶化的有效途径。

二、水资源需求管理概述

1．水资源需求管理的基本概念

水资源需求管理是近年来国际上正逐渐兴起的一种先进的水资源管理理念和模式。由于正处在不断发展之中，尚未有统一的解释。从水资源综合管理的概念进行引申，水资源需求管理一般来说可以理解为：为了抑制由于水资源需求增长所造成的用水矛盾加剧、生态系统破坏和水环境容量衰减，促进水资源的公平合理配置与高效可持续利用，综合运用法律、行政、经济、科技、宣传等一系列手段，而进行的涉及水行政管理者、用水户及水经营者三大群体的综合系统性行为。

其中“水行政管理者”是指政府决策者、政策制订和执行者、代表政府行使职能的规划和管理者；“用水户”是指水的终端用户以及对问题关注的公众，包括具有经济效益的经济各行业用水部门、具有社会效益的生活及公共用水者、具有生态环境效益的生态环境用水要求；“水经营者”是指水服务提供者，包括水利工程开发者、各级趸供（售）水经营管理者（非终端用户）、废污水处理经营管理者等。因此，所有受水资源开发利用有利或不利影响的群体，即所谓利益相关者，都是水资源需求管理行为的主体。

水资源需求管理涵盖了水资源综合管理与需水管理，即在水资源综合管理的基础上将重点加强需水管理，强调从整个流域的观点出发，从源头到终端用户全过程对需水进行管理，达到可持续的供需平衡。

2．水资源需求管理的可持续性原则

水资源需求管理模式中体现了可持续发展的思想。资源利用的可持续性意味资源利用不仅要满足当代人的需求，也要维护子孙后代对其利用的权利。可持续性的内容应包括以下方面：经济、财务的可持续性、技术可持续性、运行可持续性、体制可持续性、资源基础与健全环境的可持续性。

水资源需求管理是水资源可持续利用的必由之路。水利作为国民经济的基础设施和基础产业，水资源可持续利用是发展经济、提高人民生活水平的基本保障。所以，水资源需求管理是水资源可持续利用的必要条件，而人们又以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展，作为进行水资源需求管理的基本指导思想。

3．水资源需求管理的主要内容及活动

水资源需求管理的主要内容涉及水资源管理中的法律法规、管理机构体制、经济效益与调节手段、社会需求与利益相关、机构能力建设以及有关的科学技术手段等。这些内容特别需要围绕水权、取水许可制度、总量控制与定额管理三个方面的主题进行深入的研究和实践。

我国早期的水利管理主要强调工程管理，到20世纪70年代后期，开始考虑全面的水资源管理，重视对过度需水采取控制措施。我国现代的需水管理大约始于1982年。当时华北地区水资源短缺的矛盾开始显现并不断加剧，山西省尤为突出，因此率先开始对水资源的需求采取控制措施，通过了《山西省水资源管理条例》。中央政府也逐渐加强对需水的管理，进行宏观调控，尝试改革水利管理体制，出台了一系列政策法规，包括1985年国务院94号文件《水利工程水费核订、计收和管理办法》，1988年颁布《中华人民共和国水法》，以及后续的《水利产业政策》，加强水资源的宏观调配，建立取水许可制度，逐步加快了需水管理的进程。

随着时代的发展，我国目前正在积极开展水资源需求管理的各项活动。这些活动包括：修订《中华人民共和国水法》以适应形势的发展、变化；建立、健全各项法律、规章、制度，修改国务院（1993年）第119号令《取水许可制度实施办法》，在竞争用水激烈的地区进行水资源的合理配置，调整水价，全面实施取水许可制度，建立鼓励用水户参与管理用水者协会组织，建立经济自立灌区，变革水管理体制，进行各方面的能力建设等。从2002年开始，全国水资源综合规划工作正式启动，其中特别强调了对水资源的需求管理和对水资源的合理配置。我国积极参加国际社会水行业的各项活动，配合制订水行业的各种行动计划和行动纲领，开展水资源需求管理领域中的工作，引进国际上先进的管理方法与技术，并认真履行对国际社会做出的承诺。例如，参与水行业的国际协作网络组织——全球水伙伴，成立中国地区技术咨询委员会，多次举办有广泛代表性的研讨会，推进各部门、单位、团体、社群的协作、沟通，加快水资源需求管理的步伐。

4．水资源需求管理与现代水利的关系

“现代水利”或“资源水利”，是以水资源需求管理为基础对水资源进行统一管理，达到水资源的可持续利用。“现代水利”和水资源“需求管理”分别与“传统水利”和水资源“供给管理”相对应。过去，为了解决缺水问题，人们一般倾向于开发新水源、扩大供水，尽最大可能满足用户要求，总的来说需求不受约束，即所谓的“供给管理”。但随着人口的继续增长以及经济的不断发展，这种方法日益显露出其不可持续性，具体表现为：资源渐趋枯竭，环境日益恶化。例如，在黄淮海平原地下水资源过度开采、黄河断流、水土流失严重，一些北方城市水资源严重短缺、水污染严重、生态环境恶化、荒漠化面积扩大、沙尘暴危害加剧等等。人们开始认识到水资源承载能力和水环境容量是有限的，不能无节制地开发利用，否则就会造成严重的后果，于是开始把目光转向水资源的需求方面，即所谓的“需求管理”。

需求管理对水资源管理提出了新的要求，例如，要求有广大利益相关者的参与和公众介入，有足够透明度的决策和管理，科学的水行业战略规划，以及强调水资源配置的合理性、公正性与有效性等。供给管理强调征服自然、改造自然，反映了人类从畏惧、崇拜自然的远古洪荒时代进入文明社会后，随着科学技术的日益发达及生产力水平的不断提高，强烈要求主宰自己命运的思想；而需求管理则侧重于人与自然和谐相处的思想，倾向于抑制人类过多地向自然界索取，尽量约束人类本身过度膨胀、只顾眼前利益、损害环境与生态系统的种种不适当需求。

在从“传统水利”向“现代水利”转变的过程中，做好水资源需求管理是关键。只有约束人类对水资源无限制的需求，对有限水资源进行合理配置和科学管理，才能从根本上解决当前面临的主要水问题，真正实现水资源可持续利用。 三、实行水资源需求管理的措施建议

1．水资源需求管理面临的挑战和机遇

进入21世纪，水问题日益受到世界各国的广泛关注。目前我国在推行水资源需求管理中面临的主要挑战是：

（1）如何改善水资源与环境的管理；

（2）如何缓解水资源短缺、用水竞争激烈、水污染严重、水环境恶化的矛盾；

（3）如何实现水资源的合理配置；

（4）如何防止浪费和污染水资源，普及推广节水减污高效的用水方式；

（5）促进国际合作，协调参与者之间的关系。

目前我国政府正在积极推行流域水资源统一管理和城乡水务一体化管理的水管理体制，对洪涝灾害、干旱缺水、水环境恶化等问题进行统筹规划、综合治理，做到除害兴利结合，防洪抗旱并举，开源节流并重，强化流域水资源的统一管理，建立权威、高效、协调的水资源管理机构，提高水资源管理的整体水平，使水资源得到优化配置、合理开发、高效利用、全面节约、有效保护和综合治理。在国际上，面临日趋严重的水问题，联合国及其所属机构和其他国际组织频繁举行水问题方面的国际会议，实施各种水管理项目，采取行动，帮助各国政府解决水与贫困问题。因此，当前国际、国内的形势都为中国推行水资源需求管理提供了难得的机遇。

2．实现水资源需求管理的措施建议

针对当前水资源管理中存在的问题，应采取下列措施逐步加强水资源需求管理：

（1）健全水资源管理的政策、法律和法规，形成完善的法规体系和政策监督机制。立法规划既要体现新的治水思路，也要根据不同时期的工作中心，分清轻重缓急，统筹安排。加强水资源需求管理，应该修订水法规体系，突出重视水资源合理配置、节约保护、高效使用和抑制不合理用水需求等方面的内容，以及有关水权、水市场的法律法规内容，用法规推动水管理体制的改革。

（2）理顺水资源行政管理体制。理顺不同部门和不同层次（中央、流域、省、地方）之间在水资源管理方面的职责，划清水资源管理与水资源开发利用的界限。加强流域统一管理和城乡水务一体化管理，真正形成“一龙管水，多龙治水”的格局。在水管理体制改革中还应当重视建立有效的协调机制，认真总结以往在部门之间进行协调方面的经验教训，并对如何建立这种机制进行深层次的探讨。

（3）加强取水许可制度改革。理顺取水许可制度管理体制，由水行政主管部门代表国家行使水资源权属管理，对水资源实行统一规划、统一调度、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量水质；完善取水许可监督管理制度，强化建设项目水资源论证制度和取水许可申请报告的审批制度；建立水资源使用权转让制度；维护生态水权和环境水权等自然水权。

（4）加快建立健全水资源总量控制和定额管理指标体系与合理的水价体系，有效抑制低效用水和水污染严重的用水需求，建立起鼓励节水减污、高效用水的激励机制。

水资源的管理方法篇4

Abstract: water resources in our country is very much a resource shortage, the waste water and serious water pollution, this paper points out that at present our country of river basin water resources management problems, and from the legal perspective suggest realize unified management of water resources, water resources for the development, utilization and pollution prevention and control are made by the state agency exercising water conservancy, water conservancy administration not hindered by the local government. To improve and perfect the management system of water resource in China to provide Suggestions.

Keywords: water resources management; Sustainable development; Water right

中图分类号：TV213文献标识码：A 文章编号：

水危机表面上看是资源危机，实质则是治水制度的危机，是水资源管理制度长期滞后于水资源治理需求的结果。笔者从法律视角提出建立适应市场经济的水资源管理法律制度的构想，以期对我国水资源可持续利用有所裨益。

1 我国水资源管理现状和存在的问题

1.1 管理者之间权责不清，缺乏协调机制

目前我国水资源管理的相关规定分散于一些法律文件中：《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水土保持法》、《取水许可证实施办法》、《河道管理条例》以及水利部、国家环境保护总局颁布的其他规章和各地方性法规等。这些相关立法的时间先后不一样，法律效力层次不明确，法律关系不够清晰，不同效力等级层次的立法缺乏协调。[1]

没有明确规定流域管理机构与地方行政主管部门之间权限的划分，导致二者权责不清。前者代表流域整体利益，后者代表地方利益，二者利益冲突，往往导致“以地方行政区域管理为中心” 的分割状态。因此，有必要明确划分二者的职责权限, 做到定分止争。

缺乏协调机制。水资源管理职能仍然分散在多个部门，比如环保部门对城市污水排放的管理，国土资源部门对地下水、矿泉水的开发和经营管理，城市建设部门对城市所属河段、湖泊进行的规划、管理和建设。各部门、各地区均从自身利益出发进行局域、单目标的规划与管理，导致水资源的效能无法最优化。

1.2 水资源产权关系不明确

水资源的权利与义务主体不明，以至于人们更重视资源的利用，却轻视资源的保护。我国水资源所有权国有，但水资源实际使用中的非排他性又使得水资源开发使用各自为政，长期以来，人们不用支付成本或仅支付极低成本，不必负责地任意用水，导致水资源滥用和浪费，江河断流、水质恶化、生态失衡、水土流失等一系列严重局面的出现。

1.3 水资源配置效率低下

水资源配置方式有市场机制和行政手段两种。我国现行水资源管理的制度，强调以行政手段配置水资源，这与我国已经建立并日益成熟的市场经济要求不相符合。水资源供需矛盾突出，一方面水资源供不应求，另一方面却存在严重浪费现象，造成水资源利用效益低下。

1.4 流域监督机制缺位

水资源监督机制和手段匮乏,谁来监督实施流域综合规划？《水法》没有明确监督主体单位。部门和地方流域规划观念淡薄，违背流域规划的现象时有发生，各大流域机构对违法水事行为很难进行处罚和纠正。流域的各区域之间、群体之间和个体之间追求资源的短期效益，缺少监督机制、决策咨询机制、纠纷调处机制和市场运作机制，以及中长期规划。

1.5 缺乏公众参与机制

发达国家在流域管理中都不同程度地确立了用水户参与管理的实体和程序保障制度。但我国目前没有流域内各相关利益人参与机制，《水法》对公众参与的内容没有涉及，从宏观流域规划的编制到微观流域事务的管理，都是由水行政主管部门和相关政府单独进行，削弱了水资源管理机构的议事、协调和仲裁能力，难以适应日趋复杂的社会公众对水资源利用和保护的要求。

2 完善水资源流域管理的法律思考

2.1 完善立法，明确权责划分，确立流域统一管理模式

应该将分散的水资源管理相关规定进行有效整合。在立法上理清各种法律关系，以水资源统一管理体制的建立为切入点，制定综合性的《中华人民共和国流域水资源保护法》。该法主要内容应该包括：流域的总体功能和总开发目标、流域综合规划制度、流域水资源开发利用和保护制度、流域监督管理制度、流域水污染防治制度以及相关的法律责任等。其中，还应包括专门针对不同流域的特别规章。因为每个流域流域范围不同、径流量不同、资源开发利用的目标不同、所负担的社会功能不同，根据各流域的特性和存在的法律问题，因地制宜地制定专门性的规章，也作为《流域水资源保护法》的组成部分。[2]

水资源流域管理机构必须是独立的、权威的，不受区域行政机关的干预，并具有高度自治权，受国家水利部领导和监督并对其负责，拥有对本流域水资源独立的管理自，包括规划计划权、水行政执法监督检查权、许可权、纠纷处理权、行政处罚权等。在国家授权范围内，对全流域进行统一规划、管理和协调流域治理开发建设中的重大问题、利益分配及有关事项，统一管理本流域的水资源和河道，负责流域的综合治理，开发管理本流域的重点水利工程，制定流域管理规划，行使管理、协调、服务和监督等职责，这种模式既方便对流域的统一规划与科学管理，又能有效协调国家与地方、地方与地方在流域发展中的分歧与矛盾，最终保证流域资源的可持续利用。

2.2 明确权属关系，实现效益最大化

产权关系明确，从静态上看，权利主体会最大程度地珍惜、保护资源，合理加以利用，避免短期行为。从动态上看，在资源转让时，权利主体会主动充分实现资源的价值，从降低成本、提高效益的角度对水资源综合利用，实现效益最大化。从而充分调动用水者的积极性，严格执行“谁利用、谁受益、谁保护”的原则，通过个体利用效益的最大化，来实现全社会水资源利用效益的最大化。

2.3 引入市场机制，完善水权制度

严重的水资源危机背后隐藏着深刻的经济规律。水资源的开发利用和治理保护都受到投入产出、成本效益的约束。由于水权法律概念界定模糊，难以对用水者产生激励和约束作用，滥用水资源现象异常严重。没有产权制度，理性的“经济人”就没有可靠的积极性去阻止共有资源的滥用。[3]浙江省 “东阳卖水――义乌买水” 全国首例水权交易案的发生推动了人们对水权的讨论。

水资源在生存保障和生态环境方面的功能，表现为基本生活用水和生态用水，应该由政府采取行政措施予以管理和保护。水资源在经济方面的功能，如发电、灌溉、养殖、捕捞、航运等方面的开发利用，应该通过市场去经营。这样，既让水资源的多元价值得以充分实现，又明确了政府的职能。引入市场机制，使水资源的价值能够通过市场得以体现和增长，尽可能优化水资源的配置。

市场机制发挥作用的前提是水资源权属必须明确，其权利在法律上是可转让的。因此，在流域管理立法中应明确水资源权属、水权性质，确定水资源市场化配置的基本原则、水权交易的法定条件、交易当事人的权利和义务，规定具体的水权交易程序和规则。通过建立相应的水交易市场，通过价格机制、供求机制、竞争机制来合理配置水资源，才能充分体现水资源的稀缺性和价值。

2.4 加强执法和监督管理力度

执法严格公正，是完善流域管理体制不可缺少的环节。加强流域管理机构的执法力度，赋予水资源流域管理机构独立的自主管理权，强化流域管理机构协调、仲裁和处罚等职能，重点建立流域水行政执法责任制，依照法定权限，将《水法》规定的水行政执法责任具体落实到各级流域水行政执法机关和水行政执法人员，并逐级考核，多方位监督，使水行政执法权限法定化、执法行为合法化。

2.5 完善公众参与法律机制

宪法中明确规定公民享有环境权，是实现公众参与的法律基础。我国目前缺乏公众参与的具体、规范、有效的制度。公众参与机制是许多发达国家在流域管理中普遍采取的一种法律机制。让各利益相关方共同参与，尽可能寻找能够给各方带来共同利益的措施，以取得各方的一致认同，有利于提高水资源管理的效率。流域内社群参与流域管理可以为政府提供可靠的信息来源，使政府的管理措施更易于为用水户接受，从而降低交易成本和管理成本，也有利于加强对政府决策的监督，使政府对流域管理的决策更趋于合理。政府应鼓励更多的用水户参与到流域管理中来，从而保证流域的可持续发展。

因此，在进行流域管理立法中，必须充分注重管理相对人的民利，在法律上赋予其相应的地位与权利并设置必要的程序，保证这些权利的实现。[4]立法应明确公众参与流域管理的范围、途径和具体方式、参与的程序和方法，确保公众的反馈意见得到合理、公正的处理，保证公众在其合法权益受到侵害时，能通过司法途径维护自己的权益。

3 结语

水资源的管理体制应从其整体性出发，实行水资源统一管理，制定操作性强的相关法律制度，有效地保障各用水户的合法权益，使有限的水资源实现优化配置和发挥最大的综合效益，以促进经济和社会的可持续发展。

参考文献：

[1] 幸红.流域水资源管理相关法律问题探讨.[ J] .法商研究，2007（4）．

[2] 幸红.流域水资源管理相关法律问题探讨. [ J] .法商研究，2007（4）．

水资源的管理方法篇5

上述问题的解决，一靠科学技术，二靠科学的管理。技术的发展是一个缓慢的过程，加强科学管理能起到投资少、见效快、效益大的作用，何况水利科技的发展，在很大程度上也受到管理的制约。

应该承认，目前我国很重视水资源管理工作，也取得了一定的成效，但也必须承认，目前的水资源管理工作，无论是理论上还是实践上，都与现实的要求相差甚远，开展水资源管理系统研究，系统总结水资源整理水资源管理的知识体系，建立水资源管理学，指导我们的工作，迫在眉睫。建立水资源管理学是十分必要的。

2、水资源管理学研究对象与研究内容

2.1水资源管理与水资源管理学

关于水资源管理的概念，尽管我们用的很多，但目前学术界尚不统一。《中国大百科全书》是权威的工具书，在不同的卷中，有不同的解释。

水资源管理是“水资源开发利用的组织、协调、监督和调度。运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，组织各种社会力量开发水利和防治水害；协调社会经济发展与水资源开发利用之间的关系，处理各地区、各部门之间的用水矛盾；监督、限制不合理的开发水资源和危害水源的行为；制定供水系统和水库工程的优化调度方案，科学分配水量”（陈家琦等）（水利卷）

为防止水资源危机，保证人类生活和经济发展的需要，运用行政、技术、立法等手段对淡水资源进行管理的措施。水资源管理工作的内容包括调查水量，分析水质,进行合理规划、开发和利用，保护水源,防止水资源衰竭和污染等。同时也涉及水资源密切相关的工作，如保护森林、草原、水生生物，植树造林，涵养水源，防止水土流失，防止土地盐渍化、沼泽化、砂化等（李宪法等，）（环境科学卷）。

运用、保护和经营已开发的水源、水域和水利工程设施的工作。水利管理的目标是：保护水源、水域和水利工程，合理使用，确保安全，消除水害，增加水利效益，验证水利设施的正确性。为了实现这一目标，需要在工作中采取各种技术、经济、行政、法律措施。随着水利事业的发展和科学技术的进步，水利管理已逐步采用先进的科学技术和现代化管理手段（李石等）

作者认为，目前关于水资源管理的概念很多，但在内涵和外延上存在不同的差异。水资源管理具有时代的内涵，不同时代，水资源管理概念是不同的。在古代，偏重于干旱洪涝灾害的管理，此时一切活动都围绕其进行，大禹治水的故事流传至今，不仅仅说明了大禹治水的精神可颂扬，在一定程度上也说明，洪涝灾害依然是威胁我们中华民族生存的大问题。随着人口的不断增多，经济的迅速发展，淡水相对于人的需求供给不足，水向水资源转变，水具有了经济内涵，此时，人类面临的问题除了干旱洪涝灾害之外，增加了水资源短缺问题，为了增加水资源供给，人类加大了水资源开发力度，在一定程度上缓解了水资源的供需矛盾，但同时带来了新的问题：生态环境的恶化，生态环境恶化正在蚕食人类的文明。目前，人类同时面临着干旱洪涝灾害、水资源短缺、生态环境恶化等多重危害，水资源管理必须解决这个问题。如果仅仅以水论水，解决我们面临的困境几乎是不可能的。所以，水资源管理中的“水资源”，不仅仅包括通常我们所说的可供人类利用的淡水资源，而且应该包括能够被人类可利用的一切水，如海水、污水、微咸水、洪水等，只有将水资源管理放在与水有关的复合系统之中，从综合的角度出发，采取协调的手段才能解决人类对水资源需求问题。

从这个角度来看，上述概念都存在存在时代的烙印，与现代水资源管理要求存在一定的差异。陈家琦的定义偏重于开发利用，而且对水资源管理的内容进行了部分阐述；李宪法的定义，是以解决水资源危机为出发点的；李石的定义最终落实在“开发的水源、水域和水利工程设施”上，范围更加狭窄。用现代认识水平来看，这些概念既有一定的合理性，也存在完善补充的问题。

从整体上来看，这些定义以水资源开发作为主线，保护的目的是为了更好的开发，保护为开发服务，“保护”处于被动的地位；其次，视野相对狭窄，此概念大多只局限于水资源本身，缺乏复合系统下对水资源的综合认识，以水论水；第三，生态环境的概念缺乏；第四，资源高效利用问题没有提到应有的地位；第五，概念尚需要进一步精练，在解释水资源管理概念的同时，有的将水资源管理的包含的内容也纳入进去，需要进一步提炼。

作者认为，所谓的水资源管理，就是为了满足人类水资源需求及维护良好的生态环境所采取的一系列措施的总和。

目前，关于水资源管理，我们开展了系列的工作，进行了理论上的探讨，积累了不少的经验，形成了大量的知识，但水资源管理否能已经成长为“学”呢？，尚缺乏系统的探讨。作者认为，水资源管理学是否成立，主要取决于水资源管理学是否具有明确的区别于其它学科的研究对象，只有明确的研究对象，水资源管理才能渐渐成长为水资源管理学。

作者认为，水资源管理学已经清晰的研究对象，就是研究水资源高效利用保护的各种措施规律，水资源是管理的对象，也是水资源管理学管理的核心。水资源管理学是管理水资源知识体系，其理论基础包括系统论、可持续发展理论、超生命周期理论等。

2.2水资源管理学研究内容

水资源管理学作为一门正在成长的学科，研究内容至少应包括以下诸方面：

（1）水资源数量管理和质量管理

其包括水资源数量管理，水资源质量管理，以及水资源数量和质量综合管理。

（2）水资源法律管理

水资源法律管理，是通过法律手段强制性管理水资源行为，在水资源管理学中，水资源法律管理占有重要地位，其主要内容包括国内外水资源法律的比较、水资源法律演进、水资源法律具体内容、水资源法律存在的问题与改进等等

（3）水资源权属管理

水资源权属管理是水资源管理学的重要内容，包括水权的分配、交易、管理等。

（4）水资源行政管理

水资源行政管理，是通过行政手段对水资源管理的行为，是以水资源管理行政体制为研究核心，重点研究中央和地方行政关系、以及涉水管理部门协调管理的问题，实现政府管理“到位”而不“越位”等。流域管理和水务管理理论与方法也是行政管理的重要研究内容。

（5）水资源规划管理

水资源规划，是对水资源开发利用未来科学描述。水资源管理学中的水资源规划，主要研究水资源规划的理论与方法，如水资源规划的内容、原则、水资源规划的方法、水资源规划实施的保障等。

（6）水资源配置管理

水资源配置，是水资源可持续利用的核心内容之一，他是以水资源承载力为基础平台的水的的分配，在水资源配置过程中，由于我们长期挤占了生态用水，必须给予认真的考虑和回补。水资源优化配置的理论与方法能为水资源配置提供理论基础和指南。

（7）水资源经济管理

水资源经济管理就是通过经济手段对水资源利用进行调节和干预。包括水资源价值理论、水资源经济管理体系、节水效益分析、水资源折旧、排污收费等等。

（8）水资源投资管理

水资源投资是维护水资源的重要保障，水资源投资管理主要包括与水资源投资有关的资金的筹措、资金的利用效率、资金的回收、资金的增（保）殖、资金投入对国民经济的影响等等。

（9）水资源风险管理

水资源开发利用与保护，既有自然风险，如干旱、洪水等，也有由于人为的作用产生的人为的风险，如设备出现故障导致供水中断等，水资源风险管理研究这些风险的产生、降低甚至消除，提出风险发生情况下采取的应急对策措施。

（10）水资源利用保护技术管理

主要包括城市节水技术管理（工业、城镇生活节水）、农业节水技术管理、污水处理技术管理以及水资源配置技术、水利技术发展战略等等。

（11）水资源工程管理

我国的水利工程遍布江河南北，这些工程布局是否合理缺乏全局性的分析和研究。水资源工程管理就是结合社会、经济、环境等特点，研究水资源工程如何布局的理论与方法。在水资源工程布局过程中，要将产业布局、产业结构、产业制度和产业规模等作为重要因素加以考虑，谋划优化的水资源工程布局，取得高的综合效益。

（12）水资源数字化管理

随着信息技术的飞速发展，水资源的管理必将有传统的管理走向数字化管理，“3S”技术在水资源管理中将日益普及。水资源数字化管理就是如何利用现代信息技术管理水资源，提高水资源管理的效率。数字河流（湖泊）、工程仿真模拟、遥感监测、决策支持系统等是水资源数字化管理的重要内容。

（13）行业水资源管理

水资源具有多种功能，不同行业由于水资源利用方式、利用技术、利用效益等诸多因素的差异，对水资源管理也不相同，水资源管理具有一定的行业特点。行业水资源管理就是分行业研究水资源管理，如农业水资源管理、水资源景观管理、工业水资源管理等等。

（14）国际水资源管理

世界有众多的国际河流，国际河流的开发利用，由于涉及到相关的国家，上下游之间的矛盾处理更加复杂，水资源管理更具有特殊性。国际水资源管理，是以国际河流为研究对象，研究其开发、利用、保护和协调等相关问题。

（15）水资源综合管理

涉及到水资源部门、行业和领域极其广阔，对水资源管理不能就就水论水，必须将其放在社会、经济、环境等复合系统中进行处理。森林管理、湿地管理、妇女在水资源管理中作用、WTO条件下水资源管理、水资源纳入国民经济核算体系、根据水资源状况通过国际国内市场进行水资源贸易（包括间接贸易，如进口高耗水产品，出口低耗水商品等），等等，是水资源综合管理的重要内容。

3、水资源管理学与相关学科关系

3.1水资源管理学与水资源学的关系

水资源学是一门综合叉性学科，目前该学科还没有完全定型，正处于成长时期。通常认为，水资源学是对水资源进行评价并制定综合开发和合理利用规划，解决水资源供需矛盾，以及对水资源实行科学管理和保护经验的系统总结所形成的知识体系。水资源学的基本理论体系是建立在水资源本身存在、运移、转化和调控的基本规律与系统论的基本观念和方法的结合上，研究的重点是建立在系统论基础上对水资源系统评价、开发和最优调控的基本规律。

水资源管理学与水资源学既有区别也有联系。他们在研究方向上有一定的交叉性，交叉点是水资源管理。水资源管理学是自然科学和社会科学的综合叉科学，在形成水资源学的过程中，也渐渐形成了水资源管理的知识体系，水资源管理学渐渐成长。他们的主要区别在于水资源管理学所涉及的面更广泛，而且水资源管理学与管理学存在密切的关系。

3.2水资源管理学与管理学的关系

管理科学是一门应用多学科与多领域理论、方法、技术和知识的综合叉科学，其目的就是研究人类利用有限资源实现组织目标的管理活动方面的动态、复杂和创新的社会行为及其规律（国家自然科学基金委员会，1995）。人的管理是管理学重要研究内容。

水资源管理学中的管理对象是水资源，而管理学中管理的对象是人，这是两者的主要区别，但管理是要靠人的智慧。因此，管理学的原理可以为水资源管理学提供一定的理论支撑，水资源管理学的发展为管理学延伸提供新的增长极。

水资源管理学也是管理学的一个分支。

3.3水资源管理学与水文学的关系

水文学是研究地球上水的时空分布与运动规律并应用于水资源开发利用与保护的科学，作为水利科学的一部分，水文学的重要内容是地面水与地下水的观测、评估与预测，并为规划与管理提供依据。

水资源管理学需要水文学的支持，水文学为水资源管理学提供基础数据，水资源的管理就是以水文学提供的各种数据为依据进行调控管理水资源，水资源管理学的基础是水文学，两者关系非常密切。但水资源管理学所涉及的内容比水文学研究的范围更广泛。

4、结语

水资源管理学是多学科交叉的年轻的学科，其发展具有很大的现实推动力和潜力，目前学术界尚未引起高度重视，相应的研究成果也不多见。作者初论水资源管理学，意在抛砖引玉，希望引起学术界的关注和探讨，推进水资源高效利用和保护。值得说明的是，作者及其同事合作成果《水资源管理学导论》即将完稿，并出版发行，但愿能为《水资源管理学》的发展贡献微薄之力。

参考文献

姜文来，水资源价值论，北京：科学出版社，1999

姜文来，杨瑞珍著，资源资产论，北京：科学出版社，2003

王浩，王建华，秦大庸等，现代水资源评价及水资源学学科体系研究，地球科学进展，2002，12（1）

水资源的管理方法篇6

(一)我国地表水法律保护的现状

1．法律体系我国地表水资源保护法律体系主要包括三个层面的立法:首先，也是效力位阶最高的是全国人大及其常委会制定的法律。我国关于地表水资源保护的法律规定较为全面地涵盖了水资源保护的相关问题，相继出台的关于地表水资源保护的法律主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《中华人民共和国防洪法》等。其中2002年修订颁布的《中华人民共和国水法》是在总结我国实践经验和借鉴域外水资源保护的经验及理念的基础上制定的，因此这部法律具有很强的科学性，同时对我国水资源的保护具有很强的针对性。此部法律强调我国应该加强对水资源的统一管理，法律中确定的排污总量管理制度、节水制度、水功能区划制度、超计划用水累进加价制度以及相对应的监督检查制度等制度具有进步意义。其次，是国务院制定的行政法规，这些行政法规从不同角度对法律的相关规定作出补充和细化，具有比法律更强的针对性和可操作性，且覆盖范围广泛。我国关于地表水资源保护的行政法规主要有《水土保持法实施条例》、《全国生态环境建设规划》、《建设项目环境保护管理条例》、《水污染防治法实施细则》、《排污费征收使用管理条例》、《取水许可管理办法》等。最后，是地方性法规，这些地方性法规是各省、自治区、直辖市人大根据本地水资源保护的实际情况制定的，是在不违背相关法律的基础上，对水资源保护相关法律的再细化。如《浙江省钱塘江管理条例》、《江西省水资源条例》等。这些地方性法规和相关法律以及其他规章制度组成了我国水资源保护法制体系，也对保护我国地表水资源起到重要作用。2．水权制度水权制度的实质是水资源的有偿使用。我国的水权制度包含两项内容:一是取水许可制度，二是征收水费制度。我国于1993年颁布了《取水许可制度》，但仅是初步规定了取水人的权利和义务。之后随着经济形势的发展，对水资源的保护日趋重要。因此，进入21世纪后，我国开始着手全面建设水权制度。2002年颁布的《中华人民共和国水法》首次明确了取水权的概念，随后，为了进一步明晰取水权的权利内容、完善水资源的配置制度，我国又于2006年出台了《取水许可和水资源征收管理条例》。2007年出台的《物权法》虽然不是针对水资源保护，但也有相关制度涉及。随着相关法律制度体系的完善，我国逐步通过对开发利用水资源的行为进行收费，使得水资源的经济价值渐渐得到体现。水资源有偿使用制度对扭转过去在取水中出现的随心所欲、乱采滥用的局面起到了重要的作用。3．排污许可证和排污收费制度排污许可制度和排污收费制度是有关我国水资源保护的两项非常重要的法律制度。我国第三次环境保护工作会议首次提出排污许可证制度，该制度的实质就是将排污单位的排污行为设置为行政许可事项。该制度的确立意味着排污单位若想排污必须先要申请《排污许可证》，政府通过这种行政许可的手段逐步实现控制污染物排放总量的目的。排污收费制度在我国已经有近三十年的历史，该制度是在立足我国基本国情的基础上，借鉴域外的“污染者付费”原则设立的。该制度与排污许可制度在控制治理水资源污染，节约和综合利用水资源方面发挥着重要作用。4．生态系统监测制度生态系统监测是一种系统的收集自然资源信息的方法。水资源保护相关法律确立的生态系统监测制度，主要是指通过对地表水资源水质和相关生态系统进行监测，以获取信息指导的水资源保护工作。该制度的内容包括两个方面:一是对水环境的日常监测。通过对水环境的日常监测掌握水资源的信息，既有利于对水资源的开发利用，又对实施水功能区制度进而评价水体具有关键作用。二是对水环境突发事件的安全预警，其又包括监测突发事件和监控特定区域水环境状况。在有突发事件发生时，通过监测，有利于政府相关部门第一时间作出反应，有针对性做出工作部署，从而有利于尽快解决相关问题。综上所述，生态系统监测制度其本身是一项非常重要的水资源保护制度，而且是保护水资源不可或缺的技术手段，所以对于水资源保护工作来说具有极其重要的意义。5．水功能区域划分制度水功能区域划分是指从水资源的合理开发及有效保护的角度出发，根据国民经济的发展规划和水资源综合利用规划，并结合开发利用现状和社会经济需求，科学合理地划定水域确定具有特定功能并能发挥最佳效益的水功能区域。通过“分功能依据基准确定水质标准和保护目标”，“规定为确保某种用途的水环境质量和不断供给规定用途的用水应满足何种要求”，来“准确判断本水域水质是否能做为某一功能使用”。〔5〕我国由水利部负责组织全国水功能区域的划分，并实行统一监管。此制度的确立和实施对于水资源的综合管理以及水资源的开发利用都起到了基础性的作用。

(二)我国地表水法律保护存在的问题分析

1．地表水资源保护法律在意识层面存在的问题首先表现为立法理念存在偏差。科学的立法理念是制定出科学的法律的根本保证，决定着一部法律的根本价值追求。但是长期以来，我国环境法保护领域一直受“经济利益为先”思想的影响，片面追求经济发展，无视资源和环境的价值，最终导致资源的浪费和环境的破坏。为了能够真正扭转当前地表水资源缺乏保护、保护不当的现状，我国环境保护领域应当坚持以“可持续发展”为立法理念，将可持续发展理念贯穿到环境保护立法的始终，让这一理念影响到相关立法的每一个制度、每一个条文。其次表现为执法层面的偏差。由于立法理念的偏差，反映到执法层面则是唯经济利益是从。这就导致在地表水资源保护的执法过程中，出现“有法不依、执法不严、合法不护、违法不究”、“以罚代法”以及地方保护主义、部门保护主义等现象。最后是地表水资源保护公众参与意识不到位。这也是由于环保意识、可持续发展意识不足造成的。2．法律体系缺乏有机联系一方面，水资源管理和水体保护法律法规与其他资源保护方面的法律之间缺乏有机的联系。水资源是与其他自然资源紧密联系在一起的，是生态系统不可或缺的一环，水资源的利用方式往往会影响其他资源，其他资源的利用也会影响水资源。当前水资源的立法往往只注重对水资源的保护而忽视了与其他相关法律制度的衔接。另一方面，水资源保护法律法规体系不健全。水资源保护法律法规体系贯穿水资源的开发和利用全过程，以实现水资源的可持续利用为目标，既包括水量、水质方面的可持续，也包括水生态环境的可持续，但当前我国的水资源保护法规体系不太重视对水生态环境的保护。而对水资源的管理，存在颁发许可证及征收水资源费方面与水资源的规划调整及安全保护方面失衡的现象，法律法规对后者重视不足。“现行水资源法律规定大多过于原则，甚至无法可依，缺乏可操作性，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明，具体实施时困难重重。”〔6〕3．管理体制不健全根据《水法》规定，我国水资源的管理既有行政区域管理，又有流域管理，既有专门的水行政主管部门统一管理，又有分部门按相关职责管理。具体表现为，我国设立有七个流域管理机构，根据法律、法规的规定和水利部的授权管理流域水资源。各地方人民政府设置有水行政主管部门，负责水资源的开发利用等管理工作。地方县级以上各级人民政府，除了水行政主管部门管理水资源外，环境保护部门负责水资源的污染和防治工作，国土资源部门负责地下水资源的监测等工作，气象局负责大气水管理工作，农业部门负责农渔业用水管理工作，林业部门负责湿地保护工作。造成这种局面的主要原因在于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题。以滇池治理为例，“由于各行政管理部门存在着保护部门利益的立场，当它们的部门利益与滇池环境保护的整体利益发生冲突时，有时从维护自身利益的立场出发，就会发生回避法律所规定的义务和推卸责任的情况。”〔7〕。4．政府责任缺失我国制定了比较完整的水资源保护法律，但是水污染仍然严重的一个重要原因是政府责任缺失。政府保护地表水资源责任缺失的表现是:当政府不履行保护水资源的职责、违反行使职权时不能有效地追究政府的责任。造成这种状况的原因，既有政府部门人高于法的“人治思想”，也有法律法规对责任规定不明确和司法制度有缺陷。立法往往只强调对水资源保护的行政预防措施，缺少对政府权力的监督。5．水资源的刑事立法保护不够全面进入21世纪以来，随着环保意识的提升，保护水资源的问题越来越多地受到人们的重视。民事责任和行政责任对保护水资源都存在局限性。行政责任强调事前预防，通过制定水环境标准和实施水行政许可、征收水资源费、排污费等来预防水环境的污染。但经常是上有政策，下有对策，使预防制度成一纸空文。民事责任强调对侵犯人身权和财产权的补偿性责任，不具有惩罚性，对破坏水环境的行为威慑力小。在刑事责任方面，我国法律对水资源保护的重要罪名是刑法第338条规定的污染环境罪。污染水环境罪的犯罪构成需要具备以下几个条件，一是违反《水法》、《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》等法律法规的规定。二是向水体排放、倾倒或处置污染水环境的危险物质的行为。三是主观方面要故意为之。“本罪原本为过失犯罪，但经《刑法修正案(八)》修改后，本罪的责任形式应为故意。”〔8〕四是要造成严重污染水环境的后果。对保护地表水资源，这个罪名存在以下问题:第一，犯罪构成要件之一要求违反国家的规定，导致似乎本罪是在保护水资源的管理秩序，而不是在保护水环境，或者保护水环境只是间接的法律后果。第二，本罪要求犯罪者主观上具有故意，即不能打击过失行为导致水环境污染的行为，限缩了刑法打击破坏水资源的行为范围。第三，本罪是结果犯，构成犯罪要有严重污染水环境的后果，即不能对仅仅违法排放危险物的行为进行制裁。但在实践中，有些污染水环境的行为实施后，污染后果要经过很长的时间才能暴露出来。第四，对非法取水行为或超过许可取水的行为没有规定刑事责任。即使非法取水或超过许可量取水行为导致水(污染物浓度增高)转污染，也不能适用污染环境罪。6．司法保护方面的缺陷水资源司法保护，是指通过司法程序，对违反水资源法律法规的行为加以惩罚，保护合法的取用水行为。从实践来看，水资源司法保护主要存在以下问题:(1)跨行政区域的水污染案件受理存在障碍，跨区域水资源司法保护难以实现，如大江大湖污染导致的跨行政区域污染。在水流域污染案件中常常是上游污染、下游遭殃，而上下游往往又不属于同一个行政区域，因而增加了水资源司法保护的难度。(2)水资源污染案件的证据规则和损害赔偿标准规定不明确，导致水污染案件诉讼启动难、审理难。(3)水资源污染损害赔偿纠纷案件繁多，案件的执行困难重重。(4)缺少专门审理水资源纠纷案件的法庭。关于水资源纠纷的案件，需要水文科学和环境科学的专业知识，法律关系复杂，既有民事法律关系、行政法律关系，也有刑事法律关系。如果按照当前法院的法庭设置，分别由民事、行政、刑事法庭进行审判，无法形成保护水资源的合力，既不利于提高水资源案件的审理水平，也不利于全方位和深层次保护水资源环境。

二、域外地表水法律保护考察及趋势分析

(一)域外地表水保护立法模式

水资源的法律保护是新兴的法律问题，而且比较复杂，各国立法实践中“往往是根据需要和当时的认识和实际情况进行立法”〔9〕，由此经常是循序渐进，先针对实际问题制定单行法律，待时机成熟后再制定综合性的法律，对水资源进行全面保护和管理。比如英国对水资源的立法，1876年制定了《河流防污法》，1960年制定了《河流洁净法》，1963年制定了《水资源法》，对水资源进行了全面管理。

(二)域外地表水保护法律制度

1．产权制度明确界定水资源的权属，对于高效合理利用和管理水资源的重要意义，可谓不言而喻。纵观世界上对地表水资源保护较好的国家，绝大多数都明确规定了地表水资源的权属。从历史上看，水资源的权属大致有私有和公有两种模式。在水资源私有模式下，水资源的所有权为私人所有，与土地所有权或使用权是不可分离的。可以说，在20世纪中叶以前，“水资源所有权”这一概念都还不成立，因为水资源总是与毗邻的土地不可分割，是土地的一部分，从而不可能成为独立的财产权或物权的客体。《法国民法典》、《日本民法典》以及《瑞士民法典》等法律都规定了河岸所有权制度，即紧挨水体或水域的土地所有者有权使用水资源，只要流回湖河的水没有实质的质和量的变化。随着人类对水资源价值认识的拓展，当代大多数国家的通行做法是，立法明确规定水资源属于国家所有，将其与土地所有权分离。如，1970年苏联制定的《苏联各加盟共和国的水立法纲要》以及保加利亚、罗马尼亚的水法，1992年法国的《水法》、1995年日本的《河川法》等法律都明确规定水资源属于国有;以色列、西班牙、北美等国家的水法制度规定也以水的公有性为主。美国、加拿大、澳大利亚等英美法系国家，在水资源法改革进程中也纷纷明确界定水资源的所有权，并将其归属于国家、州或者王室。总之，从世界上大多数国家的普遍做法来看，水资源公有几乎成为共识。2．使用制度如何公平高效地利用水资源，是水资源保护工作的重点之一。世界上大多数国家都立法明确规定了水资源的使用制度。关于具体的使用制度，总结起来，有以下几种:取水许可制度。一般情况下，申请取水许可要符合以下几个条件:(1)用水活动符合国家政策，有益于国家经济社会的发展;(2)取用水活动以不破坏河流水体正常功能为原则;(3)新的用水权不得对抗在先取得的用水权;(4)由于发生不可抗拒的原因而导致可用水量减少，国家可以依法限制、甚至暂停和停止持证者取水，并且不需要因此向持证人赔偿。〔10〕但对于取水许可的权利性质，取水许可权是否可以转让或交易，各国立法却有不同的规定。为使闲置的水资源得到高效利用，以缓解水资源的供需不平衡，有些国家，如美国、澳大利亚允许取水许可权的转让和交易。而有些国家则严格禁止取水许可权的转让和交易，如日本就明令禁止取水许可权转让。有偿用水制度。有偿用水制度即政府为了提高供水质量并且促成公民节约用水的意识，对用水者征收一定数量的水费的制度。《欧盟地下水指令》就强调各种用水服务都要遵循成本回收这一原则。成本包括供水的直接成本、处理污水的环境成本、开发新水源满足未来需求的资源成本。用水的成本至少分解为生活、工业和农业用水成本，要求一个部门用水不应由另外一个部门来补贴。节约用水制度。节约用水制度是关于节约用水管理和措施等方面法律规定的统称。节约用水包括供水环节的节水和用水环节的节水，既要提高水资源的利用效益，又要通过各种有效措施减少用水。纵观世界上水资源保护较好国家的立法，都有节约用水相关制度的规定。如捷克就通过《国家水利管理法》、《水资源法》两部法律明确规定节约用水为水资源保护的基本原则。法国于20世纪60年代制定了《水资源管理法》，规定水资源为国家所有，任何个人不得浪费，确立节约用水为一项基本国策。以色列则是通过立法限制用水量来促进节约用水，具体的做法是实行用水配额制度，超过用水配额则征收较高的水费。美国由于对于节水的管理和研究较早，不仅有全国统一的节水相关立法，各州县也有自行制定的法案。我国也早在70年代后期就开始把厉行节约用水作为一项基本政策，在以后的水资源相关立法中多有体现。3．分区保护制度水资源保护区制度。很多国家都根据特定水体的功能用途划定了水资源保护区。罗马尼亚的水法规定在自然湖泊、水库周边、江河沿岸建立保护区;保加利亚、匈牙利、俄罗斯要求在医疗卫生用水附近设立卫生保护带;法国规定，饮用水汲水的区域均要设立水源保护区，并将保护区划分为正中、中间和边缘区三部分，分别适用不同的保护措施;《塞尔维亚共和国水法》也有专章对饮用水的保护作出规定;《美国公共健康服务法》对安全饮用水源保护区的计划作出规定。流域管理制度。根据水体的自然特征，以流域为单元对水资源进行统一管理。美国的《田纳西流域管理法》、《特拉华河流域协定》、《阿巴拉契科拉－查特胡奇－弗林特河流域法》、《上密西西比河管理法》等法律都规定了流域管理制度。1992年法国新修订的《水法》将全国水系划分为六大流域，并且在各流域建立流域委员会和流域水资源管理局，实现了对水资源的统一规划管理和高效开发利用。日本《河川法》规定了对流域进行综合管理的流域管理制度。4．管理体制各国水法或水资源保护法都规定了水资源保护机构或管理体制，并且在篇幅上占有很大比例。《西班牙水法》规定了“统一管理、分别对待”，“国家控制水源与地区的规划发展、环境保持和保护以及修复自然”等管理职责。英国1963年《水资源法》规定了一个较为完善的水资源管理体系，包括主管大臣、水资源委员会和河流管理局。1964年的《法国水法》力求改革实现流域区域管理，将全国分成六个流域和流域组合。“在法国的水资源管理机构中，流域机构才是最主要的执行机构，而国家一级和县一级的机构都只起协调作用。美国水资源政策比较全面的法案是《水土资源规划的原则与标准法案》，其内容主要便是水资源之管理制度。”〔11〕

(三)域外地表水法律保护趋势分析

近些年来，随着经济的不断发展，以及人们环保意识的不断提升，世界上所有的国家和地区对于水资源的保护工作都给予了越来越多的重视。无论是发达国家还是发展中国家对于完善水资源保护的法制建设工作都是不遗余力，并呈现出一致的态势。1．保护理念随着水资源的短缺和污染给人们带来的危害越来越严重，合理开发和利用水资源、改善水环境、管理水资源的重要性就越来越多引起各国的关注。当代社会水资源保护的新的理念和方法，逐渐体现到各国的水资源保护的相关立法中。保护理念的提升总体呈现出的特点是:保护水资源的宗旨和目标确定为“可持续发展”。以此理念为指导，在追求水资源经济效用的同时更加注重对水资源的保护，尽量平衡经济发展和环境保护之间的关系，将管理水资源环境和预防水资源污染的工作放到极其重要的位置。同时，受可持续发展理念的影响，各国的水资源管理理念也有较大的转变，不仅仅关注水资源的消费价值，也开始强调水资源的非消费性价值，维护支撑整个国家的良性发展的水资源生态系统。2．机构设置各国通过水资源管理工作的实践逐渐认识到，完备而良善的机构设置对于高效的水资源管理具有极其重要的意义。目前，世界上主要有三种水资源管理机构设置体制:“一是按行政分区管理为主的水资源管理体制，二是按流域管理为主的水资源管理体制，三是流域管理与行政分区管理相结合的水资源管理体制”〔12〕。各国的水资源保护相关立法都有大量的条文来对水资源管理机构设置做出明确规定，有的国家甚至还通过立法明确设立了为水资源保护提供咨询建议的咨询机构。政府机关的权力来源于法律的明确规定，只有通过立法明确赋予水资源管理机关相应的水资源管理工作的权力，才能保证将水资源保护的相关政策、法律落到实处，促进政府高效管理水资源。3．管理模式水资源综合管理，是一种一体化的管理模式，其将影响整个水环境生态系统的各个要素纳入其管理范围之中进行统一的管理。相比传统的管理方式，其更加重视水系统各组成元素之间的相互作用，以及这些元素与社会经济发展和环境保护的关系。此种管理模式，站在可持续发展的高度，以水资源生态系统的结构与功能为基础，选定流域为基础尺度，综合协调不同行政区域相关部门的管理，进行水、土、生物等资源的协调开发、利用与保护，遵守自然规则，最大程度发挥生态系统功能，以实现经济、社会和环境福利的最大化，最终实现水资源可持续发展的目标，进而实现人与自然的和谐共处〔13〕。经过一段时间的发展，此管理模式发挥出了传统模式无法比拟的优势，得到了世界大部分国家的认可。一些国家如美国、澳大利亚、加拿大以及欧盟各国，在20世纪末就着手进行水资源管理的立法，并将此种综合管理模式确定下来作为水管理的基本模式，对水资源进行一体化的管理。4．法律制度体系化无论是对整个自然生态资源的保护，还是仅仅对其中地表水资源的保护，建立良善而完备且能够支撑整个社会的法律制度体系，已经成为当前世界各国通行的做法。经过多年的经验积累，通过各国立法人员的不断努力，都已基本建成适应本国国情的水资源保护法律制度体系。相关法律制度的出台，使得水资源保护的工作更加明确化、系统化、规范化。当前世界各国已通过立法明确确立的制度主要包括:一是水的许可证制度，其具体内容涉及用水、排水以及污染物处理设施经营的种种许可;二是水的登记申报制度，主要包括水权、用水情况、排水情况的登记等，以及现场检查制度;三是水的分区制度，包括水的功能性分区、水资源管理区以及水保护区等等;四是水资源事故预警与处理制度，包括水文监测、污染物监测、水环境影响评价制度、水事故紧急处理制度等内容;五是计划用水与节约用水制度，其中也包括水资源的调度与合理分配;六是破坏水资源的法律责任制度。在这一系列制度中，水资源流域保护制度与公众参与制度应该算是近些年来发展最快、成果最显著的制度。5．水环境权环境权的定义为:“一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利。”〔14〕与此对应，水环境权就是“一切单位和个人都有享用清洁、健康水环境的权利。”在以往，世界上大多数国家都比较重视经济发展，而忽略对水资源环境的保护。有关法律规定的水资源的相关权利，大多也是为了有利于实现水资源的经济效用。比如居民生活用水、农业生产用水、工业生产用水、商业活动开展及旅游用水、航运用水、渔业养殖用水等等。随着水资源的短缺和污染给人们带来的危害越来越严重，人们开始把目光转移到水资源的生态功能上来，水资源的价值不仅包括经济价值还包括生态价值。与此同时，水环境和水环境权的概念应运而生。此处的水环境权是广义的环境权，不单单指公民合理占有和使用水资源的权利，而且包含保护和管理水资源的权利以及防止他人污染和破坏水资源的权利。随着社会的进步，各国的水资源保护相关立法和国际社会相关法律为了更好地保障公民的水环境权，都已经规定了具体的水环境权，如亲水权、清洁水权、净水权等。有些国家甚至还具体规定了水环境权保障机制和救济机制，如明确规定限制滥用水资源所有权、使用权和产权，还具体规定了污染和破坏水资源的具体法律责任，当公民的水环境权遭受侵犯时可以寻求相关机关惩治侵权人，以保障水环境权的实现。

三、完善地表水资源保护法律制度体系

法律体系，是国家制度的载体，同时也是国家价值观的载体。水资源保护法律体系是国家保护水资源的制度载体，承载着国家科学发展、可持续发展的价值观。我国当前在水资源保护制度体系建设方面存在缺陷，不能通过制度的有效实施以缓解水资源危机。结合国内外水资源保护的实践经验，应加强地表水资源保护立法，完善法律制度，实现我国水资源永续利用的发展目标。

(一)提升《环境保护法》地位

1．将《环境保护法》提升为基本法《环境保护法》是综合性的保护环境的法律，但是该法却是1989年由人大常委会制定的，与《水污染防治法》和《水法》的制定机关相同而处于同一法律位阶，具有同等的法律效力，这显然与《环境保护法》所调整的领域及重要性不相称。《环境保护法》的地位应该是我国环境资源保护法律体系中的基本之法。原因有三，第一，国家将环境资源保护放在重要地位的需要。环境资源保护意义重大，环境资源质量的好坏关系国民的身体健康、财产安全和国家的长远发展，这就需要国家为此慎重制定法律，有效调节人民在开发利用自然资源过程中的行为，需要将环境保护法作为一个独立的大法律部门。第二，实现环境资源保护法律体系化的需要。环境资源保护涉及面广，环境资源保护不仅保护各类环境要素，而且还要保护各环境要素共同构成的环境系统，以为人类的生存发展提供优质的空间。由此，调整各环境要素之间的法律需要协调配合，以实现环境的整体效益，这需要一部基本法来协调各单行法律之间的关系。比如，水资源和土地资源关系密切，要保护好水资源，就要协调好水资源保护的法律制度与土地资源保护的法律制度。第三，国外的立法实践为《环境保护法》成为基本法提供了经验。比如，美国1969年制定了《国家环境政策法》，日本1993年制定了《环境基本法》，俄罗斯2002年制定了《环境保护法》等，都是将环境资源保护法律作为国家的基本法。鉴于此，我们应该“紧密结合中国环境法制建设的实践，将《环境保护法》修改成为体现可持续发展观和综合生态系统方法的《中华人民共和国环境基本法》，促进中国环境法律体系向可持续发展和生态法的方向发展。”〔15〕将《环境保护法》提升为环境资源法保护体系的基本法，水资源保护法律就成为环境资源保护法律体系子体系，这一方面有利于实现环境资源保护的价值，另一方面可以有效协调水资源保护和其他环境要素保护制度之间的关系。2．完善《环境保护法》相关制度(1)在环保法总则部分规定“可持续发展”原则。我国《环境保护法》是1989年制定的，至今已经20年没有修订过。在这20多年的发展中，可持续发展原则已基本上获得普遍认可，《水污染防治法》和《大气污染防治法》中都明确规定了可持续发展原则。修订《环境保护法》，可以将第一条“促进社会主义现代化建设的发展”改为“实现经济社会的可持续发展”。(2)建立环境权制度，为水权制度奠定基础。“到2006年，公民环境权至少已经被53个国家宪法明文确认为基本人权。”〔16〕2012年4月25日，在瑞典斯德哥尔摩“+40可持续发展伙伴论坛”上就讲道:“人不仅有基本的政治、经济和发展权利，还应当有基本的环境权利，有权获得良好的生活环境，有权不遭受污染的危害，有权参与对影响环境行为的监督管理。要提高公民的环境权利意识和责任意识，加强对公民环境权利的保障，以更加合理地利用环境，更加自觉地保护环境，为可持续发展注入强大而持久的动力。”2004年我国宪法修正案增加了国家尊重和保障人权的条款，环境权作为人权的构成部分，应该在具体法律中获得承认和保护。(3)规定排污许可证制度。排污许可证制度在我国运作已久，是成熟和成功的经验。《水污染防治法》规定了排污许可证制度，在实践中得到了有效贯彻和执行，多年的经验证明这是一项行之有效的制度。通过颁发排污许可证，可以将排放污水的总量控制目标有效地分解、落实，在我国的减排工作中发挥了重要作用。为了实现水资源保护制度和环境保护制度的有效衔接，有必要在《环境保护法》中规定排污许可证制度。(4)完善公众参与制度。公众参与对规划决策、水污染防治、监督行政机关依法行政、体现人民当家作主具有重要意义。公众有效参与环境资源保护需要有制度上的保障，首先要建立信息公开制度，满足公众知情权，为有效参与提供可能。其次要建立听证制度，为公众参与提供程序上的保障。最后，还应完善公益诉讼制度，以有效追究环境违法行为，保障公众的环境权。

(二)《水法》与《水污染防治法》的修订

1．修订完善《水法》(1)建立统一的水资源管理体制。根据《水法》、《水污染防治法》等法律法规的规定，我国水资源的管理既有流域管理机构的管理、又有行政区域管理机构的管理，既有专门的统一监管机构的管理，又有分部门按相关职责的管理，由此造成了职责不清管理混乱的问题。应该修订完善水法，明确管理机构的管理职责，完善管理体制。由于水资源的流动性、与其他资源环境的相关性，很难讲水资源的管理统一纳入一个专门部门进行管理，通常需要其他相关机构的配合管理，比如环保部门、土地管理部门等，但是必须明确水资源管理中的专门负责机构的职责，使其他机构只是处于配合协调的地位。配置管理机构管理职责方面应坚持在水资源的全国统一监督和管理中，国务院水行政主管部门应当起统筹和主导作用，其他相关部门应当依法配合水行政主管部门的工作;在流域水资源管理中，流域管理机构应该处于主导地位，统一负责流域内水资源的管理，而地方政府应处于辅的地位，协助流域管理机构管理流域水资源;在地方水资源的管理中，地方水行政管理机构应该统一负责该地区水资源的管理，其他的相关机构应该在职责范围内协助水资源管理机构的管理。这一方面明确了水资源保护的负责主体，避免了遇事相互推诿的局面，另一方通过领导层级的划分，避免了部门利益竞争和地方保护主义的情况。(2)明晰水权，完善水权制度。我国《水法》明确规定了水资源的国家所有、国务院依法代表国家行使所有权的制度，但在实践中我国长期以来对水资源采取的是较为自由的管理，对水资源的使用是十分开放，由此社会主体已经习惯了对水资源的无偿或者低价的甚至是无限期的使用。这种开放性的使用往往会发生“公地悲剧”，不利于水资源的可持续利用。在加强水资源行政管理的同时，我国应建立水权登记制度以明晰水权，完善相应机制，建立水权交易市场。通过市场机制这一条路径来实现水资源配置的最优化。制定水权制度的单行法规，合理分配水权，明晰水权，保障国家对全国水资源的统一监督和管理，完善政府对水资源的宏观调控制度，规定水权在流域内和流域间流转应遵循的规则，促进水权市场的形成。完善水资源制度可以从三个方面入手:第一，明确界定水权。明确界定水权不仅是水权制度研究的起点和理论基石，而且也是建立水权市场的基础。水权应当是对水的使用和收益的权利，而不包括水资源所有权在内。因为规定水权的目的在于特定的水能为权利人带来利益，能依法使用和收益即可，所以将水资源所有权纳入水权没有多大意义，而水资源所有权属于国家所有，其他主体不具有所有的资格。第二，合理配置初始水权。初始水权关系到民众对国家所有的水资源的平等使用权，是水权制度有效配置水资源的首要环节和关键点。合理配置初始水权，需要建立科学的用水指标体系。用水指标体系包括地区用水总量指标和行业用水量指标。地区用水量分配的指标通过考察地区用水量、地区水资源情况、地区经济布局等合理分配地区的用水总量。行业用水量指标，通过考察行业的科学技术水平、对经济社会的重要性等因素合理确定一些重要行业的最高耗水量。在建立指标体系的过程中，必须保证地区的生态基本用水。用水指标体系为国家宏观调控水资源提供了技术支撑，可以促进水权市场的建立。第三，完善水权交易法律制度。水权交易法律制度是水权制度的必然发展。水权能为权利者带来利益，通过交易流转，使这些利益变成财产，在社会范围内实现水资源的合理配置，弥补仅仅依靠行政手段配置水资源的不足。完善水权交易制度需要建立水权登记制度、水权合同制度、水权交管制度等。(3)完善公众参与制度。通过制度设计建立让公众参与到水资源保护当中，一方面体现了群众主人翁的民主观念，加强民众珍惜保护水资源的意识;另一方面民众的参与对水资源执法部门形成监督，可以确保国家权力的依法行使，“通过社会监督、舆论监督和公众参与，加强水域污染的监督管理”〔17〕。公众参与水资源保护应建立和完善以下几方面的制度，完善信息披露制度，加强对地表水资源的监测，及时公布相关信息，群众只有掌握了信息才能有效参与水资源的保护;设置公众参与的程序，为公众有序参与提供保障;加强水知识的宣传和普及，提高公众的节水护水意识，减少公众参与的成本。(4)完善流域水生态补偿制度。流域生态补偿是指流域生态保护的受益者向保护者支付一定的费用，以激励流域人民积极保护水生态环境，强化费用支付者保护水环境意识。《水污染防治法》规定国家以转移支付等方式建立健全饮用水水源保护区和河湖上下游地区的水生态保护补偿机制，正式确立了我国的水生态补偿制度。现在这一制度面临着缺乏长效机制保证、水生态补偿资金不足、补偿方式单一、地方政府间缺乏合作等问题，阻碍着这一机制的健康发展。建立水流域生态补偿制度应该立足长远，在补偿模式的选择上，应坚持政府宏观调控，以资金补偿为主，同时辅以政策性的补偿。完善流域水生态补偿制度，首先需要建立水权市场。水权市场是水资源保护政策补偿的一项重要内容，通过确认水权、水权交易，给水资源的保护者、节约者带来收益，激励大家保护水资源、节约用水。其次，需要拓宽水资源补偿的资金来源。这就需要合理设计财政制度，使中央财政资金、受益区财政资金和环境资源税等为生态补偿资金提供保障。再次，需要建立多元水生态补偿机方式。《水污染防治法》第7条规定“财政转移支付等方式”进行补偿，在实践中也主要通过资金补偿。补偿方式除了资金补偿外，还有政策补偿、技术补偿、实物补偿等，需要采用多种补偿方式或多种方式结合的补偿方式完善补偿制度。最后，强化流域生态补偿管理体制。法律对水生态补偿机制的规定过于原则，需要在制定法律时明确规定具体的负责机关及监管机关，以确保制度的有效贯彻和实施。2．修订完善《水污染防治法》我国于2008年对《水污染防治法》进行修订，在立法目的和一些基础性的制度建设方面都有相当的进步，但仍然存在着可操作性不强、不能有效解决当前水资源污染严重的问题。修订完善《水污染防治法》，首先，应重视防治农业污染。《水污染防治法》重视对城市、工业水污染防治措施制度的规定，而对农业农村地区水污染防治措施制度规定不足，所以需要从立法上纠正这种不足，加强监控农业用水、加强监督农药的使用、严格管理畜禽养殖场用水排水，减轻农村农业水污染，并推广节水技术，鼓励节约用水。其次，合理配置流域管理机构和地方水资源管理机构对水污染防治的职责。与《水法》的规定相协调，明晰流域管理机构和地方水资源管理机构在水污染防治领域的权限划分，协调促进水污染防治工作的有序展开，保障水资源的可持续利用。最后，完善公众参与权。《水污染防治法》虽然规定了公众参与水污染防治管理的知情权、检举权和诉讼权等权利，但是在实践中因缺乏程序的指引和保障，使得这些权利仅仅停留在法条上。需要规定知情权、检举权、诉讼权的权利行使程序，以保障公众参与权的实现。

水资源的管理方法篇7

    地方政府和用水户对国家有关法规规章的理解与河务部门有出入,重视地方颁布的法规、轻视黄河部门颁布的法规,自行其是,在水资源管理方面与河务部门矛盾很多,比如黄委已经给某引黄灌区取水口发放了取水许可证,水利厅又越权给该引黄灌区发放取水许可证,造成一个灌区两套证的局面,给河务部门的取水许可管理造成了很大困难。管理机构与职能配置不健全山东聊城市河务局没有专门黄河水资源管理与调度机构,各县局有的将这两项职能统一配置在防办,有的将这两项职能分别配置在水政科和防办,上下不一致,不利于工作的上下协调。2006年水管体制改革时,各个县局的水资源管理与水量调度职能配置在水政水资源科,但是没有将月、旬用水计划管理、实时调度管理和监督管理等职能纳入到水政水资源科职能中,使得县局的水量调度职能不完整。市县局水资源管理与调度人员编制少,多为兼职,工作任务较重,没有足够的精力深入钻研水资源管理与调度法律法规和业务知识,影响了水资源管理与调度工作的深入开展。运行机制不完善山东聊城市河务局的水量调度工作,有时由防办通过闸管所来进行,抛开了县局,县局不能或不愿意履行水量调度职能。闸管所作为生产单位,却以水行政管理部门的身份对地方政府,对用水户,有些不伦不类,也带来了内部管理和运行的混乱。之所以造成这种现象,与水管体制改革后,部分县局认识不到位也有很大的关系。

    水资源管理是国家赋予各级水行政主管部门的行政职能,各级有关法律法规对此能有明确规定,但是部分县局没有认识到这一点,将水资源管理等同于涵闸管理,认为引黄涵闸收归供水分局管理后,县局不再拥有水资源管理职能,从而未能认真履行有关法律法规,影响了水资源管理与水量调度工作的正常开展。管理规章制度不规范在水资源管理方面,山东聊城市河务局在建设项目水资源论证、取水许可申请审批程序、取水许可监督管理等方面尚没有制定详细的规范,造成建设单位对进行水资源论证的认识不足,各用水户对取水许可申请审批程序不十分了解。在水量调度方面,山东河务局于2007年制定了《山东黄河水量调度管理办法(试行)》,该办法试行两年多以来,聊城市河务局发现该办法存在一些与实际情况不符、很难执行的地方。比如《办法》第八条第四款规定:“出现旱情紧急情况时,应将滩区取水纳入月、旬水量调度方案管理。”从目前情况看,这一规定执行起来难度非常大,如果改为“出现旱情紧急情况时,应加强滩区取水管理,分河段摸清滩区引水量”,将更具有可操作性。另外,该办法规定的奖励措施比较笼统,没有建立起有效的激励机制。

    学习与借鉴国内外成功的流域水资源管理模式目前,国际上水资源管理已经十分规范和成熟,大多数国家和地区都实行流域水资源统一管理。这种管理模式对合理分配流域水资源,实现流域水资源的可持续开发利用是十分有效的。黄河实行的也是流域管理与行政区域管理相结合的管理体制[4]。因此,协调流域管理与行政区域管理的关系就显得十分重要。从国内外水资源管理的经验看,要协调好流域管理与行政区域管理的关系,必须完善法律法规,同时要建立一套合理的管理体制,包括公众参与机制。国内的一些江河,在流域水资源跨地区管理方面取得了一些成功的经验,比如,塔里木河在法制建设方面,形成了一套完整的法规体系,使得水资源管理与调度工作有章可循;另外,在管理机构的设置上,既有决策机构、执行机构,又有协商机构,这一点和黄河流域有很大的区别[5]。黄河水利委员会和各级派出机构,只是执行机构,没有决策机构和协商机构,这在一定程度上造成了协调流域管理和行政区域管理关系上的困难。因此,有必要借鉴塔里木河流域的先进管理体制,解决流域管理和行政区域管理的关系问题。建立健全山东聊城黄河水资源管理体制山东聊城河务局水资源管理与调度专门机构的缺位,给水资源管理与调度工作带来了一定的困难;2006年,水管体制改革后各个供水分局和闸管所的成立,使得水资源管理与调度的运行机制变得混乱起来,上级和省局制定的规章制度很难得到切实的贯彻执行。由于市局、县局、供水分局、闸管所、用水户之间的关系错综复杂,扯皮推诿增多,造成水资源管理与调度工作效率低下。实践证明,必须尽快建立一套切合水管体制改革后新形势的水资源管理与调度体制,山东聊城黄河的水资源管理与调度工作才能摆脱目前的被动局面。

水资源的管理方法篇8

（一）中国水资源的基本情况

大气降水，附存形式主要为地表水和地下水是中国水资源的主要来源。总体来说我国水资源分布的特点可以归纳为以下三点：第一，水资源总量多，人均占有量少。我国水资源总量居世界第四位约为2.88万亿立方米，但人均占有量仅为世界平均值的1/4约2220立方米。第二，水资源的补给变化大。我国大部分地区都会受到季风气候影响，降水量在一年内的分配极不均匀，大部分地区的降水都集中在夏季的四个月占全年水量的70%左右，其中2/3是洪水径流量而非正常的流域水流量。降水和径流的年际变化主要表现在大部分流域出现连续丰水年或连续枯水年的情况，使得水旱灾害频繁、水资源开发利用难度大和水资源供需矛盾尖锐等问题在区域范围内更加明显。第三，区域水资源分布不均衡。长江流域及其以南地区水量较大，包括长江、珠江、松花江等主要流域在内的水资源量占据全国的80%；长江流域以北广大地区水量较小，包括黄河、淮河、海河、辽河四流域在内仅占全国总量的14.7%，；内陆河地区的水资源量还不到全国水资源量的5%，西北内陆干旱区的水资源量几乎为零。

（二）中国水资源立法情况

我国目前已经基本形成了包括专门法律、行政法规、地方性法规、部门规章等不同层级的比较系统的水资源法律保护体系。《水污染防治法》、《水法》、《环境保护法》、《水土保持法》和《防洪法》等都是以水资源为独立调整对象的法律。涉及水资源的法规和规章主要有《水污染防治法实施细则》、《水污染排放许可证管理暂行办法》、《关于防治水污染技术政策的规定》、《河道管理条例》、《污水处理设施环境保护监督管理办法》、《饮用水源保护区污染防治管理规定》、《取水许可制度实施办法》等。各级省市根据当地具体情况，也出台了许多相关的地方法规。除此之外，宪法以及其他与环境生态资源保护相关的法律、行政法规和规章等，在对水资源保护、管理节约利用等方面也作了许多的规定。

（三）中国水资源管理情况

在我国，国务院的水资源行政主管部门负责全国水资源的统一管理工作，同时国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，协同国务院水资源行政主管部门进行相关的水资源管理工作，即我们通常说的统一管理与分级、分部门管理相结合的管理制度。除了国家层面上的管理，县级以上的地方人民政府的水资源行政主管部门和其他有关部门，按照同级人民政府规定的职责分工对管辖范围内的相关水资源进行管理。

（四）中国水资源开发利用情况

新中国成立以来，全国建成中小型水库8万多座，累计修剪和加固堤防近25万公里，初步控制了大江大河的常规性洪水，年供电5800多亿立方米，有效灌溉面积达到8.2亿亩，同时也为城市和工业用水提供了水源。目前我国总的水资源使用量中，80.3%为地表水源，19.3%为地下水源，其他水源只占0.4%左右。中国水资源开发利用率从1980年的16.1%到2014年海河、黄河、辽河流域水资源开发利用率已经达到106%、82%和76%，西北内陆河流开发利用已接近甚至超出该地区的水资源承载能力。过量的开发利用引发了河道断流、地下水严重超采以及河口生态恶化等问题。

二、 日本水资源管理现状

（一）日本水资源的基本情况

日本是一个四面环海的岛国在地理位置上属于亚洲季风地带，每年的平均降水量在1700毫米到1800毫米之间，几乎是世界年平均降水量的两倍。日本的狭长岛国地形特征决定了其河流长度较短，河水从源头到汇入大海所需时间也比较短。另一方面，日本降水量虽大但是也存在季节分布不均衡情况，河流在汛期的最大流量与在旱寄的最小流量之间存在巨大的差距。综上情况可以看出，日本发生洪涝灾害的情况较为频繁，降水量虽然很大，但是由于区域和季节分布的不均衡，干旱缺水也会偶有发生。

（二）日本水行政立法情况

日本目前的水资源法律体系以《水资源开发促进法》为龙头，主要包括《河川法》、《水资源地域对策特别措施法》、《水资源开发公团法》、《工业用水法》、《水质保全法》等法律。这是日本政府在明治维新时期后模仿和借鉴欧、美等先进国家的法律制度，根据本国自身的水资源情况和国家的管理模式等国情建立起来的，其中“河川法”是其最具代表性的法律。

（三）日本水资源管理情况

在日本，总理大臣直接管理水资源开发利用保护等重大事项，同时在内阁中设置了直属的二级单位国土厅，国土厅内又再设置了水资源部作为水资源日常管理的最高协调部门。按照法律赋予的权限，中央直属机构如环境省、国土交通省、经济产业省、厚生劳动省和农林水产省等对日常的水资源依法进行行政管理。这就是我们通常所说的日本的中央政府集中协调与分部门行政的水资源管理体制。

（四）日本水资源开发利用情况

在日本由不同的部门对生活用水、工业用水、农业用水、溶雪用水、水力发电用水、养鱼用水、公益事业用水及环境用水等进行建设和日常管理，并且针对每一种用水分别制定了不同的质量标准。日本政府现在对水资源开发利用的重点是保护水质和改善水资源环境，通过科技、政治、经济等手段构筑可持续的用水体系，保护和治理水环境，以适应循环型社会发展的需要。

三、中国在水资源管理方面需要借鉴和完善的地方

从日本水资源管理经验的总结来看，搞好水资源管理要有两个基础和三个机制。两个基础分别是法律基础和技术基础；三个机制分别是投入机制、补偿与恢复机制以及公众参与和监督机制。中国目前在这五个方面分别都取得了一些成果，但是还有很多迫切需要改变的地方。相对于日本的水资源管理问题，我国有一些相似之处，但更多的是复杂和深刻历史或现实问题。主要有一下情况：

第一，在开发利用方面，从前文分析可以看到日本雨量十分丰富，依靠修水库就可以达到扩大供水的需求；而我国进一步扩大供水仅依靠开发水利资源的余地很小，水资源开发利用程度比日本高出很多。因此，我国今后寻求水资源供需平衡，一方面需要在供给端依靠技术手段实现再生利用，另一方面则是在需求端实现节约利用。

第二，在水利工程规划方面，由于日本的国土面积相对较小，水利工程属于对国家影响巨大的事件，所以日本政府在规划阶段需要精心部署，为此日本专门制订了《河川法》、《水资源开发促进法》、《水资源开发工团法》等针对水利规划的法律。中国的幅员辽阔，水资源情况相对复杂，对水资源的开发利用更需要进行规划，而目前中国的水资源规划尚缺乏相关的法律，协调渠道还有待拓展。

第三，在河道管理方面，水利水电、航运、农业、环境等各个部门都属于河道管理涉及的范围。中国目前还没有河道管理方面的国家法律，管理方式主要为各业务部门分割管理，例如水利部门对七大流域实行由水利部下属的水利委员会或流域管理局行使管理权的模式，但水利部长并不作为直接的“河川管理者”，在管理方法上与日本对于一级流域的管理相似，但在管理的范围及职权方面却有所差别。从几十年来的河道管理运行情况来看，当前河道管理各部门各司其职难以与其他政府部门及地方进行统一协调，加上国家尚无法律、法规加以支撑，使得执法方面也是困难重重。另外，日本在河道管理经费方面地方政府必须负担部分费用，而我国在管理经费及江河的大型工程建设费用方面几乎全部由国家财政拨款。由此可见制定一部适合中国国情的具有中国特色的河川管理法律是我国实现法治管理的迫切需求。

21 世纪的人与水的关系，主要强调的是水资源的保护及合理开发利用。水资源管理需要逐渐从开发、利用、治理，向配置、节约、保护和现代化管理方向转变。我们需要根据国情，同时借鉴其他国家的经验，建立权威、高效、 协调的流域管理体制，真正实现水资源的可持续发展观念，实现人与自然的和谐相处。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1] 周珂，王利明主编.环境与资源保护法[M].中国人民大学出版社，2010

水资源的管理方法篇9

一、我国水资源管理体制中存在的问题

当前的水环境管理体制可以概括为“分部门监督管理与统一监督管理和分级相结合”的水资源管理体制，当前水资源管理体制对生态系统以及生态环境的保护和社会经济的发展发挥着重要的推动作用，但是同时我国当前的水资源管理体制也存在管理效率低下的问题，主要体现在以下几个方面：一是管理体制有待完善。水资源管理部门的地位没有得到有效的重视，各个部门之间的职能交叉分割现象明显并且缺乏有效的协商调解机制等都是管理体制不完善的表现；二是法律制度有待完善。水资源管理方面的法律法规存在一定缺失并且立法内容缺乏协调性和可操作性是法律制度有待进一步完善的主要表现：三是缺乏公众参与机制以及有效的监管机制。公共参与能够在水资源管理决策过程中发挥重要的作用，并且公众也是进行水资源管理监督的重要力量，在政府方面针对一些如水污染之类的水资源问题存在监管不力，执法不严的情况，这些情况在很大程度上制约着水资源管理工作的有效性。

二、我国水资源管理体制完善途径

（一）水资源管理体制建设原则

遵循科学的指导思想以及原则是确保水资源体制建设有效性的基本保障，水资源管理体制的建设目的是确保水资源行政管理的科学合理、统筹兼顾以及科学有效，所以在此过程中效率原则、双赢原则、民主决策原则以及协调原则应当是体制建设过程中的重要原则。其中效率原则要求提高行政组织效率，确保能够以最小的投入实现利益最大化；协调原则要求避免存在冲突的政策，在协调一致的基础上实现共同目的和目标；民主决策原则要求在水资源管理体制建设中能够重视公众的参与性。

（二）完善我国水资源管理方面的法律体系

水资源方面法律体系的完善需要从三个方面入手：一是对当前水资源管理法律中存在的冲突问题进行协调解决。许多法律法规的冲突与矛盾产生了管理责任不清以及管理混乱的问题。例如《水污染防治法》以及《水法》都没有提出流域水资源污染治理规划中的协调与衔接问题，这很容易导致不必要的管理混乱或者重复劳动；二是在流域管理方面进行专门法规制定。为了确保水资源的优化配置并使流域机构作用得以充分发挥，有必要进行《流域管理法》制定；三是完善公共政策框架。每个流域中的水资源状况、管理重点以及经济与政策都是有很大差别的，所以法律法规的制定有必要突出针对性，即通过因地制宜来制定符合地区实际的法律法规。

（三）重视水资源管理中公众参与机制的建立

公众参与即政府外的社会组织和个人通过一定的途径参与到政府决策工作中。在水资源管理体制建设中重视公共参与机制建设对我国政治文明以及民主发展具有重要意义。在此过程中需要做出的完善工作体现在以下几个方面：一是落实公众的监督权。公众的监督权不仅应当得到政府部门的保护，同时要努力扩宽公众监督的途径与渠道；二是确保公众的知情权，即要求有关管理部门能够让公众充分的了解水资源管理与治理的情况，水资源管理部门可以通过网络进行信息的公开，避免出现信息公示不及时、信息作假或者失实的情况发生。

（四）建立起有效的管理协商机制与信息沟通机制

在管理协商机制以及信息沟通机制的建设中，需要从两个方面入手：一是重视信息披露和信息共享机制的建立。水资源管理问题十分复杂并且涉及面较广，只有通过广泛的信息披露和信息共享才能为管理决策提供依据，并在一次程度上减少重复建设等资源浪费，从而加强各地区水资源管理的协调性并确保水资源管理中的衔接问题得以有效解决，在此过程中各个地方水资源管理部门要积极进行信息互通以及资源共享，在增强工作透明度的基础上建立起信息通报制度以及交流合作制度；二是通过共同协商来协调处理纠纷。流域上下游以及左右岸关系的处理就是局部和整体关系的处理，要实现水资源的统一管理需要进行各方利益的协调，而无论是宏观的水资源管理还是直接的水资源管理都应当建立在各个部门协商沟通的基础之上。

（五）建立严格的管理监督机制

对水资源管理人员的行为以及水资源管理政策的落实进行监督应当是水资源管理体系中重要的构成部分，有效的监督不仅可以防止水资源管理权力的腐化，同时也能够确保水资源管理工作目标的实现。监督同时也具有反馈的功能，通过对监督效果的分析可以为水资源管理工作的变化与调整提供必要依据。（作者单位：吉林省水文水资源局吉林分局）

参考文献：

[1]袁弘任、吴国平.水资源保护及其立法[M]，北京：中国水利水电出版社，2002.

[2]韩广、杨兴、陈维春.中国环境保护法的基本制度研究[M]，北京：中国法制出版社，2007.

[3]赵薇莎.我国水资源管理体制的完善[M]，北京：中国政法大学2006.

水资源的管理方法篇10

一 概述

三明市区位于福建省中西部，设梅列、三元两个区，总面积1224km2。其城区是三明市辖十二个县（市、区）政治、经济、文化中心，也是福建省重要的工业城市之一。境内主要河溪有沙流干流及其支流15条，水资源量比较丰富，其地表水资源可利用量约10.29亿m3。

二 工作回顾

1988年《水法》颁布之后到2002年新《水法》颁布之前，我国对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的管理模式，规定了不同部门之间和不同层次之间在水资源管理方面的职责。为了加强全市水资源统一管理的力度，三明市水利局设立了水政水资源管理科，梅列、三元两区水利局也相应设立了水政水资源管理股，履行辖区内水资源管理的职责，使市区水资源管理初步走上了法制化轨道。1988年以后，水利部、建设部、国家经贸委、林业局、矿产部等部门之间进行部分职能调整，水资源统一管理的职能才基本上划归水利部门。但水资源管理在某些方面如城市供水、水环境的有偿使用规定不明确等，仍影响了市场机制下水资源的优化配置。

2002年新《水法》实施后，明确国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的体制，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。县级以上地方政府水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。县级以上地方政府有关部门分工负责区域内水资源开发、利用、节约和保护。笔者认为，水资源统一管理、监督与开发、利用、节约、保护相分离的体制是水资源管理制度改革方面的重大突破。新《水法》的颁布实施，使市区水资源管理工作进入了一个新阶段，水资源管理工作的显著成绩，连续几年获得省、市政府和水行政部门的表彰。

三 存在问题

水资源的统一管理，是各级水行政主管部门代表国家、政府综合运用行政、法律、经济、技术和教育等手段，对水资源开发利用、保护进行调节的行为。三明市、区两级水行政主管部门历来对水资源管理工作高度重视，无论在贯彻执行水法律、法规和政策方面，还是在实施水资源开发利用保护方面，都开展了卓有成效的工作，取得了一定成绩，切实维护了区域水资源可持续开发利用的态势。但是由于受思想观念、传统水资源管理体制和经济发展水平等因素制约，在科学可持续发展水资源管理上，还存在许多急待解决的问题，主要表现在：

1. 配套法规、规章不健全

建立、健全和完善的水法制体系是加强水资源统一管理、促进水利工作适应社会主义市场经济的根本保证。虽然已颁布实施了《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《取水许可制度实施办法》等水法律法规，省政府及关部门也配套出台了部分规章条例，但配套的法规条例不够健全完善，甚至滞后，不适应地方国民经济和城市化进程的快速发展，影响了水资源统一管理的实施。

2. 水资源规划工作滞后

水资源规划是水资源可持续开发利用的重要依据。三明市区是1958年始建的新兴工业城市，城市综合规划和域水资源规划工作滞后。目前，除贯穿市区的沙溪干流已完成流域规划外，其余15条支流没有进行完整的流域综合规划或专业规划，使部分支流、河段水资源开发利用混乱无序。由于缺乏水资源和城市建设统一规划，使城市规模、经济开发区布局与水资源状况不相匹配。根据三明市区“南拓、北扩、西进”的城市发展战略，未来几年将逐步建成7 个工业区。而这些工业区的规划建设，都未充分考虑水资源这一制约因素。城市综合规划不够科学、完整，忽视了水资源的承载能力，使生产、生活供水安全缺乏可靠的保障。以市区饮用水的水源为例，白沙水厂的源水取自沙溪河，沿河两岸有众多工矿企业污废水直接或间接排入，从长远看不适宜作为饮用水水源。下洋、富兴堡水厂的源水来自东牙溪水库。而东牙溪库区右岸及上游有三郊线省道穿过，一旦发生交通事故，有毒物质注入库内，后果可想而知。市区水资源统一规划和新辟城市第二水源问题，已刻不容缓。

3.水资源统一管理不到位

水资源进行分割管理的体制，严重违背了水资源的自然循环规律和整体性。新《水法》尽管在水资源管理制度改革方面有了重大突破，但由于受传统管理体制根深蒂固的影响，水资源分割管理的状况还没有得到彻底改变。县级以上水利部门虽然名义上是实施统一管理水资源的政府行政机构，但实际上有许多部门至今仍介入水资源的管理。目前市区防洪、取水、供水、节水、排水及污废水处理等管理工作，分别由水利、建设、环保、国司等部门分割管理。水资源的统一管理不到位，带来了一系列难以解决的问题：水资源的合理配置和科学调度不能有效实施；城乡供水、用水难以统筹计划；不同管理部门追求各自最大效益，无法统筹考虑区域水资源的综合利用，实现水资源的优化配置；难以形成水资源规划、利用、开发、保护的良好循环机制等。

4.水污染与水环境治理不容乐观

三明市委、市政府高度重视市区水环境治理和保护工作。几年来通过组织实施“一控双达标”、“水环境综合整治”、“蓝天碧水治理工程”及创建文明城等活动，取得了治理工业和生活污废水的明显成效。但市区水污染现象尚未得到有效控制，水环境治理仍不容乐观。据2004年水质监测和评价，市区年工业废水排放量约4300万吨，生活污水排放量约1600万吨，分别占沙溪流域（全流域11793km2,梅列断面9545km2）工业废水、生活污水排放量的33%和40%。沙溪干流市区河段列东大桥监测点水质为劣Ⅴ类，碧口监测点水质为Ⅲ类水。随着市区规模化畜禽养殖业的发展，畜禽养殖场将成为又一主要污染源之一。市区水污染与水环境的严峻形势对水资源的优化配置构成了越来越大的压力。

水资源的管理方法篇11

党中央、国务院高度重视水资源管理工作。总书记在**报告中强调，要保护土地和水资源，建设科学合理的能源资源利用体系，提高能源资源利用效率。总理在去年中央经济工作会议上强调，要积极推进水价改革，继续推行非居民用水超定额累进加价制度，逐步提高水利工程供水价格，合理确定水资源费征收标准，完善水资源费征收管理体制。在今年年初召开的全国水利工作会议上，回良玉副总理发表了重要讲话，对做好新形势下水利工作提出了明确要求，强调要从我国的基本水情出发，实行最严格的水资源管理制度，对水资源进行合理开发、综合治理、优化配置、全面节约、有效保护，建立健全流域与区域相结合、城市与农村相统筹、开发利用与节约保护相协调的水资源综合管理体制，强化水行政主管部门的水资源管理与监督职能，继续推进城乡水务一体化。这是党中央、国务院从国家战略全局和长远发展出发作出的重大部署，是赋予广大水利工作者光荣而艰巨的重要任务，我们一定要认真学习，深刻领会，全面贯彻，狠抓落实。

全国政协原副主席、中国工程院院士钱正英同志，水利部原部长、全国人大财经委副主任委员汪恕诚同志专程莅临会议指导，并于今天上午先后发表重要讲话。钱副主席全面阐述了加强需水管理的重要意义，强调必须以提高用水效率和效益、防止水质污染为目标，从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础，将水利工作提升到一个新的水平。汪部长以“一部绿色交响曲”为题，生动地总结回顾了十年来水资源管理的探索、实践与成效，并对今后的水资源管理工作提出了期望。他们的讲话站位高、立意新，对做好水资源管理工作具有很强的针对性和指导性，我们要认真领会，并切实贯彻到水资源管理工作中。

今天上午，广西壮族自治区党委副书记陈际瓦同志发表了热情洋溢的致辞，国家发展改革委农经司司长高俊才同志讲了很好的意见。

下面，我讲几点意见。

一、充分肯定水资源管理工作取得的成绩

在中华文明的历史长河中,治水兴水历来是兴国安邦的大事。新中国成立以来，党和政府领导人民开展了大规模的水利建设，取得了举世瞩目的成就。特别是改革开放以来，针对我国经济社会快速发展与资源环境矛盾日益突出的严峻形势，党中央、国务院把解决水资源问题摆上重要位置，采取了一系列重大政策措施。近年来，水利部党组认真贯彻中央水利工作方针，系统总结我国长期治水经验和教训，提出从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水思路，着力做好民生水利工作，推动水资源管理工作不断取得新的进展和突破。

第一，水资源管理法规体系和制度框架基本建立。水法、水污染防治法相继修订并颁布实施，国务院颁布了取水许可和水资源费征收管理条例、黄河水量调度条例、水文条例等法规，财政部、水利部、国家发改委联合颁布了水资源费征收使用管理办法，水利部颁布了取水许可管理办法、水量分配暂行办法、入河排污口监督管理办法、建设项目水资源论证管理办法等规章，各地相继出台了水法实施办法、水资源管理条例等地方配套法规，初步建立了以水法为核心、多层次的水资源管理配套法规体系，确立了水行政主管部门实施水资源统一管理的职能，建立了水资源开发、利用、节约、保护和管理的制度框架体系。

第二，水资源配置和水权制度建设取得重要进展。以水资源综合规划、各类专业专项规划编制和流域综合规划修编为标志，初步构建了我国水资源规划体系，为水资源配置奠定了规划基础。国家水权制度建设取得积极进展。全国七大流域管理机构初步编制完成了流域取水许可总量控制指标体系，黄河水量分配指标细化到各支流。黄河、塔里木河、黑河等水资源紧缺的流域实行了取水许可总量控制，大部分省区实行了年度用水计划管理，宁蒙水权转换探索取得经验。国务院批复了永定河干流水量分配方案，并授权水利部批复了大凌河水量分配方案；广东东江和江西省主要江河的水量分配方案相继经省人民政府批复实施。各地加大取水许可监督管理，发挥水资源费在水资源配置中的调节作用，31个省、自治区、直辖市全面实施了水资源有偿使用制度。严格加强水资源论证管理，否决了一批不符合国家产业政策、高耗水、高污染的建设项目，遏制水资源无序开发和过度开发。

第三，水资源调度和调控能力明显提高。举世瞩目的南水北调东、中线一期工程开工兴建，向北京应急供水工程已经通水；辽宁大伙房输水、甘肃引洮等区域性调水工程正在实施，吉林哈达山、重庆玉滩、宁夏固海十一泵站以及润滇、泽渝、兴蜀、滋黔等一批水源工程开工建设；兴建了大量蓄水、引水、提水工程，年供水能力达到6591亿立方米，调控能力不断增强。针对天津、北京、广州、澳门等重要城市和地区一度出现的用水紧张局面采取了应急调水，开展了引江济太、淮河闸坝防污调度等工作。黄河连续9年不断流，黑河实行全流域水资源统一调度，黑河水连续6年进入东居延海，塔里木河、石羊河水量调度顺利实施；实施引江济太、引黄济淀、扎龙湿地补水，湖南、江西等一些南方地区相继开展了枯水期水量统一调度，为保障重点城市用水安全，生态脆弱地区生态系统安全发挥了重要作用。

第四，节水型社会建设取得初步成效。陆续开展了张掖、大连、绵阳、西安等82个全国节水型社会建设试点和近200个省级试点，以水权水市场理论为指导，积极探索不同类型地区节水型社会建设模式和政府引导、市场调节、公众参与的运行机制，发挥了示范和带动作用。27个省、自治区、直辖市了用水定额，促进了计划用水和节约用水。颁布实施了“**”节水型社会建设规划，制订了节水型社会评价指标体系，各级地方政府积极推进节水型社会建设，全社会的节水意识明显提高。全国农业灌溉水利用系数从改革开放初期的0.35提高到0.46；按20*年可比价计算，万元GDP用水量从上世纪80年代初的2909立方米降至20*年的297立方米，万元工业增加值用水量从953立方米降低到163立方米。

第五，水资源保护力度不断加大。31个省、自治区、直辖市全部完成了水功能区划，并经省级人民政府批准实施。流域管理机构和部分省、自治区、直辖市核定了水域纳污能力，并向环境保护行政主管部门提出了限制排污意见。强化了对水功能区的水质监测，统筹取水许可与入河排污口设置监督管理，完成了七大流域入河排污口普查登记，严格新建、改建和扩大排污口的行政审批，促进了节水减排和水资源保护。编制完成了全国城市饮用水水源地安全保障规划，公布了两批118个全国重要城市饮用水水源地名录，明确了饮用水水源地管理目标要求。在武汉、桂林等10个城市开展水生态系统保护与修复试点，塔里木河、黑河流域下游生态系统得到初步修复，太湖水环境综合治理总体方案、石羊河流域重点治理规划全面实施。启动了全国地下水保护行动，大部分省区实行地下水年度开采总量控制，苏锡常地区实现全面禁采，南水北调东中线受水区、杭嘉湖平原区地下水限采工作稳步推进，济南趵突泉复涌，部分超采严重地区的地下水位开始止降回升。

第六，城乡水务一体化改革扎实推进。深圳、上海、海南、北京、广州等省市相继成立了水务局，全国61%的县级以上行政区域实行了城乡涉水事务一体化管理。北京、上海、广州和青海、四川等地的许多城市充分发挥体制优势，积极开展城市水系整治，利用水利工程的多功能性，改善城市水生态，打造亲水人居环境，得到群众好评。上海、广东、江苏、海南等地已初步形成政府主导、多元投资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制，在理顺价格体系、推进产权制度和经营模式改革等方面取得了初步成效。各地通过水务体制改革，初步形成城市防洪除涝、集中供水、排水治污、水资源保护、水环境治理等一体化保障体系，逐步走上资源节约、生态良好的可持续发展之路。

第七，应对突发事件能力得到提升。建立了水污染突发事件应急预案和处置机制，应对突发性水污染事件的能力有所增强，流域管理机构和各级水行政主管部门切实履行职责，确保了饮用水安全。近年来，我们成功应对了松花江水污染事件、太湖、巢湖、新立城水库等蓝藻暴发事件以及汉江甲醇货轮起火爆炸等突发事件。四川汶川特大地震发生后，我们快速反应、紧急行动，举全部之力、全行业之力投入水利抗震救灾。面对灾区群众的饮水困难，及时制定抗震救灾应急供水保障工作方案，紧急抽调专家和技术人员赶赴一线，深入灾区开展供水管网抢修恢复工作，强化水质监测，成功解决了地震灾区955.6万人的供水问题。

第八，水资源管理基础工作得到加强。积极开展水资源管理基础性、前瞻性战略研究，取得丰硕成果，并在水资源管理工作中发挥了重要作用。有关水资源评价、规划、论证，水功能区划，城市水系整治等一批技术标准相继颁布实施。编制完成了国家水资源管理信息化建设项目建议书，24个试点城市的水资源实时监控与管理系统建设取得经验，各地积极开展水资源监控能力建设。水资源公报、地下水通报等水资源信息工作得到加强。

水资源管理在促进水资源合理配置、提高用水效率和效益、遏制用水需求过快增长等方面，发挥了至关重要的作用，为经济社会发展做出了巨大贡献。改革开放30年来，我国经济保持了年均近10％的高增长率，而用水总量实现了微增长，特别是近10年来，部分地区实现了零增长甚至负增长；以占世界平均水平60%的人均综合用水量，保障了国民经济3倍于世界经济平均增长率的高速增长；在连续30年保持农业灌溉用水量零增长的情况下，扩大有效灌溉面积近1.2亿亩，粮食产量提高近50%。国家“**”规划实施以来，万元工业增加值用水量下降30％、万元GDP用水量下降20％两项节能减排指标按年度全部完成。

这些成绩的取得，是党中央、国务院高度重视、正确领导的结果，是中央各有关部门、地方各级政府和社会各界同心协力、密切配合、团结奋斗的结果，也是水利系统广大干部职工开拓创新、顽强拼搏、扎实工作的结果。借此机会，我代表水利部向长期关心、重视、支持水资源工作的各有关部门、地方各级党委政府和社会各界表示衷心的感谢！向奋战在水资源管理战线的广大干部职工致以崇高的敬意和诚挚的问候！

二、深刻认识加强水资源管理的重大意义

当前和今后一个时期，我国处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要时期。人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，既是现阶段我国的突出水情，也是我国将要长期面临的基本国情。发达国家200多年工业化过程中分阶段出现的资源与环境问题，现阶段在我国集中显现出来。发达国家在经济高度发达后花几十年解决的问题，我们必须在较短的时间内加以解决，难度之大、任务之艰巨前所未有。严峻的水资源形势，要求我们必须实行最严格的水资源管理制度，进一步加强水资源管理。这不仅是解决我国日益复杂的水资源问题的迫切要求，也是事关经济社会可持续发展全局的重大任务。

第一，加强水资源管理是贯彻落实科学发展观、增强可持续发展能力的迫切需要。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。我国人均、亩均占有水资源量少，水资源时空分布极为不均。特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化。水资源评价最新成果显示，1980—20*年水文系列与1956—1979年水文系列相比，黄河、淮河、海河和辽河4个流域降水量平均减少6%，地表水资源量减少17%，海河流域地表水资源量更是减少了41%，北少南多的水资源格局进一步加剧。现状全国缺水量达400亿立方米，近2/3的城市存在不同程度的缺水，农业平均每年因旱成灾面积达2.3亿亩左右。去冬以来，我国大部分地区雨雪严重偏少，全国耕地受旱面积高峰时达到3.01亿亩，比常年同期多1.12亿亩，高峰期有442万人、222万头大牲畜因旱发生饮水困难，严重的旱情再次给我们敲响了警钟。与此同时，长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的状况仍未根本改变，我国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，20*年全国废污水排放量750亿立方米，水功能区达标率仅为41.6%。不少地方河流开发已经远远超出水资源承载能力，地下水年均超采228亿立方米，超采区面积达19万平方公里，引发河流断流、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生态与环境问题。水资源问题已经成为实现全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈，成为可持续发展的主要制约因素。贯彻落实科学发展观，必须坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民群众在良好生态环境中生产生活。我国水资源面临的严峻形势要求我们，必须统筹考虑经济社会发展与水资源节约、水环境治理、水生态保护，实行最严格的水资源管理制度，推动经济社会发展与水资源承载能力、水环境承载能力相协调，实现经济社会的可持续发展。

第二，加强水资源管理是应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展的迫切需要。当前，国际金融危机还在蔓延、仍未见底，对我国经济的负面影响日益加深，全球经济增长减速的严重影响与国内经济周期性调整因素叠加在一起，我国经济发展正面临着前所未有的困难和挑战。党中央、国务院总揽国际国内两个大局，果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，明确提出把保持经济平稳较快发展作为当前经济工作的首要任务，出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施，实施“十大产业振兴规划”，着力扩大国内需求，着力转变发展方式，着力深化改革，着力改善民生。中央经济工作会议明确指出，要把加快发展方式转变和经济结构调整作为保增长的主攻方向，全面加强节能、节水、节地、节材和资源综合利用工作，推行油、气、水、电等资源性产品价格改革。这就要求我们，必须把思想和行动统一到中央对经济形势的分析判断上来，统一到中央的决策部署上来，强化水资源配置、节约和保护，促进保增长、扩内需、调结构的有机结合，既要抓住扩大内需的重要机遇，举全部之力、全行业之力，打好新形势下的水利建设攻坚战；又要着眼于更长时间、更高水平的发展，进一步强化水资源管理，推动发展方式转变和经济结构战略性调整，全面发挥水利在保障经济平稳较快发展中的重要作用，促进经济社会又好又快发展。

第三，加强水资源管理是统筹城乡和区域发展、增强发展协调性的迫切需要。我国现代化的成败取决于农业，没有农业的现代化就没有整个国家的现代化。水利是农业的命脉，是现代农业的重要物质条件。我国农业用水量占总供水量的64%，人增地减水缺的矛盾将长期存在，保持农业稳定发展，保障国家粮食安全，促进农民持续增收，需要强有力的水资源保障。我国农田水利设施建设相对滞后，全国有效灌溉面积还不到总耕地面积的一半，农业抗御干旱灾害的能力较低。同时，工业化和城镇化的加快推进，对水资源安全保障提出了更高的要求，统筹城乡水资源配置赋予水资源管理更为艰巨的任务。近年来，为统筹城乡和区域发展，国家在实施西部大开发、促进中部崛起、推动东部地区率先发展、振兴东北老工业基地等区域经济发展战略的基础上，又相继制定了推动长三角、珠三角、环渤海、北部湾等区域经济发展，增产千亿斤粮食生产能力、晋陕蒙区域能源基地建设等一系列重点发展规划，批准了武汉、长株潭“两型”社会建设试点，实施一大批重点工程建设项目，都对水资源开发、利用、节约和保护提出了新的要求。因此，必须把加强水资源管理作为解决水资源供需矛盾的根本途径，加强水资源优化配置，强化水资源节约保护，以水资源的可持续利用保障国家区域发展战略的顺利实施。

第四，加强水资源管理是加快发展民生水利、保障人民群众共享水利发展改革成果的迫切需要。水资源与人的生命和健康、生活和生产、生存和发展密切相关。水利既是经济社会发展的重要基础，也是保障和改善民生的重要支撑。大力发展民生水利是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是践行可持续发展治水思路的应有之义。目前，全国现状农村饮水不安全人口仍有2.03亿人，受水量及水质不安全影响的城镇人口有近1亿人，保障城乡饮用水安全的任务非常艰巨。一些地方在水资源开发利用中对群众需求和利益重视不够，保障群众合法权益的工作力度需要进一步加大。保障民生、服务民生、改善民生，必须着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的水资源问题，切实保障人民群众在水资源开发利用、城乡供水保障、用水结构调整、水权分配和流转等方面的合法权益。

第五，加强水资源管理是提高水利社会管理和公共服务能力、推进水利又好又快发展的迫切需要。水资源管理是水利工作的永恒主题，没有科学的水资源管理，就没有现代水利；没有严格的水资源管理，就没有可持续发展水利。新一轮政府机构改革的核心是转变政府职能，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，全面推进依法行政。国务院批准的水利部新“三定”规定明确：“加强水资源的节约、保护与合理配置，保障城乡供水安全，促进水资源的可持续利用”。近年来，我国水资源管理取得重大进展，但与推进水利又好又快发展的要求相比，还有较大差距。一些地方或部门重建设轻管理，重开发轻保护，重利用轻节约，对水资源管理重视不够；一些地区不顾水资源条件，热衷于上工程上项目，过度开发水资源；在水量与水质、供水与退水、节水与保护等关键环节，水资源管理职能交叉、关系不顺；政策法规、制度和技术标准还不够完善；投入机制、激励机制、参与机制还不够健全；水务体制改革进程与目标还有较大差距。同时，我们在管理理念、管理方法、管理能力等方面与政府职能转变的要求也还存在不少差距。只有加强水资源管理，建立权威高效、运转协调的管理体制，才能根本改变水资源过度开发、无序开发和低水平开发的状况，才能有效解决我国严峻的水资源问题，才能真正为经济社会可持续发展提供坚强保障。

总之，我们一定要从全局和战略的高度，深刻认识加强水资源管理的重大意义，牢固树立危机意识，切实增强责任意识，进一步统一思想认识，采取有效措施，扎实做好水资源管理工作，推动经济社会全面协调可持续发展。

三、准确把握新时期水资源管理的总体要求

当前及今后一个时期，水资源管理工作的总体思路是：深入贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水思路，紧紧围绕服务国家发展大局和着力改善民生，以水资源配置、节约和保护为重点，以总量控制与定额管理、水功能区管理等制度建设为平台，以推进节水防污型社会建设为载体，以水资源论证、取水许可、水资源费征收、入河排污口管理、水工程规划审批等为手段，以改革创新为动力，以能力建设为保障，实行最严格的水资源管理制度，全面提高水资源管理能力和水平，着力提高水资源利用效率和效益，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

到2020年，要初步形成与全面建设小康社会相适应的现代化水资源管理体系，努力实现六项目标。

——基本建立完善的水资源管理制度和监督管理体系。水资源管理法规与技术标准体系较为完善，以总量控制为重点的水资源配置管理制度、以取水许可制度为重点的取用水管理制度、以水功能区管理为重点的水资源保护制度基本建立。

——基本建成饮水安全和经济社会用水安全保障体系。2013年全面解决农村饮水安全问题，2020年基本建成较高标准的城乡饮水安全保障体系，新增供水保障能力795亿立方米，城市供水水源保证率不低于95%，城乡饮水水源水质状况明显改善，经济社会发展合理用水得到保障。

——基本建成水资源合理配置和高效利用体系。全国万元GDP用水量降低到125立方米以下，比现状降低60％以上；全国万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，比现状降低50％以上；全国农业灌溉水利用系数提高到0.55以上，水资源利用效率和效益明显提高。

——基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。重要城市供水水源地水质全面达标，主要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上。重点地区水生态状况明显改善，地下水超采得到有效治理，严重超采区状况根本好转，河流生态用水基本保障，部分生态严重损坏的河流逐步修复，生态严重退化的状况得到显著改善。

——基本建成水资源管理能力和科技支撑保障体系。水资源管理机构健全，规划体系较为完善，信息化和现代化技术广泛应用，科技含量明显提高，水资源监测、计量监督和信息化管理水平显著提高，水资源调控手段和应急处置能力明显加强，水资源统计与信息制度进一步完善，水资源管理水平显著提高。

——基本建成完善的水资源管理和运行保障体系。流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制进一步完善。城乡一体的防洪除涝、供水排水、污水处理再生利用的水务管理体制初步形成。部门协商合作机制更加协调，公众参与管理更加广泛。

到2020年全面建设小康社会目标实现之时，经济社会发展用水基本得到保障，城乡居民普遍享有安全清洁的饮用水，节水型社会格局基本形成，水环境和水生态状况显著改善，水资源信息化水平明显提高，国家水资源安全保障体系基本建立，充满生机与活力的现代水资源管理体系将展现在世人面前。

为实现上述目标，要把握好六个原则。

一要把维护人民群众的根本利益作为水资源管理的出发点和落脚点。以人为本是科学发展观的核心，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是可持续发展治水思路的本质特征，也是水资源管理工作的出发点和落脚点。要强化水利社会管理与公共服务职能，切实保障饮水安全、经济发展用水安全和生态用水安全，切实保障人民群众生命安全和健康，改善生产生活条件，创造优良生态和优美环境。

二要把实现人与自然和谐作为水资源管理的核心理念。国内外经验表明，资源节约的发展模式、山川秀美的生态环境正在成为新的竞争优势。节约资源就是增强发展后劲，保护环境就是保护生产力。我们要认真总结水资源管理工作的经验和教训，牢固树立人与自然和谐的理念，尊重自然规律、经济规律和社会规律，科学治水，依法管水，高效用水。要正确处理水资源开发利用与生态保护的关系，既要满足经济社会发展对水资源的合理需求，也要满足维护河湖健康的基本需求，大力推进生态文明建设。

三要把水资源配置、节约和保护作为水资源管理的工作重心。水资源管理从内容上包括对水资源开发、利用、配置、节约和保护的管理。在当前水资源短缺和水环境恶化的严峻形势下，必须把水资源管理的重心放在合理配置、全面节约和有效保护上，强化需水管理，建设节水防污型社会。这是保障经济社会可持续发展的需要，是维护公共利益的需要，是各级政府和水行政主管部门义不容辞的责任。

四要把统筹兼顾作为水资源管理的根本方法。坚持统筹兼顾是我国水资源管理工作中一条行之有效的重要经验，也是在新的历史条件下保证水资源可持续利用的根本方法。要注重发挥水资源的综合功能和效益，统筹水资源与经济社会发展，协调好生活、生产和生态用水；统筹城乡水资源开发利用，促进城市与农村协调发展；统筹流域水资源开发利用，妥善处理好上下游、左右岸、不同区域间的用水需求，促进区域协调发展；统筹当前发展用水与长远发展用水关系，促进水资源的可持续利用。

五要把因地制宜、分类指导作为深化水资源管理的重要措施。要针对不同地区水资源条件、环境状况及经济发展阶段的差异，制定水资源分区管理的政策措施：对已经达到取水许可总量控制指标的地区，要停止审批新增取水；对于接近水资源和水环境承载能力的地区，要限制新增取水，严格入河排污口审批；对于尚有开发潜力的地区，要在有效保护水资源、厉行节约的基础上，制定促进产业良性发展的水资源管理政策。

六要把坚持改革创新作为推进水资源管理的不竭动力。随着经济社会发展和水资源条件变化，水资源管理工作的对象、范围、手段、方式、方法都发生了深刻变化。解决日趋复杂的水资源问题，必须解放思想，改革创新，树立先进管理理念，创新管理方式方法，加强管理科技支撑，改进管理手段措施，努力解决制约水资源可持续利用的体制性机制，逐步建立体制健全、机制合理、法制完备的现代水资源管理制度，创造具有中国特色的水资源管理模式。

当前我国正处于传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的关键阶段，适应水资源和经济社会发展形势的变化，要加快推进六个转变。

一是在管理理念上，要加快从供水管理向需水管理转变。供水管理和需水管理是实现水资源供需平衡的两条途径。供水管理，是通过对水资源供给侧的管理，提高供水能力，满足水资源需求;需水管理，是通过对水资源需求侧的管理，提高用水效率和效益，抑制不合理用水需求，实现水资源的供需平衡。对于稀缺资源，采取需求管理来实现供需平衡，是国际通行的做法。我国水资源短缺、开发潜力有限，用水效率不高，环境问题突出，不能走传统的以需定供的老路，必须加快推进供水管理向需水管理转变，在水资源规划、配置、节约和保护等各个环节都要体现需水管理的理念，实施用水总量控制，遏制不合理用水需求，提高用水效率和效益，走内涵式发展道路。

二是在规划思路上，要把水资源开发利用优先转变为节约保护优先。规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的基础性、法规性依据。无论是综合规划还是专业规划，无论是流域规划还是区域规划，都要坚持节约资源、保护环境的基本国策，切实转变规划编制思路，把节约保护放在首要位置，贯彻“先节水、后调水，先治污、后通水，先环保、后用水”的“三先三后”原则，根据各地水资源承载能力和经济社会发展的用水需求，在保护生态环境和水资源可持续利用的前提下，统筹安排生活、生产和生态用水，形成新型的、现代的、高效的用水格局。

三是在保护举措上，要加快从事后治理向事前预防转变。水资源污染后被迫治理、生态系统破坏后被动修复所付出的代价是极其沉重的。我们决不能走先污染后治理、先破坏后修复的发展道路。要采取积极有效的保护举措，健全预防水污染和防止水生态破坏的监管制度，加强预警和防控，防患于未然。

四是在开发方式上，要加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变。在水资源开发利用中，要正确处理好保护与开发的关系，妥善处理好不同利益群体的关系，统筹规划，科学论证，优化配置，慎重决策，科学确定开发目标和开发规模，优化功能布局，高度重视和妥善处理水资源开发中移民安置、土地占用、生态环境保护和管理体制机制等问题，充分发挥水资源的综合效益，把水资源开发利用对生态与环境的负面影响降低到最低程度。

五是在用水模式上，要加快从粗放利用向高效利用转变。要大力推进节水型社会建设，树立节约用水观念，倡导文明用水方式，坚持节水优先、治污为本、合理开源的用水模式，增强全社会用水、节水自律意识，采取更加有力的措施，全面提高用水效率与效益，转变用水方式，促进经济发展方式转变和产业结构调整。

六是在管理手段上，要加快从注重行政管理向综合管理转变。要把水资源管理目标与经济社会发展和生态环境保护的目标有机结合起来，纳入经济、社会、资源与环境管理的统一体系。综合运用法律、行政、经济、科技和宣传教育等手段和方式，统筹处理好水资源开发、利用、配置、节约和保护之间的关系，强化政府的公共管理职能，发挥市场的调节作用，广泛吸纳公众参与水资源管理工作。

四、全面落实最严格的水资源管理制度

实行最严格的水资源管理制度，就是要不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，划定水资源管理“红线”，严格执法监督。当前，要围绕水资源的配置、节约和保护，明确水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制；明确水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量；明确用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。要着力做好八个方面的工作。

第一，以总量控制为核心，抓好水资源配置。一要进一步完善水资源规划体系。规划是优化配置的基础，是经济社会发展总体目标和布局在水资源领域的具体体现。要以实现水资源可持续利用为目标，以需水管理为核心，抓好全国、流域、区域水资源综合规划和节约、保护等专业规划的编制，强化规划的执行和监督检查，充分发挥规划的基础导向作用和刚性约束作用。二要搞好水量分配和取水总量控制。全面推行取水总量控制。各流域管理机构要在水资源综合规划基础上，制定流域水量分配方案。要依据水量分配方案、区域用水协议，提出各省、自治区、直辖市的取水许可总量控制指标，对流域内用水全面实行总量控制。各省、自治区、直辖市要将总量控制指标逐级分解到各行政区域，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系。三要实行严格的取用水管理。各行政区要按照总量控制指标制定年度用水计划，实行行政区域年度用水总量控制，建立相应的监管制度，任何地方和任何单位都要严格执行，不得突破。要严格取水许可审批，加强取水计量监管。对超过取水总量控制指标的，一律不再审批新增取水。四要继续推进水权制度建设。在搞好初始水权分配的基础上，加快推进水权转让制度建设。做好水权转换试点，扩大试点范围，深入探索水权流转的实现形式，鼓励水权合理有效流转，充分发挥市场作用，优化水资源配置。健全相关监管制度，规范水权的分配、登记、管理、转让等行为，切实保障利益相关者的合法权益。五要切实加强水资源论证工作。大力推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划和重大建设项目布局的水资源论证工作，推动水资源论证的着力点尽快从微观层面转入宏观层面，从源头上把好水资源开发利用关，增强水资源管理在国家宏观决策中的主动性和有效性。六要严格水资源费征收、使用和管理。综合考虑各地区水资源状况、产业结构与用水户承受能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围，充分发挥水资源费在水资源配置中的经济调节作用。要依法征收水资源费，统一账户，统一票据，统一征管程序，加强监督管理，确保足额征收、足额上缴、规范使用。七要强化水资源统一调度。优化各项调度方案，完善调度管理制度，健全调度机制和手段，保障城乡生活、生产和生态用水需求。进一步完善黄河、塔里木河、黑河等流域和区域的水资源调度工作，大力推进永定河、东江、大凌河、石羊河和江西五大水系等流域水资源调度工作。做好跨流域、跨行政区域的水资源调度，满足重点缺水地区、生态脆弱地区、湿地等用水需求，切实加强应对突发事件的水资源调度工作。做好丰水地区枯水期的水量调度，提高供水保障能力。

第二，以提高用水效率和效益为中心，大力推进节水型社会建设。一要强化节水考核管理。制定用水定额标准，明确用水定额红线。用水户用水效率低于最低要求的，要依据定额依法核减取水量；用水产品和工艺不符合节水要求的，要限制生产取用水。强化节水“三同时”管理，建立健全节水产品市场准入制度。全国节约用水办公室要切实履行职责，积极协调有关部门建立全国用水效率和效益评价与考核指标体系，健全节水责任制和绩效考核制，实行严格的问责制，严格考核监督，做到层层有责任，逐级抓落实。二要大力推进节水型社会建设试点工作。巩固现有试点成果，扩大试点范围，深入探索不同水资源条件、不同发展水平地区建设节水型社会的模式与途径。各流域管理机构，各省、自治区、直辖市水行政主管部门要加大对试点工作的指导和支持力度，及时协调解决试点中存在的问题，监督检查试点工作进展情况，加强试点经验交流和推广。三要加大节水技术研发推广力度。抓紧落实国家发改委、水利部等五部委联合制定的中国节水技术政策大纲，积极推广技术成熟、节水减排效果显著、应用面广的重大工业、农业节水技术和居民生活节水器具产品。组织开展关键和前沿节水技术的科研攻关和技术示范，增强节水领域自主创新能力。要抓好重点领域节水工程建设，农业领域继续抓好大中型灌区和井灌区的节水改造，大力推广喷灌、滴灌和管道输水灌溉等先进实用的节水灌溉技术，发展现代旱作节水农业，推进林果业、养殖业节水和农村生活节水；工业领域要重点抓好钢铁、火力发电、纺织、化工等高耗水行业节水；城市生活领域要加快城市供水管网改造，加强供水和公共用水管理，全面推行城市节水。促进海水和苦咸水、再生水、矿井水、雨水等非常规水源利用。四要完善公众参与机制。要充分利用各种媒体，引导和动员社会各界积极参与节水型社会建设，通过听证、公开征求意见等多种形式，畅通公众参与的渠道。农村要积极培育和发展用水者协会，鼓励群众参与水量分配、水价制定、水权转让等决策。建设节水文化，倡导文明的生产和消费方式，逐步形成节约用水的行为规范和社会风尚。

第三，以水功能区管理为载体，进一步加强水资源保护。一要加强饮用水水源地保护。各地要按照水法和国务院批准的全国城市饮用水安全保障规划（20*-2020）要求，制定水源地保护的监管政策与标准，强化饮用水源保护监督管理，完善水源地水质监测和信息通报制度。要加快重要饮用水水源地综合治理，推进农村饮水水源保护，进一步建立和完善水污染事件快速反应机制。二要强化水功能区监督管理。进一步完善水功能区管理的各项制度，科学核定水域纳污能力，根据国家节能减排总体目标，研究提出分阶段入河污染物排放总量控制计划，依法向有关部门提出限制排污的意见。严格入河排污口的监督管理，加强省界和重要控制断面的水质监测，强化入河排污总量的监控，及时将有关情况通报各级政府和有关部门。三要加强水生态系统保护与修复。继续加强试点工作，加快石羊河、太湖等重点流域的水环境治理。抓紧建立生态用水及河流健康指标体系，加强水利水电工程生态影响评估论证，对不符合生态用水指标要求的，一律不得审批取水许可。开发利用水资源要维持河流合理流量，维持湖泊、水库和地下水的合理水位，防止水源枯竭和水体污染。四要切实加强地下水资源保护。加快制定完善地下水保护政策，建立地下水动态监测和监督管理体系。加快地下水超采区划定工作，逐步削减开采量，遏制地下水过度开发和超采。当前要重点抓好南水北调东、中线受水区和地面沉降区地下水压采工作。抓好地下水涵养与保护，建立地下水应急战略储备制度。积极推进全国地下水保护行动试点，推动全国地下水管理工作全面开展。强化深层地下水禁采和限采措施，促进可持续利用。

第四，以流域水资源统一管理和区域水务一体化管理为方向，推进水管理体制改革。一要继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。流域管理机构要严格按照国家的法律法规，切实履行好职责，加强流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度，促进建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议事协调机制和高效的执行机制。要合理划分水资源流域管理与行政区域管理的事权和职责范围。二要进一步推进城乡水务一体化。加强行政区域内涉水行政事务的综合管理，建立“一龙管水、合力治水”的管理体制，统筹城乡水资源评价、规划、配置、调度、节约、保护，统筹水源地建设、防洪、取水、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用等工作，实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理。逐步建立政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制，建立健全能够发挥体制优势、强化行业管理的水务政策法规和技术标准体系，加强行业监管。积极推进水务行业市场化改革进程，逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制。

第五，以加强立法和执法监督为保障，规范水资源管理行为。一要加强水资源管理法规标准体系建设。要抓紧开展节约用水管理、地下水资源管理、水资源保护和水资源论证管理等方面的立法工作，建立适合我国国情和水情、较为完备的水资源管理法规体系。尽快制定当前亟需的水资源保护、地下水管理等标准，进一步完善水资源管理技术标准体系。各地要结合实际，抓紧制定取水许可管理、水资源费征收管理、水资源节约保护等配套法规，健全水资源管理法律法规体系。二要强化监督管理。严格执行已有的涉水法规，规范行政行为，重点加强取水许可和水资源费征收使用、节水管理、入河排污口审批等制度落实情况的专项检查，严厉查处违法取用水、破坏水资源等行为，做到有法必依、执法必严和违法必究。

第六，以国家推进资源性产品价格改革为契机，建立健全合理的水价形成机制。水价是促进水资源节约保护的重要杠杆，是需水管理的重要手段。要按照中央关于推进资源性产品价格改革的要求，积极推进水价改革，建立既充分体现我国水资源紧缺状况和符合市场经济规律，又兼顾社会可承受度和社会公平，有利于节约用水、合理配置水资源、促进水资源可持续利用的水价形成机制。一要综合考虑各地区水资源状况、产业结构与终端用户承受能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围。二要按照促进节约用水和降低农民水费支出相结合的原则，逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，加快完善计量设施，推进农业用水计量收费，实行以供定需、定额灌溉、节约转让、超用加价的经济激励机制，推进农业水价综合改革。三要按照补偿成本、合理盈利的原则，合理调整非农业供水水价，继续推行超定额累进加价制度，缺水城市要实行高额累进加价制度，适当拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。四要加强水价管理，增加水价决策的透明度，积极制定相关配套政策，减轻提高水价带来的社会影响。

第七，以重大课题研究和技术研发为重点，夯实水资源管理科技支撑。要围绕全球气候变化、经济社会发展、水资源可持续利用和生态系统保护，开展水资源重大专题研究。一要加强水资源基础性、战略性问题研究。重点开展新时期水资源可持续利用战略、水资源要素参与国家宏观调控、宏观水资源配置和调配、节水型社会建设、河流生态管理、应对气候变化水资源管理政策等研究。二要加强应用技术研究开发。重点研究水资源优化配置技术、先进适用的节水技术、水资源保护和水生态系统修复技术、南水北调受水区水资源配置技术和非传统水资源开发利用技术等。三要加强高新技术应用。重点研发自动化、全天候、多功能、高精度的水资源和水环境信息采集、管理以及数据共享技术体系，增强水资源预测、预报和预警能力，提高水资源管理的信息化水平。推广应用一批高效、节水、降耗和环保的新技术、新材料、新设备和新工艺，全面提高水资源节约、保护和管理的科技含量。

第八，以强化基础工作为抓手，提高水资源管理水平。一要定期开展水资源科学考察和调查评价，及时准确掌握水资源及其开发利用状况，摸清水资源变化规律，分析用水变化趋势，为水资源管理决策提供科学依据。同时，要密切关注气候变化、生态环境等对水资源的影响，及时研究制定应对措施。二要加快水资源监控体系建设。抓紧建立与用水总量控制、水功能区管理和水源地保护要求相适应的监控体系。加强对社会取用水户取水、入河排污口的计量监控设施建设，建立以奖代补等激励机制，调动广大用户安装计量设施的积极性。抓紧建设国家水资源管理信息系统，逐步建成中央、流域与地方水资源监控管理平台，全面提高水资源监管能力。三要加强水资源统计及信息工作。紧密结合国家需求和经济社会热点问题，发挥主动性和适应性，建立水资源统计指标体系，加强水资源公报等信息制度建设，及时向社会科学、准确和权威的水资源信息，增强信息透明度，正确引导社会舆论和公众行为。

五、进一步强化水资源管理的保障措施

当前和今后一个时期，水资源管理工作任务重、要求高、难度大。我们一定要解放思想，振奋精神，开拓进取，真抓实干，不断强化各项保障措施，推进水资源管理工作再上新台阶。

第一，加强领导，精心组织。加强水资源管理事关水利发展大局，事关经济社会可持续发展，事关人民群众和子孙后代的福祉。各级水行政主管部门要把水资源管理摆在更加突出的位置，主要领导要亲自抓、负总责，在政策制定、工作部署、资金安排、干部配备上切实体现水利工作重中之重的地位，着力加强组织领导、建立统筹协调、组织有序、运转高效、保障有力的工作机制。要根据各地水资源条件和经济社会发展水平，统筹谋划好水资源管理工作，注意研究新情况，解决新问题，总结新经验。要从解决当前最紧迫、最突出、最重大的问题入手，抓紧推进相关政策法规的组织实施，力求在重点领域和关键环节取得新突破，带动水资源管理工作向纵深拓展。

第二，明确分工，落实责任。有关司局、流域机构和地方水行政主管部门要按照各自分工，认真履行职责，不越位、不缺位、不错位。有关司局要加强政策法规、技术标准、业务指导、行业监管等方面的工作，及时协调解决水资源管理中的共性问题，帮助基层解决难题。流域管理机构要对流域用水总量控制负总责，强化水功能区划管理特别是保护区、保留区和省界缓冲区管理，加强省界断面监测考核管理，为区域经济社会发展服好务。地方水行政主管部门要按照规定权限，负责本行政区域水资源统一管理和监督工作，同时要维护流域水资源统一管理。要把水资源管理工作纳入流域管理机构和各级水行政主管部门工作业绩考核的主要内容，细化目标，分解任务，把任务和责任落实到每一项工作、每一个环节，建立问责制度。

第三，完善渠道，增加投入。长期以来，水资源管理没有建立长效投入机制，既缺少基建投入的渠道，也缺乏财政专项资金的支持。许多管理工作因为缺乏经费而无法正常开展，管理基础设施薄弱，欠账较多，监督管理难以落实。要完善水资源管理的投资渠道，明确投资比例，保障国家水资源管理信息系统建设、南水北调受水区地下水超采治理、水生态修复、节水技术推广与应用等投入。对水资源管理各项试点的经费要优先保证。要积极争取设立水资源综合管理、节水型社会建设和水资源保护的财政专项。各级水行政主管部门征收的水资源费，必须主要用于水资源节约、保护和管理工作。

第四，主动协调，强化合作。水资源管理存在多个环节，涉及不同部门，事关不同群体的利益。在内部，水资源管理贯穿于各项水利工作之中，是水利工作的主要任务。在外部，水资源管理与发展改革、财政、城乡建设、国土资源、环境保护等部门联系紧密。要树立全局观念和大局意识，加强部门之间的协调配合，学习兄弟部委的好经验和好做法，强化水利部、流域和地方的沟通联系，形成水资源配置、节约与保护的合力。

水资源的管理方法篇12

全国政协原副主席、中国工程院院士**同志，水利部原部长、全国人大财经委副主任委员**同志专程莅临会议指导，并于今天上午先后发表重要讲话。**副主席全面阐述了加强需水管理的重要意义，必须以提高用水效率和效益、防止水质污染为目标，从传统的以供水管理为主转向以需水管理为基础，将水利工作提升到一个新的水平。**部长以“一部绿色交响曲”为题，生动地总结回顾了十年来水资源管理的探索、实践与成效，并对今后的水资源管理工作提出了期望。他们的讲话站位高、立意新，对做好水资源管理工作具有很强的针对性和指导性，我们要认真领会，并切实贯彻到水资源管理工作中。

今天上午，**壮族自治区党委副书记**同志发表了热情洋溢的致辞，国家发展改革委农经司司长**才同志讲了很好的意见。

下面，我讲几点意见。

一、充分肯定水资源管理工作取得的成绩

在中华文明的历史长河中,治水兴水历来是兴国安邦的大事。新中国成立以来，党和政府领导人民开展了大规模的水利建设，取得了举世瞩目的成就。特别是改革开放以来，针对我国经济社会快速发展与资源环境矛盾日益突出的严峻形势，党中央、国务院把解决水资源问题摆上重要位置，采取了一系列重大政策措施。近年来，水利部党组认真贯彻中央水利工作方针，系统总结我国长期治水经验和教训，提出从传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的治水思路，着力做好民生水利工作，推动水资源管理工作不断取得新的进展和突破。

第一，水资源管理法规体系和制度框架基本建立。水法、水污染防治法相继修订并颁布实施，国务院颁布了取水许可和水资源费征收管理条例、黄河水量调度条例、水文条例等法规，财政部、水利部、国家发改委联合颁布了水资源费征收使用管理办法，水利部颁布了取水许可管理办法、水量分配暂行办法、入河排污口监督管理办法、建设项目水资源论证管理办法等规章，各地相继出台了水法实施办法、水资源管理条例等地方配套法规，初步建立了以水法为核心、多层次的水资源管理配套法规体系，确立了水行政主管部门实施水资源统一管理的职能，建立了水资源开发、利用、节约、保护和管理的制度框架体系。

第二，水资源配置和水权制度建设取得重要进展。以水资源综合规划、各类专业专项规划编制和流域综合规划修编为标志，初步构建了我国水资源规划体系，为水资源配置奠定了规划基础。国家水权制度建设取得积极进展。全国七大流域管理机构初步编制完成了流域取水许可总量控制指标体系，黄河水量分配指标细化到各支流。黄河、塔里木河、黑河等水资源紧缺的流域实行了取水许可总量控制，大部分省区实行了年度用水计划管理，宁蒙水权转换探索取得经验。国务院批复了永定河干流水量分配方案，并授权水利部批复了大凌河水量分配方案；广东东江和江西省主要江河的水量分配方案相继经省人民政府批复实施。各地加大取水许可监督管理，发挥水资源费在水资源配置中的调节作用，31个省、自治区、直辖市全面实施了水资源有偿使用制度。严格加强水资源论证管理，否决了一批不符合国家产业政策、高耗水、高污染的建设项目，遏制水资源无序开发和过度开发。

第三，水资源调度和调控能力明显提高。举世瞩目的南水北调东、中线一期工程开工兴建，向**应急供水工程已经通水；辽宁大伙房输水、**引洮等区域性调水工程正在实施，**哈达山、**玉滩、宁夏固海十一泵站以及润滇、泽渝、兴蜀、滋黔等一批水源工程开工建设；兴建了大量蓄水、引水、提水工程，年供水能力达到6591亿立方米，调控能力不断增强。针对**、**、**、**等重要城市和地区一度出现的用水紧张局面采取了应急调水，开展了引江济太、淮河闸坝防污调度等工作。黄河连续9年不断流，黑河实行全流域水资源统一调度，黑河水连续6年进入东居延海，塔里木河、石羊河水量调度顺利实施；实施引江济太、引黄济淀、扎龙湿地补水，湖南、江西等一些南方地区相继开展了枯水期水量统一调度，为保障重点城市用水安全，生态脆弱地区生态系统安全发挥了重要作用。

第四，节水型社会建设取得初步成效。陆续开展了张掖、**、**、**等82个全国节水型社会建设试点和近**0个省级试点，以水权水市场理论为指导，积极探索不同类型地区节水型社会建设模式和政府引导、市场调节、公众参与的运行机制，发挥了示范和带动作用。27个省、自治区、直辖市了用水定额，促进了计划用水和节约用水。颁布实施了“十一五”节水型社会建设规划，制订了节水型社会评价指标体系，各级地方政府积极推进节水型社会建设，全社会的节水意识明显提高。全国农业灌溉水利用系数从改革开放初期的0.35提高到0.46；按**00年可比价计算，万元GDP用水量从上世纪80年代初的29**立方米降至**07年的297立方米，万元工业增加值用水量从953立方米降低到163立方米。

第五，水资源保护力度不断加大。31个省、自治区、直辖市全部完成了水功能区划，并经省级人民政府批准实施。流域管理机构和部分省、自治区、直辖市核定了水域纳污能力，并向环境保护行政主管部门提出了限制排污意见。强化了对水功能区的水质监测，统筹取水许可与入河排污口设置监督管理，完成了七大流域入河排污口普查登记，严格新建、改建和扩大排污口的行政审批，促进了节水减排和水资源保护。编制完成了全国城市饮用水水源地安全保障规划，公布了两批118个全国重要城市饮用水水源地名录，明确了饮用水水源地管理目标要求。在武汉、桂林等10个城市开展水生态系统保护与修复试点，塔里木河、黑河流域下游生态系统得到初步修复，太湖水环境综合治理总体方案、石羊河流域重点治理规划全面实施。启动了全国地下水保护行动，大部分省区实行地下水年度开采总量控制，苏锡常地区实现全面禁采，南水北调东中线受水区、杭嘉湖平原区地下水限采工作稳步推进，济南趵突泉复涌，部分超采严重地区的地下水位开始止降回升。

第六，城乡水务一体化改革扎实推进。**、**等省市相继成立了水务局，全国61%的县级以上行政区域实行了城乡涉水事务一体化管理。**、**、和**、**等地的许多城市充分发挥体制优势，积极开展城市水系整治，利用水利工程的多功能性，改善城市水生态，打造亲水人居环境，得到群众好评。**、**、**等地已初步形成政府主导、多元投资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制，在理顺价格体系、推进产权制度和经营模式改革等方面取得了初步成效。各地通过水务体制改革，初步形成城市防洪除涝、集中供水、排水治污、水资源保护、水环境治理等一体化保障体系，逐步走上资源节约、生态良好的可持续发展之路。

第七，应对突发事件能力得到提升。建立了水污染突发事件应急预案和处置机制，应对突发性水污染事件的能力有所增强，流域管理机构和各级水行政主管部门切实履行职责，确保了饮用水安全。近年来，我们成功应对了松花江水污染事件、太湖、巢湖、新立城水库等蓝藻暴发事件以及汉江甲醇货轮起火爆炸等突发事件。四川汶川特大地震发生后，我们快速反应、紧急行动，举全部之力、全行业之力投入水利抗震救灾。面对灾区群众的饮水困难，及时制定抗震救灾应急供水保障工作方案，紧急抽调专家和技术人员赶赴一线，深入灾区开展供水管网抢修恢复工作，强化水质监测，成功解决了地震灾区955.6万人的供水问题。

第八，水资源管理基础工作得到加强。积极开展水资源管理基础性、前瞻性战略研究，取得丰硕成果，并在水资源管理工作中发挥了重要作用。有关水资源评价、规划、论证，水功能区划，城市水系整治等一批技术标准相继颁布实施。编制完成了国家水资源管理信息化建设项目建议书，24个试点城市的水资源实时监控与管理系统建设取得经验，各地积极开展水资源监控能力建设。水资源公报、地下水通报等水资源信息工作得到加强。

水资源管理在促进水资源合理配置、提高用水效率和效益、遏制用水需求过快增长等方面，发挥了至关重要的作用，为经济社会发展做出了巨大贡献。改革开放30年来，我国经济保持了年均近10％的高增长率，而用水总量实现了微增长，特别是近10年来，部分地区实现了零增长甚至负增长；以占世界平均水平60%的人均综合用水量，保障了国民经济3倍于世界经济平均增长率的高速增长；在连续30年保持农业灌溉用水量零增长的情况下，扩大有效灌溉面积近1.2亿亩，粮食产量提高近50%。国家“十一五”规划实施以来，万元工业增加值用水量下降30％、万元GDP用水量下降**％两项节能减排指标按年度全部完成。

这些成绩的取得，是党中央、国务院高度重视、正确领导的结果，是中央各有关部门、地方各级政府和社会各界同心协力、密切配合、团结奋斗的结果，也是水利系统广大干部职工开拓创新、顽强拼搏、扎实工作的结果。借此机会，我代表水利部向长期关心、重视、支持水资源工作的各有关部门、地方各级党委政府和社会各界表示衷心的感谢！向奋战在水资源管理战线的广大干部职工致以崇高的敬意和诚挚的问候！

二、深刻认识加强水资源管理的重大意义

当前和今后一个时期，我国处于全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要时期。人多水少，水资源时空分布不均、与生产力布局不相匹配，既是现阶段我国的突出水情，也是我国将要长期面临的基本国情。发达国家**0多年工业化过程中分阶段出现的资源与环境问题，现阶段在我国集中显现出来。发达国家在经济高度发达后花几十年解决的问题，我们必须在较短的时间内加以解决，难度之大、任务之艰巨前所未有。严峻的水资源形势，要求我们必须实行最严格的水资源管理制度，进一步加强水资源管理。这不仅是解决我国日益复杂的水资源问题的迫切要求，也是事关经济社会可持续发展全局的重大任务。

第一，加强水资源管理是贯彻落实科学发展观、增强可持续发展能力的迫切需要。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态与环境的控制性要素。我国人均、亩均占有水资源量少，水资源时空分布极为不均。特别是在全球气候变化和大规模经济开发双重因素的交织作用下，我国水资源情势正在发生新的变化。水资源评价最新成果显示，1980—**00年水文系列与1956—1979年水文系列相比，黄河、淮河、海河和辽河4个流域降水量平均减少6%，地表水资源量减少17%，海河流域地表水资源量更是减少了41%，北少南多的水资源格局进一步加剧。现状全国缺水量达400亿立方米，近2/3的城市存在不同程度的缺水，农业平均每年因旱成灾面积达2.3亿亩左右。去冬以来，我国大部分地区雨雪严重偏少，全国耕地受旱面积高峰时达到3.01亿亩，比常年同期多1.12亿亩，高峰期有442万人、222万头大牲畜因旱发生饮水困难，严重的旱情再次给我们敲响了警钟。与此同时，长期形成的高投入、高消耗、高污染、低产出、低效益的状况仍未根本改变，我国单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3，**07年全国废污水排放量750亿立方米，水功能区达标率仅为41.6%。不少地方河流开发已经远远超出水资源承载能力，地下水年均超采228亿立方米，超采区面积达19万平方公里，引发河流断流、湖泊萎缩、湿地退化、地面沉降和海水入侵等一系列生态与环境问题。水资源问题已经成为实现全面建设小康社会战略目标的突出瓶颈，成为可持续发展的主要制约因素。贯彻落实科学发展观，必须坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设资源节约型、环境友好型社会，实现速度和结构质量效益相统一、经济发展与人口资源环境相协调，使人民群众在良好生态环境中生产生活。我国水资源面临的严峻形势要求我们，必须统筹考虑经济社会发展与水资源节约、水环境治理、水生态保护，实行最严格的水资源管理制度，推动经济社会发展与水资源承载能力、水环境承载能力相协调，实现经济社会的可持续发展。

第二，加强水资源管理是应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展的迫切需要。当前，国际金融危机还在蔓延、仍未见底，对我国经济的负面影响日益加深，全球经济增长减速的严重影响与国内经济周期性调整因素叠加在一起，我国经济发展正面临着前所未有的困难和挑战。党中央、国务院总揽国际国内两个大局，果断实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，明确提出把保持经济平稳较快发展作为当前经济工作的首要任务，出台了扩大内需、促进经济增长的十项措施，实施“十大产业振兴规划”，着力扩大国内需求，着力转变发展方式，着力深化改革，着力改善民生。中央经济工作会议明确指出，要把加快发展方式转变和经济结构调整作为保增长的主攻方向，全面加强节能、节水、节地、节材和资源综合利用工作，推行油、气、水、电等资源性产品价格改革。这就要求我们，必须把思想和行动统一到中央对经济形势的分析判断上来，统一到中央的决策部署上来，强化水资源配置、节约和保护，促进保增长、扩内需、调结构的有机结合，既要抓住扩大内需的重要机遇，举全部之力、全行业之力，打好新形势下的水利建设攻坚战；又要着眼于更长时间、更高水平的发展，进一步强化水资源管理，推动发展方式转变和经济结构战略性调整，全面发挥水利在保障经济平稳较快发展中的重要作用，促进经济社会又好又快发展。

第三，加强水资源管理是统筹城乡和区域发展、增强发展协调性的迫切需要。我国现代化的成败取决于农业，没有农业的现代化就没有整个国家的现代化。水利是农业的命脉，是现代农业的重要物质条件。我国农业用水量占总供水量的64%，人增地减水缺的矛盾将长期存在，保持农业稳定发展，保障国家粮食安全，促进农民持续增收，需要强有力的水资源保障。我国农田水利设施建设相对滞后，全国有效灌溉面积还不到总耕地面积的一半，农业抗御干旱灾害的能力较低。同时，工业化和城镇化的加快推进，对水资源安全保障提出了更高的要求，统筹城乡水资源配置赋予水资源管理更为艰巨的任务。近年来，为统筹城乡和区域发展，国家在实施西部大开发、促进中部崛起、推动东部地区率先发展、振兴东北老工业基地等区域经济发展战略的基础上，又相继制定了推动长三角、珠三角、环渤海、北部湾等区域经济发展，增产千亿斤粮食生产能力、晋陕蒙区域能源基地建设等一系列重点发展规划，批准了武汉、长株潭“两型”社会建设试点，实施一大批重点工程建设项目，都对水资源开发、利用、节约和保护提出了新的要求。因此，必须把加强水资源管理作为解决水资源供需矛盾的根本途径，加强水资源优化配置，强化水资源节约保护，以水资源的可持续利用保障国家区域发展战略的顺利实施。

第四，加强水资源管理是加快发展民生水利、保障人民群众共享水利发展改革成果的迫切需要。水资源与人的生命和健康、生活和生产、生存和发展密切相关。水利既是经济社会发展的重要基础，也是保障和改善民生的重要支撑。大力发展民生水利是深入贯彻落实科学发展观的必然要求，是践行可持续发展治水思路的应有之义。目前，全国现状农村饮水不安全人口仍有2.03亿人，受水量及水质不安全影响的城镇人口有近1亿人，保障城乡饮用水安全的任务非常艰巨。一些地方在水资源开发利用中对群众需求和利益重视不够，保障群众合法权益的工作力度需要进一步加大。保障民生、服务民生、改善民生，必须着力解决好人民群众最关心、最直接、最现实的水资源问题，切实保障人民群众在水资源开发利用、城乡供水保障、用水结构调整、水权分配和流转等方面的合法权益。

第五，加强水资源管理是提高水利社会管理和公共服务能力、推进水利又好又快发展的迫切需要。水资源管理是水利工作的永恒主题，没有科学的水资源管理，就没有现代水利；没有严格的水资源管理，就没有可持续发展水利。新一轮政府机构改革的核心是转变政府职能，强化经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，全面推进依法行政。国务院批准的水利部新“三定”规定明确：“加强水资源的节约、保护与合理配置，保障城乡供水安全，促进水资源的可持续利用”。近年来，我国水资源管理取得重大进展，但与推进水利又好又快发展的要求相比，还有较大差距。一些地方或部门重建设轻管理，重开发轻保护，重利用轻节约，对水资源管理重视不够；一些地区不顾水资源条件，热衷于上工程上项目，过度开发水资源；在水量与水质、供水与退水、节水与保护等关键环节，水资源管理职能交叉、关系不顺；政策法规、制度和技术标准还不够完善；投入机制、激励机制、参与机制还不够健全；水务体制改革进程与目标还有较大差距。同时，我们在管理理念、管理方法、管理能力等方面与政府职能转变的要求也还存在不少差距。只有加强水资源管理，建立权威高效、运转协调的管理体制，才能根本改变水资源过度开发、无序开发和低水平开发的状况，才能有效解决我国严峻的水资源问题，才能真正为经济社会可持续发展提供坚强保障。

总之，我们一定要从全局和战略的高度，深刻认识加强水资源管理的重大意义，牢固树立危机意识，切实增强责任意识，进一步统一思想认识，采取有效措施，扎实做好水资源管理工作，推动经济社会全面协调可持续发展。

三、准确把握新时期水资源管理的总体要求

当前及今后一个时期，水资源管理工作的总体思路是：深入贯彻落实科学发展观，积极践行可持续发展治水思路，紧紧围绕服务国家发展大局和着力改善民生，以水资源配置、节约和保护为重点，以总量控制与定额管理、水功能区管理等制度建设为平台，以推进节水防污型社会建设为载体，以水资源论证、取水许可、水资源费征收、入河排污口管理、水工程规划审批等为手段，以改革创新为动力，以能力建设为保障，实行最严格的水资源管理制度，全面提高水资源管理能力和水平，着力提高水资源利用效率和效益，以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展。

到****年，要初步形成与全面建设小康社会相适应的现代化水资源管理体系，努力实现六项目标。

——基本建立完善的水资源管理制度和监督管理体系。水资源管理法规与技术标准体系较为完善，以总量控制为重点的水资源配置管理制度、以取水许可制度为重点的取用水管理制度、以水功能区管理为重点的水资源保护制度基本建立。

——基本建成饮水安全和经济社会用水安全保障体系。**13年全面解决农村饮水安全问题，****年基本建成较高标准的城乡饮水安全保障体系，新增供水保障能力795亿立方米，城市供水水源保证率不低于95%，城乡饮水水源水质状况明显改善，经济社会发展合理用水得到保障。

——基本建成水资源合理配置和高效利用体系。全国万元GDP用水量降低到125立方米以下，比现状降低60％以上；全国万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，比现状降低50％以上；全国农业灌溉水利用系数提高到0.55以上，水资源利用效率和效益明显提高。

——基本建成水资源保护和河湖健康保障体系。重要城市供水水源地水质全面达标，主要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上。重点地区水生态状况明显改善，地下水超采得到有效治理，严重超采区状况根本好转，河流生态用水基本保障，部分生态严重损坏的河流逐步修复，生态严重退化的状况得到显著改善。

——基本建成水资源管理能力和科技支撑保障体系。水资源管理机构健全，规划体系较为完善，信息化和现代化技术广泛应用，科技含量明显提高，水资源监测、计量监督和信息化管理水平显著提高，水资源调控手段和应急处置能力明显加强，水资源统计与信息制度进一步完善，水资源管理水平显著提高。

——基本建成完善的水资源管理和运行保障体系。流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制进一步完善。城乡一体的防洪除涝、供水排水、污水处理再生利用的水务管理体制初步形成。部门协商合作机制更加协调，公众参与管理更加广泛。

到****年全面建设小康社会目标实现之时，经济社会发展用水基本得到保障，城乡居民普遍享有安全清洁的饮用水，节水型社会格局基本形成，水环境和水生态状况显著改善，水资源信息化水平明显提高，国家水资源安全保障体系基本建立，充满生机与活力的现代水资源管理体系将展现在世人面前。

为实现上述目标，要把握好六个原则。

一要把维护人民群众的根本利益作为水资源管理的出发点和落脚点。以人为本是科学发展观的核心，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是可持续发展治水思路的本质特征，也是水资源管理工作的出发点和落脚点。要强化水利社会管理与公共服务职能，切实保障饮水安全、经济发展用水安全和生态用水安全，切实保障人民群众生命安全和健康，改善生产生活条件，创造优良生态和优美环境。

二要把实现人与自然和谐作为水资源管理的核心理念。国内外经验表明，资源节约的发展模式、山川秀美的生态环境正在成为新的竞争优势。节约资源就是增强发展后劲，保护环境就是保护生产力。我们要认真总结水资源管理工作的经验和教训，牢固树立人与自然和谐的理念，尊重自然规律、经济规律和社会规律，科学治水，依法管水，高效用水。要正确处理水资源开发利用与生态保护的关系，既要满足经济社会发展对水资源的合理需求，也要满足维护河湖健康的基本需求，大力推进生态文明建设。

三要把水资源配置、节约和保护作为水资源管理的工作重心。水资源管理从内容上包括对水资源开发、利用、配置、节约和保护的管理。在当前水资源短缺和水环境恶化的严峻形势下，必须把水资源管理的重心放在合理配置、全面节约和有效保护上，强化需水管理，建设节水防污型社会。这是保障经济社会可持续发展的需要，是维护公共利益的需要，是各级政府和水行政主管部门义不容辞的责任。

四要把统筹兼顾作为水资源管理的根本方法。坚持统筹兼顾是我国水资源管理工作中一条行之有效的重要经验，也是在新的历史条件下保证水资源可持续利用的根本方法。要注重发挥水资源的综合功能和效益，统筹水资源与经济社会发展，协调好生活、生产和生态用水；统筹城乡水资源开发利用，促进城市与农村协调发展；统筹流域水资源开发利用，妥善处理好上下游、左右岸、不同区域间的用水需求，促进区域协调发展；统筹当前发展用水与长远发展用水关系，促进水资源的可持续利用。

五要把因地制宜、分类指导作为深化水资源管理的重要措施。要针对不同地区水资源条件、环境状况及经济发展阶段的差异，制定水资源分区管理的政策措施：对已经达到取水许可总量控制指标的地区，要停止审批新增取水；对于接近水资源和水环境承载能力的地区，要限制新增取水，严格入河排污口审批；对于尚有开发潜力的地区，要在有效保护水资源、厉行节约的基础上，制定促进产业良性发展的水资源管理政策。

六要把坚持改革创新作为推进水资源管理的不竭动力。随着经济社会发展和水资源条件变化，水资源管理工作的对象、范围、手段、方式、方法都发生了深刻变化。解决日趋复杂的水资源问题，必须解放思想，改革创新，树立先进管理理念，创新管理方式方法，加强管理科技支撑，改进管理手段措施，努力解决制约水资源可持续利用的体制性机制，逐步建立体制健全、机制合理、法制完备的现代水资源管理制度，创造具有中国特色的水资源管理模式。

当前我国正处于传统水利向现代水利、可持续发展水利转变的关键阶段，适应水资源和经济社会发展形势的变化，要加快推进六个转变。

一是在管理理念上，要加快从供水管理向需水管理转变。供水管理和需水管理是实现水资源供需平衡的两条途径。供水管理，是通过对水资源供给侧的管理，提高供水能力，满足水资源需求;需水管理，是通过对水资源需求侧的管理，提高用水效率和效益，抑制不合理用水需求，实现水资源的供需平衡。对于稀缺资源，采取需求管理来实现供需平衡，是国际通行的做法。我国水资源短缺、开发潜力有限，用水效率不高，环境问题突出，不能走传统的以需定供的老路，必须加快推进供水管理向需水管理转变，在水资源规划、配置、节约和保护等各个环节都要体现需水管理的理念，实施用水总量控制，遏制不合理用水需求，提高用水效率和效益，走内涵式发展道路。

二是在规划思路上，要把水资源开发利用优先转变为节约保护优先。规划是开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的基础性、法规性依据。无论是综合规划还是专业规划，无论是流域规划还是区域规划，都要坚持节约资源、保护环境的基本国策，切实转变规划编制思路，把节约保护放在首要位置，贯彻“先节水、后调水，先治污、后通水，先环保、后用水”的“三先三后”原则，根据各地水资源承载能力和经济社会发展的用水需求，在保护生态环境和水资源可持续利用的前提下，统筹安排生活、生产和生态用水，形成新型的、现代的、高效的用水格局。

三是在保护举措上，要加快从事后治理向事前预防转变。水资源污染后被迫治理、生态系统破坏后被动修复所付出的代价是极其沉重的。我们决不能走先污染后治理、先破坏后修复的发展道路。要采取积极有效的保护举措，健全预防水污染和防止水生态破坏的监管制度，加强预警和防控，防患于未然。

四是在开发方式上，要加快从过度开发、无序开发向合理开发、有序开发转变。在水资源开发利用中，要正确处理好保护与开发的关系，妥善处理好不同利益群体的关系，统筹规划，科学论证，优化配置，慎重决策，科学确定开发目标和开发规模，优化功能布局，高度重视和妥善处理水资源开发中移民安置、土地占用、生态环境保护和管理体制机制等问题，充分发挥水资源的综合效益，把水资源开发利用对生态与环境的负面影响降低到最低程度。

五是在用水模式上，要加快从粗放利用向高效利用转变。要大力推进节水型社会建设，树立节约用水观念，倡导文明用水方式，坚持节水优先、治污为本、合理开源的用水模式，增强全社会用水、节水自律意识，采取更加有力的措施，全面提高用水效率与效益，转变用水方式，促进经济发展方式转变和产业结构调整。

六是在管理手段上，要加快从注重行政管理向综合管理转变。要把水资源管理目标与经济社会发展和生态环境保护的目标有机结合起来，纳入经济、社会、资源与环境管理的统一体系。综合运用法律、行政、经济、科技和宣传教育等手段和方式，统筹处理好水资源开发、利用、配置、节约和保护之间的关系，强化政府的公共管理职能，发挥市场的调节作用，广泛吸纳公众参与水资源管理工作。

四、全面落实最严格的水资源管理制度

实行最严格的水资源管理制度，就是要不断完善并全面贯彻落实水资源管理的各项法律、法规和政策措施，划定水资源管理“红线”，严格执法监督。当前，要围绕水资源的配置、节约和保护，明确水资源开发利用红线，严格实行用水总量控制；明确水功能区限制纳污红线，严格控制入河排污总量；明确用水效率控制红线，坚决遏制用水浪费。要着力做好八个方面的工作。

第一，以总量控制为核心，抓好水资源配置。一要进一步完善水资源规划体系。规划是优化配置的基础，是经济社会发展总体目标和布局在水资源领域的具体体现。要以实现水资源可持续利用为目标，以需水管理为核心，抓好全国、流域、区域水资源综合规划和节约、保护等专业规划的编制，强化规划的执行和监督检查，充分发挥规划的基础导向作用和刚性约束作用。二要搞好水量分配和取水总量控制。全面推行取水总量控制。各流域管理机构要在水资源综合规划基础上，制定流域水量分配方案。要依据水量分配方案、区域用水协议，提出各省、自治区、直辖市的取水许可总量控制指标，对流域内用水全面实行总量控制。各省、自治区、直辖市要将总量控制指标逐级分解到各行政区域，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系。三要实行严格的取用水管理。各行政区要按照总量控制指标制定年度用水计划，实行行政区域年度用水总量控制，建立相应的监管制度，任何地方和任何单位都要严格执行，不得突破。要严格取水许可审批，加强取水计量监管。对超过取水总量控制指标的，一律不再审批新增取水。四要继续推进水权制度建设。在搞好初始水权分配的基础上，加快推进水权转让制度建设。做好水权转换试点，扩大试点范围，深入探索水权流转的实现形式，鼓励水权合理有效流转，充分发挥市场作用，优化水资源配置。健全相关监管制度，规范水权的分配、登记、管理、转让等行为，切实保障利益相关者的合法权益。五要切实加强水资源论证工作。大力推进国民经济和社会发展规划、城市总体规划和重大建设项目布局的水资源论证工作，推动水资源论证的着力点尽快从微观层面转入宏观层面，从源头上把好水资源开发利用关，增强水资源管理在国家宏观决策中的主动性和有效性。六要严格水资源费征收、使用和管理。综合考虑各地区水资源状况、产业结构与用水户承受能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围，充分发挥水资源费在水资源配置中的经济调节作用。要依法征收水资源费，统一账户，统一票据，统一征管程序，加强监督管理，确保足额征收、足额上缴、规范使用。七要强化水资源统一调度。优化各项调度方案，完善调度管理制度，健全调度机制和手段，保障城乡生活、生产和生态用水需求。进一步完善黄河、塔里木河、黑河等流域和区域的水资源调度工作，大力推进永定河、东江、大凌河、石羊河和江西五大水系等流域水资源调度工作。做好跨流域、跨行政区域的水资源调度，满足重点缺水地区、生态脆弱地区、湿地等用水需求，切实加强应对突发事件的水资源调度工作。做好丰水地区枯水期的水量调度，提高供水保障能力。

第二，以提高用水效率和效益为中心，大力推进节水型社会建设。一要强化节水考核管理。制定用水定额标准，明确用水定额红线。用水户用水效率低于最低要求的，要依据定额依法核减取水量；用水产品和工艺不符合节水要求的，要限制生产取用水。强化节水“三同时”管理，建立健全节水产品市场准入制度。全国节约用水办公室要切实履行职责，积极协调有关部门建立全国用水效率和效益评价与考核指标体系，健全节水责任制和绩效考核制，实行严格的问责制，严格考核监督，做到层层有责任，逐级抓落实。二要大力推进节水型社会建设试点工作。巩固现有试点成果，扩大试点范围，深入探索不同水资源条件、不同发展水平地区建设节水型社会的模式与途径。各流域管理机构，各省、自治区、直辖市水行政主管部门要加大对试点工作的指导和支持力度，及时协调解决试点中存在的问题，监督检查试点工作进展情况，加强试点经验交流和推广。三要加大节水技术研发推广力度。抓紧落实国家发改委、水利部等五部委联合制定的中国节水技术政策大纲，积极推广技术成熟、节水减排效果显著、应用面广的重大工业、农业节水技术和居民生活节水器具产品。组织开展关键和前沿节水技术的科研攻关和技术示范，增强节水领域自主创新能力。要抓好重点领域节水工程建设，农业领域继续抓好大中型灌区和井灌区的节水改造，大力推广喷灌、滴灌和管道输水灌溉等先进实用的节水灌溉技术，发展现代旱作节水农业，推进林果业、养殖业节水和农村生活节水；工业领域要重点抓好钢铁、火力发电、纺织、化工等高耗水行业节水；城市生活领域要加快城市供水管网改造，加强供水和公共用水管理，全面推行城市节水。促进海水和苦咸水、再生水、矿井水、雨水等非常规水源利用。四要完善公众参与机制。要充分利用各种媒体，引导和动员社会各界积极参与节水型社会建设，通过听证、公开征求意见等多种形式，畅通公众参与的渠道。农村要积极培育和发展用水者协会，鼓励群众参与水量分配、水价制定、水权转让等决策。建设节水文化，倡导文明的生产和消费方式，逐步形成节约用水的行为规范和社会风尚。

第三，以水功能区管理为载体，进一步加强水资源保护。一要加强饮用水水源地保护。各地要按照水法和国务院批准的全国城市饮用水安全保障规划（**06-****）要求，制定水源地保护的监管政策与标准，强化饮用水源保护监督管理，完善水源地水质监测和信息通报制度。要加快重要饮用水水源地综合治理，推进农村饮水水源保护，进一步建立和完善水污染事件快速反应机制。二要强化水功能区监督管理。进一步完善水功能区管理的各项制度，科学核定水域纳污能力，根据国家节能减排总体目标，研究提出分阶段入河污染物排放总量控制计划，依法向有关部门提出限制排污的意见。严格入河排污口的监督管理，加强省界和重要控制断面的水质监测，强化入河排污总量的监控，及时将有关情况通报各级政府和有关部门。三要加强水生态系统保护与修复。继续加强试点工作，加快石羊河、太湖等重点流域的水环境治理。抓紧建立生态用水及河流健康指标体系，加强水利水电工程生态影响评估论证，对不符合生态用水指标要求的，一律不得审批取水许可。开发利用水资源要维持河流合理流量，维持湖泊、水库和地下水的合理水位，防止水源枯竭和水体污染。四要切实加强地下水资源保护。加快制定完善地下水保护政策，建立地下水动态监测和监督管理体系。加快地下水超采区划定工作，逐步削减开采量，遏制地下水过度开发和超采。当前要重点抓好南水北调东、中线受水区和地面沉降区地下水压采工作。抓好地下水涵养与保护，建立地下水应急战略储备制度。积极推进全国地下水保护行动试点，推动全国地下水管理工作全面开展。强化深层地下水禁采和限采措施，促进可持续利用。

第四，以流域水资源统一管理和区域水务一体化管理为方向，推进水管理体制改革。一要继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。流域管理机构要严格按照国家的法律法规，切实履行好职责，加强流域水资源的统一规划、统一配置、统一调度，促进建立各方参与、民主协商、共同决策、分工负责的流域议事协调机制和高效的执行机制。要合理划分水资源流域管理与行政区域管理的事权和职责范围。二要进一步推进城乡水务一体化。加强行政区域内涉水行政事务的综合管理，建立“一龙管水、合力治水”的管理体制，统筹城乡水资源评价、规划、配置、调度、节约、保护，统筹水源地建设、防洪、取水、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用等工作，实现对水资源全方位、全领域、全过程的统一管理。逐步建立政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制，建立健全能够发挥体制优势、强化行业管理的水务政策法规和技术标准体系，加强行业监管。积极推进水务行业市场化改革进程，逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制。

第五，以加强立法和执法监督为保障，规范水资源管理行为。一要加强水资源管理法规标准体系建设。要抓紧开展节约用水管理、地下水资源管理、水资源保护和水资源论证管理等方面的立法工作，建立适合我国国情和水情、较为完备的水资源管理法规体系。尽快制定当前亟需的水资源保护、地下水管理等标准，进一步完善水资源管理技术标准体系。各地要结合实际，抓紧制定取水许可管理、水资源费征收管理、水资源节约保护等配套法规，健全水资源管理法律法规体系。二要强化监督管理。严格执行已有的涉水法规，规范行政行为，重点加强取水许可和水资源费征收使用、节水管理、入河排污口审批等制度落实情况的专项检查，严厉查处违法取用水、破坏水资源等行为，做到有法必依、执法必严和违法必究。

第六，以国家推进资源性产品价格改革为契机，建立健全合理的水价形成机制。水价是促进水资源节约保护的重要杠杆，是需水管理的重要手段。要按照中央关于推进资源性产品价格改革的要求，积极推进水价改革，建立既充分体现我国水资源紧缺状况和符合市场经济规律，又兼顾社会可承受度和社会公平，有利于节约用水、合理配置水资源、促进水资源可持续利用的水价形成机制。一要综合考虑各地区水资源状况、产业结构与终端用户承受能力，合理调整水资源费征收标准，扩大水资源费征收范围。二要按照促进节约用水和降低农民水费支出相结合的原则，逐步实行国有水利工程水价加末级渠系水价的终端水价制度，加快完善计量设施，推进农业用水计量收费，实行以供定需、定额灌溉、节约转让、超用加价的经济激励机制，推进农业水价综合改革。三要按照补偿成本、合理盈利的原则，合理调整非农业供水水价，继续推行超定额累进加价制度，缺水城市要实行高额累进加价制度，适当拉开高耗水行业与其他行业的水价差价。四要加强水价管理，增加水价决策的透明度，积极制定相关配套政策，减轻提高水价带来的社会影响。

第七，以重大课题研究和技术研发为重点，夯实水资源管理科技支撑。要围绕全球气候变化、经济社会发展、水资源可持续利用和生态系统保护，开展水资源重大专题研究。一要加强水资源基础性、战略性问题研究。重点开展新时期水资源可持续利用战略、水资源要素参与国家宏观调控、宏观水资源配置和调配、节水型社会建设、河流生态管理、应对气候变化水资源管理政策等研究。二要加强应用技术研究开发。重点研究水资源优化配置技术、先进适用的节水技术、水资源保护和水生态系统修复技术、南水北调受水区水资源配置技术和非传统水资源开发利用技术等。三要加强高新技术应用。重点研发自动化、全天候、多功能、高精度的水资源和水环境信息采集、管理以及数据共享技术体系，增强水资源预测、预报和预警能力，提高水资源管理的信息化水平。推广应用一批高效、节水、降耗和环保的新技术、新材料、新设备和新工艺，全面提高水资源节约、保护和管理的科技含量。

第八，以强化基础工作为抓手，提高水资源管理水平。一要定期开展水资源科学考察和调查评价，及时准确掌握水资源及其开发利用状况，摸清水资源变化规律，分析用水变化趋势，为水资源管理决策提供科学依据。同时，要密切关注气候变化、生态环境等对水资源的影响，及时研究制定应对措施。二要加快水资源监控体系建设。抓紧建立与用水总量控制、水功能区管理和水源地保护要求相适应的监控体系。加强对社会取用水户取水、入河排污口的计量监控设施建设，建立以奖代补等激励机制，调动广大用户安装计量设施的积极性。抓紧建设国家水资源管理信息系统，逐步建成中央、流域与地方水资源监控管理平台，全面提高水资源监管能力。三要加强水资源统计及信息工作。紧密结合国家需求和经济社会热点问题，发挥主动性和适应性，建立水资源统计指标体系，加强水资源公报等信息制度建设，及时向社会科学、准确和权威的水资源信息，增强信息透明度，正确引导社会舆论和公众行为。

五、进一步强化水资源管理的保障措施

当前和今后一个时期，水资源管理工作任务重、要求高、难度大。我们一定要解放思想，振奋精神，开拓进取，真抓实干，不断强化各项保障措施，推进水资源管理工作再上新台阶。

第一，加强领导，精心组织。加强水资源管理事关水利发展大局，事关经济社会可持续发展，事关人民群众和子孙后代的福祉。各级水行政主管部门要把水资源管理摆在更加突出的位置，主要领导要亲自抓、负总责，在政策制定、工作部署、资金安排、干部配备上切实体现水利工作重中之重的地位，着力加强组织领导、建立统筹协调、组织有序、运转高效、保障有力的工作机制。要根据各地水资源条件和经济社会发展水平，统筹谋划好水资源管理工作，注意研究新情况，解决新问题，总结新经验。要从解决当前最紧迫、最突出、最重大的问题入手，抓紧推进相关政策法规的组织实施，力求在重点领域和关键环节取得新突破，带动水资源管理工作向纵深拓展。

第二，明确分工，落实责任。有关司局、流域机构和地方水行政主管部门要按照各自分工，认真履行职责，不越位、不缺位、不错位。有关司局要加强政策法规、技术标准、业务指导、行业监管等方面的工作，及时协调解决水资源管理中的共性问题，帮助基层解决难题。流域管理机构要对流域用水总量控制负总责，强化水功能区划管理特别是保护区、保留区和省界缓冲区管理，加强省界断面监测考核管理，为区域经济社会发展服好务。地方水行政主管部门要按照规定权限，负责本行政区域水资源统一管理和监督工作，同时要维护流域水资源统一管理。要把水资源管理工作纳入流域管理机构和各级水行政主管部门工作业绩考核的主要内容，细化目标，分解任务，把任务和责任落实到每一项工作、每一个环节，建立问责制度。

第三，完善渠道，增加投入。长期以来，水资源管理没有建立长效投入机制，既缺少基建投入的渠道，也缺乏财政专项资金的支持。许多管理工作因为缺乏经费而无法正常开展，管理基础设施薄弱，欠账较多，监督管理难以落实。要完善水资源管理的投资渠道，明确投资比例，保障国家水资源管理信息系统建设、南水北调受水区地下水超采治理、水生态修复、节水技术推广与应用等投入。对水资源管理各项试点的经费要优先保证。要积极争取设立水资源综合管理、节水型社会建设和水资源保护的财政专项。各级水行政主管部门征收的水资源费，必须主要用于水资源节约、保护和管理工作。

第四，主动协调，强化合作。水资源管理存在多个环节，涉及不同部门，事关不同群体的利益。在内部，水资源管理贯穿于各项水利工作之中，是水利工作的主要任务。在外部，水资源管理与发展改革、财政、城乡建设、国土资源、环境保护等部门联系紧密。要树立全局观念和大局意识，加强部门之间的协调配合，学习兄弟部委的好经验和好做法，强化水利部、流域和地方的沟通联系，形成水资源配置、节约与保护的合力。

水资源的管理方法篇13

    从目前我国水资源法律保护的相关法律所构成的体系在相互衔接和法律实施可行性上来看,还存在不少问题,1)各法律法规之间规定过于原则,实际可操作性差,配套实施细则和办法不完善,尤其是缺乏程序性的规定,致使一些法律制度的适用范围不够清楚明确,具体实施时困难重重,限制了水资源保护执法工作的顺利进行[6]。2)水资源保护仍然是以政府行政为主导,凸显出政府在其中扮演主要角色,从而忽视市场经济在水资源保护中的重要作用,造成水资源利用的混乱状态,更是没有成功建立健全完善的水权制度及水权交易市场,造成了水资源浪费的加重以及水资源配置效率的低下[7]。3)我国现行环境保护法中关于环境公益诉讼制度的缺陷和不足,导致在虽然对水资源污染或破坏时违法,但却不构成刑法规定的环境相关的犯罪,而在客观上又对国家和公众利益造成损害,没有适格主体可以提起诉讼以保护水资源。4)水资源保护的公众参与制度缺位,使得政府部门在做出不当的行政决策时,得不到公众监督和纠正,给水资源的开发利用和管理以及保护带来诸多危害[8]。我国水资源保护的执法现状《水法》的颁布实施,标志着我国水资源保护行政执法工作正式起步。《水法》第13条规定:“国务院有关部门按照职责分工,负责水资源开发利用、节约和保护的有关工作。”《水法》第12条的前三款规定:“我国对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构(以下简称流域管理机构),在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”因此,我国的流域管理机构是我国重要的水资源保护执法机构。《关于加强水政规范化建设的通知》(1995年)颁发以后,我国各级地方政府越来越重视水政监察工作,经过了16年的大力发展,全国上下基本建立健全了水行政执法机构体系。但是,实际水资源保护执法也存在突出问题。1)执法管理体制模式较为散乱,环境、林业、农业、土地等管理部门在执法工作存在交叉重叠现象,权限不明、职责不清。2)地方政府保护主义比较严重,少数地方政府为了政绩,盲目追求本行政区域内眼前经济利益,对水资源的破坏和污染视而不见,更甚者有直接采取行政命令干涉水资源保护执法工作。3)现行的水资源保护法律法规对流域的执法权限尚无原则和规则性规定,执法部门职能交叉、条块分割,监管不力。部门立法的弊端导致了部门利益法律化的现象,致使行政执法部门的职能相互冲突交错,出现“多龙治水、各享其利”的不利局面[9]。4)在现行的水资源开发利用和管理保护过程中,水资源行政执法队伍人员素质参差不齐,一些执法人员的执法水平和能力较弱,从而出现执法指导思想偏离可持续发展理念现象[10]。我国水资源保护的司法现状水资源的司法保护指的是法院和检察院通过审判和公诉等形式,对违反水资源法律法规的行为加以的惩罚并对遵守水资源法律法规的合法行为加以保护的行为[11]。近年来,我国水污染事故频发,水纠纷案件日益增多。2005年以来,我国每年的水环境污染纠纷事件以超过30%的速度增长;2007年一年内环保部处理水环境污染突发事件就达108起。水资源保护的立法、执法方面还存在不少问题的同时,水污染事故频发,纠纷案件日益增多,水资源的司法保护形式严峻。从司法实践层面来看,水资源的司法保护主要还存在以下问题:1)水污染事件往往存在跨行政区域现象,此时的水污染案件在诉讼时遭遇困难,导致跨流域的水污染案件司法救济难。2)水污染案件由于取证难,多需要各相关政府部门配合;水污染案件的损害赔偿标准又不确定,在启动诉讼时诉讼标的计算难以找到具体的法律依据,导致诉讼难。3)水污染案件一般涉及的范围和主体广泛,引起原因复杂,潜伏期长等特征,导致案件矛盾突出、争议多、审理难,即使判决下达以后执行也十分困难。4)从我国目前的法院机构设置来看,多数法院至今仍没有设立专门的环保法庭。水资源保护案件的审理要求具备较强的专业性知识,而刑事、民事、行政等审判庭在审理水环境案件时,由于涉及较深的专业知识导致司法保护力度不够,环保案件审理层次不高及不到位。

    建立健全水资源保护法律体系1)确立起以可持续发展观为立法的指导思想。彻底杜绝追求片面利益、眼前利益而以牺牲环境为代价的立法思想,在厘清理顺现有的水资源保护相关的法律关系的基础上,剔除不符合现今水资源保护的法律法规,并对相关水资源保护法律法规加以修订完善。2)尽快对《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》及《环境保护法》之间的关系加以厘清。这四部由全国人大常委会制定的法律作为水资源保护领域的基本法律,具有很高的权威性,尽管它们所涉及的侧重点不同,但保护水资源方面的任务是共同的。但是,这四部法律的先后制定是基于不同时期的立法指导思想,从而缺乏总体考虑和全面的平衡协调性[12]。因此,要厘清这四部法律之间的关系,修改它们之间矛盾和冲突的地方,注重它们之间的衔接协调性[13]。3)跨流域的水资源保护一直就是水资源保护工作的重点难点,在立法层面上解决水污染和水资源保护问题,可以对《水法》和《水污染防治法》加以修订完善,加以专门法律条文细化对跨流域水资源的保护;也可以制定一部《流域水资源保护条例》,在《水法》、《水污染防治法》的框架下,针对各流域水资源特点和水污染现状,建立完善的各水流域资源保护机制,以期实现人与水资源的和谐相处[14]。4)建立健全完善的水权交易制度和水资源保护公众参与制度。水权交易制度提法和现实实践由来已久,但是在我国至今未建立起完善的水权交易机制,甚至连水权的概念界定都还存在很大的争议。不管怎样,市场经济体制在水资源的配置上起着基础性的作用,为了高效合理的保护我国水资源,应该加快我国水权交易制度的建立,并制定一套切实可行的市场交易机制。水资源的保护离不开公众的参与,完善水资源保护的公众参与制度,在制度设计上可以采取鼓励和奖励机制,发挥公众参与制度的监督作用,从侧面也起到了公众对自己水资源权益的保护作用。切实加强水资源执法保护工作1)建立完善的水资源保护行政执法机构,理顺各行政执法机构的关系,加强统一的水资源保护管理。在水资源保护执法过程中,国务院水行政主管部门应始终要处于主导和统筹的地位,其他各部门都应当严格依法配合水行政主管部门的工作[15]。将现行水资源管理、河道管理、水利工程保护等部门的行政执法工作进行有效整合,建立起行政许可制度、行政收费制度和行政处罚权相对集中的水行政执法新机制,把有限的人力、财力集中整合起来办理水资源保护案件[16]。2)地方政府要从大局出发,着眼于长远利益,克服地方保护主义的狭隘思想,大力支持水资源保护行政执法工作。地方各级政府要吸取已经发生的水资源污染事件的教训,依照法律规定和法定程序,对违反水资源保护法律的人和事进行严处,做到依法办案,推动依法治水管水和保护水资源[17]。3)明确各流域水资源保护机构在流域水资源管理体制中的主导地位,流域内的各环境保护部门、水利部门、农渔林政等部门都应该是流域水资源保护管理的协助部门。在流域水资源管理方面,应当严格遵守《水法》规定,以流域管理机构为主导的管理模式,消除地方政府对流域水资源的越权管理现象,杜绝地方保护主义对水资源保护的干涉[18]。4)加强水资源保护行政执法人员队伍建设,提高综合执法能力。水资源保护行政执法队伍的自身建设是落实水资源保护法律法规的组织保障,各级政府应当加强水资源保护行政执法队伍建设,注重对执法人员的业务水平培训,加强对执法人员的可持续发展观念的宣传和教育,提高执法队伍的整体素质和执法能力,为水资源保护行政执法提供组织保障。高度重视水资源司法保护工作1)我国目前有十个海事法院,可以充分发挥这十个海事法院在跨流域水资源保护方面的优势,赋予海事法院对跨流域水资源保护有专属管辖权,加大对跨流域水资源的司法保护力度,不仅可以解决跨流域水资源司法保护管辖权不明的问题,还可以起到防止地方保护主义对水资源保护行政执法和司法的干预。于此同时,海事法院在对水环境案件的审理上具有较为丰富的经验和扎实的法律知识及技术能力,有利于跨流域水资源的司法保护,并能够有效节约国家的行政和司法资源。2)设立专门的环保法庭。环保法庭在西方国家设立已久,在我国还属于起步阶段。贵阳清镇市人民法院环境保护审判庭(2007年11月20日设立)是我国最早设立环保法庭,经过几年来的实践,该环保法庭在对其辖区的环境案件审理和执行上取得许多成果,不仅加强了对水资源司法保护的力度,也打破了原来的地方政府对环境司法的干预,其成功经验值得借鉴。3)建立健全环境公益诉讼制度。美国最早建立了环境公益诉讼制度(20实际70年代初),该制度现今已成为发达国家对环境保护的重要手段。该制度在我国学术界提出也是由来已久(学术界呼吁建立环境公益诉讼制度的学者和相关着作很多,本文不再赘述),但是在实践中,该制度一直未被确立,在此呼吁相关部门对该制度的重视和尽快在我国建立健全该制度。4)实行水资源环境保护诉讼举证责任倒置。我国的诉讼制度举证责任一般为“谁主张、谁举证”的原则,在水纠纷案件尤其是水环境污染案件和水污染公益诉讼案件中,现行的举证责任导致原告举证责任过重,举证责任分配失衡对原告不利的现状。因此,在水环境污染和水污染公益诉讼案件中,应该实行举证责任倒置,把举证责任适当向被告加重,以加强对原告利益的维护和水资源的保护。

    我国是世界上公认的水资源最为贫乏的国家之一,而目前我国在利用和保护水资源的过程中还存在着诸多的问题。主要原因在于我国对水资源法律保护的立法缺失、执法存在缺陷以及司法救济力度不够。强化对我国水资源的法律保护势在必行,在这一过程中,完善立法、构建科学执法管理体系、提高公众环保意识、拓宽水资源保护路径、加强对水资源的执法、司法保护等都起到举足轻重的作用。相信在完善的法律体系和科学的管理体制的保障基础上,随着经济的发展,科学技术的进步、公众环保意识的提高以及水资源相关制度的逐步完善,珍惜、保护、合理利用和科学管理水资源,必能确保水资源的可持续利用。