税务征管体制改革范文

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Zhao yu bao zhang ji hui Yuan xiao dong

(AnHui Institute of Finance and Trade Bengbu 233041)

[ABSTRACTS] :Tax levy and management is the frontier and key part of the whore taxing work; In order to establish such a scientrfic tax levy system that can adopt to the requirement of socialist market economy. And that fit on country environment， that Can ensure our tax levy functions work fully; since 1994，there has been:“Taxes paying declaration、taxes deputy， taxes checking ” Until 1996， We lane established such a New levy and management mode that based on taxes paying declaration and service perfection. Relying on the computer and internet technology. Levy focusly， checking stressly In the now levy and management，We enforce first in an the cities in our country and put forward to the country side step by step. And try our best to complete this reform basally in 2010.

[Key words]: Taxes taxes levy and management affair rights and control over wealth levy and management mode

一、我国税收征管体制（systems）的沿革

1994年税收征管改革以前，我国传统的税收征管模式主要经历了两个阶段：

先是50年代实行的征管专集于一身的税式。也就是专户管理税式，是以专管员为核心的管理模式，它的特点是“一人进厂、各税统管、征管、查合一”。其征收管理的组织形式表现为征管查由专管员一人负责，按经济情况、行业或地税等因素设置税务工作岗位，根据纳税户规模和税收工作繁简配置人员，对纳税户进行专责管理：税款征收方式为税务人员上门催缴。我国自50年代至80年代，一直实行这种专户管理的税收征管模式。

80年代中后期，随着我国经济体制改革的不断深入，原有的征管模式与经济的飞速，极不相适应，为此，国家税务总局在1988-1994年进行了以建立征、管、查建立了分离模式为核心内容的税收征管改革，在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门，实行征管权力的分离和制约，同时实行专业化管理、以提高征管效率。但是，这种改革仍然没有突破50年代专管员管户和上门收税的传统征收管理模式。

传统的税收征管体制主要存在以下缺陷：

（一）税式转换缺乏进度，使征纳双方难以适应新的征管局面。（二）规范化、科学化程度及征管质量均难以保证。（三）税收征管体制未能从根本上跳出“征征收、轻管理、弱稽查”的旧有模式。（四）专户管理员上门收税的方式，不利于纳税人自觉纳税意识提高，使税款征纳中的权利义务关系处于扭曲状态，同时分散了税收税务人员力量，削弱了税务稽查工作的力量。（五）税务机关职能部门之间出现扯皮与内耗现象。

在保持原有征管模式的同时，1994年又在一些方试行“纳税申报，税务，税务稽查”三位一体的税收征管模式，意在取消专管员固定管户制度，把纳税申报，中介机构的税务和税务机关的征管有机结合起来，形成一个相互依存，相互制约的整体。

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实施一级稽查体制改革，是进一步深化税收征管改革、强化税收保障体系的迫切要求，是落实稽查职能、促进依法治税的客观需要，是优化稽查管理机制、突出专业化管理的必然选择。我省一级稽查体制改革目前尚处于试点阶段，实践证明，实施一级稽查体制，符合市场经济条件下税收稽查工作的实际需要，有利于统一部署，整体联动，形成打击涉税违法犯罪的合力；有利于以查促管，依法治税，促进征管水平的提高；有利于规范执法程序，统一尺度，营造公平的税收环境；有利于规范执法行为，树立良好的社会形象。但综合分析各地的试点情况来看，这项改革还存在一些带有共性的问题，一是信息网络不健全，达不到科学选案的要求。二是稽查人才奇缺，无法严格按“四分离”模式运作。三是内部监督机制还不完善，对稽查工作缺乏有效监督。四是现有稽查人员的素质有待加强。因此，要想通过体制改革与机制创新，有效地发挥税收稽查职能作用和提高税收稽查工作质量，最终达到推进依法治税这个根本目的，还需要进一步把这项改革引向深入，从以下几个方面进行完善。

（一）构建信息管理平台，为一级稽查体制提供信息支撑。随着信息技术在税收工作中的广泛应用，计算机及网络已成为实施税收现代化管理的重要基础，成为实施一级稽查体制的前提条件和必要支撑。实践证明，税收信息化难以深入的根源在于税收信息的不规范、不透明、不对称，因此，必须加快构建税务信息管理平台，盘活散乱在各单位、各部门的征管信息，税务系统内部应成立数据处理中心，对内部各类征管信息进行采集、加工、处理，提供清晰、准确的信息产品，在此基础上，实施信息集中处理，构建内部信息平台，打破信息特权，提高上下级之间、征管与稽查部门之间的税收信息共享程度。同时应强化外部相关信息采集，构建政府——税务信息交换平台，与有关单位、部门之间联网，特别应加快与国税部门联网，实现国地税信息资源共享，为一级稽查体制的正常运行提供全面、准确的信息支撑，从根本上解决目前因征管信息失真导致增加选案办案难度的问题。

（二）按国家规定配备稽查队伍，严格按“四分离”程序行使职权。新的稽查体制是针对传统稽查体制缺乏监督制约、不利于廉政建设的缺点提出的，强调的是选案、稽查、审理、执行四分离，各环节是以“选案的不查案、查案的不审理、审理的不执行”为原则的相互制约的工作规程，这种体制无疑使税务稽查工作向规范化、法制化轨道迈进了一大步。但如果仅按“四分离”的要求设置内部机构、职能，而不按设计程序行使职权，仍然存在“越位”、“错位”的现象，那么这种改革只能是形式上的改革，而并没有发挥出一级稽查的作用，改革的效果不能体现出来，也达不到改革的目的。目前各地税务稽查的职能、内设机构是按一级稽查体制设置的，但稽查各环节工作实际没有分开，不能严格按一级稽查体制运行，达不到“四分离”的要求，有体制流于形式的倾向。其主要原因是事多人少，稽查人手严重缺乏。在美国、澳大利亚、加拿大、巴西、新西兰等市场经济发达的国家，稽查人员一般占整个税务机关人员的50%，按我国有关规定稽查人员的配备应达到现有税务干部人数的20%，因此，我们认为应考虑按国家有关规定配齐稽查人员，充实稽查队伍，以确保税务稽查工作能够严格按一级稽查体制的要求运作，真正做到“四分离”、背靠背，形成既相互配合又相互制约的运行机制，充分发挥出一级稽查体制的优势。

（三）完善内部监督，确保依法办事。实行监督制约，相互促进，是稽查体制改革的内在要求。因此加快建立完善内部监督机制也是深化一级稽查体制改革的一项重要内容。目前各地税务机关内部的职能监督作用没有发挥出来，稽查四个环节之间的相互监督作用没有很好的体现出来，税务系统内部上下之间的监督还没有实现经常化、制度化。因此，完善税务稽查内部机制，除了目前各地普遍已制定的错案追究责任制、一岗两责制度外，还应从以下两个方面进行完善：一是加强稽查各个环节之间的互相监督，严格按规定和程序办事，实行监督关口前移，发现问题及时纠正，将问题遏制在萌芽状态。二是加强税务机关内部自上而下的监督，上级局各职能科室应加强对稽查工作的监督，征管科应加强“三率”考核监督，即结案率、入库率、处罚率的考核。法规科应加强对重大案件的审理，税政科要加强对各项税收政策落实到位情况的监督，计会科要针对目前国家取消稽查专户、查补税收由征管单位入户的新情况，加强对查补税收入户情况的监督，确保查补税收及时、足额到位。

（四）加强业务培训和政治学习，建设高素质的税务稽查队伍。新时期的稽查工作需要有一支与之相适应的高素质的稽查干部队伍，否则，再好的体制也难以发挥其应有的作用。目前各地现有执法人员的素质参差不齐，还不能完全适应一级稽查体制的要求，有的电子计算机技术的应用还不够熟练，有的对《新征管法》、新的税收政策掌握还不够全面、准确，有的执法程序不规范，也有极个别的干部存在不廉洁的问题等等，因此，税务稽查部门要以同志提出的“政治过硬、业务熟练、作风优良“的要求为目标，加快建设一支德才兼备的税务稽查干部队伍，以适应现代稽查体制的需要。一方面要加强业务知识与业务技能的培训，本着缺什么补什么的原则，针对不同对象采取不同方式进行培训，着重培养稽查干部运用现代思维方式和现代技术手段查案办案的能力，努力提高稽查人员的执法水平。另一方面要坚持以德带队，加强思想道德建设，筑牢反腐倡廉的思想防线。要开展经常性的政治学习，加强理想信念教育，使广大稽查干部始终树立正确的世界观、人生观、价值观，不断提高稽查干部队伍的思想道德水准，增强其免疫力，真正做到秉公执法，一尘不染。

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(一)税制结构不合理。首先，主体税种结构失衡。1994年税制改革确立流转税与所得税并重的双主体税制结构，但实施后，流转税比重偏大，所得税比重过小。2005年内外资企业所得税、个人所得税等占税收总收入比重为24.6％，增值税、消费税和营业税等流转税占税收总收入比重为53.7％，流转税和所得税占税收总收入比例严重失调。流转税比重过大，地方政府重产值、轻效益，重规模、轻质量，不利于产业结构调整和经济运行质量提高。另一方面，所得税自动稳定器功能发挥不到位，造成税收调控社会收入分配、稳定经济的职能弱化。其次，一些应开征的税种未及时开征。如社会保障税、环境税等缺失，导致税源遗漏，政府财政收入减少，调控和保障功能作用发挥不够。同时，有些收入又以费的名义存在，以费挤税。这种不合理的税制结构，削弱了税收对于资源配置和收入公平分配的调节力，使税收难以成为稳定经济运行的杠杆。

(二)税收管理体制落后。1994年实行分税制财政体制，对我国税收管理体制进行了重大改革，分别设立国家和地方税务机构，税收实行分级征管，中央税和共享税由国家税务机构负责征收，地方税由地方税务机构负责征收。在分税制财政体制下实行这种税收管理体制是合理的，但随着我国财政体制改革进一步深入，分税制发生了变化，税收管理体制也暴露出许多不适应问题。一是征管矛盾大。分税制财政体制实行后，税收征管出现国税部门与地税部门并立的局面，二者之间的矛盾很难协调。国税实行国家垂直领导，地税实行省以下垂直管理，所代表的利益侧重点不同，国、地税两部门为了完成各自税收任务，争管辖权、争管户、争税源，由于内部没有建立科学、合理、顺畅的协调机制，矛盾和摩擦越来越突出。二是企业负担重。国、地税既要为中央征税，又要为地方征税，因征管权力交叉，出现多个税务部门对同一个纳税人征税的现象。而且国、地税管户划分既不科学、又不严格，两部门重复进厂、重复检查，不能实现征管资源共享，增加了企业负担。三是征管成本高。分税制改革前，我国税收征收成本率3.12％，改革后税收征收成本率上升为5％～8％，其中，东部及沿海发达地区较低，为4％～6％，西部欠发达地区较高，为10％左右，中部地区大致为7％～8％左右。与发达国家征管成本率相比，我国税收征收成本率远高于同期其他国家水平。如美国为0.58％，日本为1.13％。四是执法标准不统一。国、地税两部门由于在优惠政策规定、管理方式、人员素质方面的差异，在具体征管过程中执法标准不统一。如企业所得税，2002年以前开办企业所得税仍由地税部门负责征收。企业为获取利益，在两部门之间游动，一些基层税务部门执法行为不规范，标准不统一，没有严格按照税法规定依法征税，一些日收管理活动和征管程序也不符合法律规定，造成两部分企业税收负担不均，不利于企业公平竞争。

二、深化税制和税收管理体制改革

我国新一轮税制和税收管理体制改革应当从调整国民收入分配格局和加强宏观调控入手，通过简税制、调体制、重效率等一系列措施，建立起一套适应社会主义市场经济体制、符合国际惯例的税制和管理体制，以更好地促进经济和社会发展。

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中图分类号:F810文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)30-0011-02

1994年,中国实施分税制财政体制改革,省各级国家税务局和地方税务局组建成立后,地方政府为稳定地税队伍和控制人员增长,减轻财政负担,出台了地税系统“增人不增经费、减人不减经费”这样一个经费划拨规定,并且一直延续至今。随着税收征管改革的不断深化和税收信息化建设的突飞猛进,地税系统面对征管的税种多税额小且点多面广、零星分散、税收成本高的情况以及面临的新形势、新任务、新要求等等,“增人不增经费”这一地方税务经费管理规定已明显不符合当今地税事业发展的客观需要。

十五年来,省各级国税系统和地税系统(本文以贵州为例,下同),在税务经费方面,干部年人头工作经费划拨的差异是较为明显的。当前,国税系统干部职工的年人头工作经费已由分设时的1.5万元逐步增加到现在的3万余元,而地税系统干部职工年人头工作经费仍由分设时的0.8万元一直延续至今(上述人头工作经费不含国家历次统一调资时中央财政增补的增资额部分)。在办公楼建设、征管车辆装备和电脑等信息化建设所需电子设备等设备投资方面,国税系统自机构分设以来自下而上按需逐级上报审批划拨经费或上级局统一配备,而地税系统则是各级量入而出、自行解决。导致了基层地税机关税收征管车辆配备参差不齐,在人员编制少、征管压力大的情况下,一定程度上制约了对税收“偷、逃、抗、骗”的打击力度。在干部教育培训方面,国税系统为上级拨款或统筹,并依托“金税工程”一二期建设,有计划地组织全体干部职工脱产到全国各类大专院校接受培训,培训期在半年至一年左右,并基本实现了全员培训、人人过关。而地税系统除千方百计保运转外,没有专项培训经费,人才队伍建设受到了制约。1998年,地税系统实行省以下垂直管理及2001年进行机构改革,各地地税部门即便零星组织开展一些内部非脱产学习培训,有条件的地区组织到省外有关大专院校进行短期(一般为一周、半月或一个月)培训,但也是经费自理。因此,多年来受经费的制约,地税系统未能组织干部职工进行系统的专业知识或更新知识培训,绝大部分干部职工的业务素质、理论水平特别是信息化建设(“金税工程”三期)所需知识没有得到提升或掌握甚少,操作运用能力差,执法水平和业务技能仍然比较低,难以适应新形势税收征管模式的需要,很大程度上制约了地税事业的健康发展。

国、地税机构组建时,《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》([1993] 87号)文件规定,“省各级国家税务局与地方税务局机关,实行国家公务员制度。省各级地方税务经费列入同级财政预算,由各级财政供给,保证地方税务局人员的福利待遇与国家税务局的待遇基本相同。”而国、地税两个税务机构组建成立十五年来的实践告诉我们,国税系统在人员编制、经费保障、办公设备等装备及干部培训等方面与地税系统是有天壤之别的……。

其实,1993年财税体制改革以来,地方税制的设计并没有很好地解决地方政府的财源问题。一是现行的地方税制内容不齐全,且长期未得到修订,导致税基过窄、结构不合理,严重制约了地方税收规模的扩大,且征管难度大、征收成本高。二是分税制将税种划分为中央税、地方税(省、州、县)共享税三级。由于受地区差异影响,经济发展区位和优势不同,其税种收入也不平衡,按中国现行税种划分,造成了各级地方政府收入分配不平衡,发达地区财力雄厚,欠发达地区财力困难,于是,靠中央财政补贴(转移支付)来维持政府的正常运转。鉴于此,地税部门在争取地方政府经费支持时,这十五年来实际上已处于讨价还价色彩浓重的“经费与地方税本级收入任务挂钩”的状态,致使地税部门常常面临经费短缺的压力,甚至有时由于缺乏必须的经费而使得一些日常的征管工作不得不搁浅下来,2001年地税进行机构改革前尤为明显,不少贫困县局有时连干部职工的正常工资都不能按时发放。十多年来,地税部门为了得到地方政府的经费支撑,维持机构运转和保障干部职工的福利待遇,有的地方很多时候不得不按地方“父母”官的意图行事。税法本是国家公权,在上述客观环境下,不少地方把他变成了地方权、部门权,把权力变成地方和部门的利益链,公权变成私权。因此,在税收征管过程中,随之改变税种征收、混级入库及囤积税款(积压或跨月、季、年度征收)等现象由此产生。长此以往,一方面,税收征管工作就很难做到真正意义上的依法治税,乃至在一定程度上迫使税务部门只能放弃依法治税。另一方面,地方政府为了保收入基数或地税部门为了完成州、县政府层层追加的税收任务,在没有税源的情况下,利用行政措施协调企业预缴税款,寅吃卯粮,加重了企业的负担,制约了企业的后续发展。再一方面,培植了腐败现象的土壤,加大了税务行政执法风险,酿就了不少腐败现象的发生……。

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在2018年7月5日这一天，单位的很多老同志参加了挂牌仪式，当看到红色的彩绸缓缓从牌匾上被揭落下来，白底黑字的牌匾上那一行“国家税务总局乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）税务局”时，这些税务老兵们大多见证过当初的国地税分设，如今再次见证合并，他们心中情绪万分激动，能感觉到他们体内对于税收的热血依然在流淌。