土地管理创新范文

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1.1土地流转缺乏活力

根据我国目前的土地管理制度，我国的土地所有权归属于村农民集体、乡镇农民农民集体或农业集体经济组织内的农民集体，但是农民个体或农民集体并不拥有对土地的最终支配权，土地流转需要政府的批准和主导。此种情况下，我国土地流转形式单一，而且农民土地流转所得的收益受政府的主导，由于种种原因，导致了我国土地流转所得到的收益不高，廉价征地现象时有发生，农民没有土地流转的积极性，甚至会抵制土地流转，这就导致了土地流转缺乏活力。

1.2社保制度不健全

土地是农民生存的根本，若是农民失去了土地，那么就相当于失去生计。农民失地后的养老、医疗、就业、入学等社会保障问题，现在并没有统一规范的解决方式，这就导致了农民对土地流转有后顾之忧，无法积极地参与到土地流转之中。

1.3征地补偿标准偏低，安置矛盾突出

如今，我国的绝大部分地区都对征地补偿安置标准进行了大幅度的提高，但是仍有部分地区的征地补偿标准偏低，农民失地后所得的补偿款并不能进行今后的生活，而且安置矛盾十分突出，失地农民并没有得到政府的妥善安置。由于盲目的政绩观，部分官员为了追求政绩，甚至强制征收农民土地，引起了人民群众的不满情绪，对社会稳定也造成了一定的影响。

1.4征用土地适用范围过大

我国法律规定“若国家为公共利益的需要，可以依法对集体土地实行征用”。但是为了提高经济发展的速度，有些当地政府不论需地企业进行何种项目，只要他们提出土地需求就一概满足，甚至为了留下项目，还提出大量的如税收减免等优惠措施，甚至还刻意降低征地补偿标准，损害农民的利益。另外，还有部分企业的的经营范围并不满足土地批给条件，申请被斥后，这些企业为了拿到土地的使用权，公然向主管部门领导行贿，个别不坚定分子接受贿赂后，帮助其大肆买卖土地，造成了不良的社会影响。

2.农村集体土地管理模式的创新与完善

2.1试行集体土地有偿流转

随着社会主义市场经济的不断发展，农村土地的价值属性越来越突出，进行土地的有偿流转将会给农民带来极高的收益。政府部门应该注意到这种变化，对土地的价值进行充分的估计，确保农民利益不会受到损害。政府可以出台专门的文件，对土地流转工作进行指导，积极的解决土地流转过程中出现的问题。例如，为了解决失地农民的安置问题，政府可以联合企业，开展作价入股、合作联营等有偿转让模式，这样既可以免除农民的后顾之忧，又可以满足企业的用地需求，推动当地的经济发展，也为农民提供了一条致富之路，一举数得。

2.2不断提高征地补偿标准，改进补偿支付方式

土地是农民生活的最根本的保障，是农民在市场中生存下来的唯一希望，可以说失去土地之后的农民将一无所有，只有对征地补偿标准进行提高，使补偿标准适应被征土地的市场价值，这样失地农民的生活水平和质量才不会因为失去土地大幅度降低。在提高补偿金的同时，政府有关部门还要对补偿支付的方式进行积极探索，为失地农民的长远生计着想，例如，可以采用让农民以地入股，享受企业的分红，或者让失地农民优先进入需地企业工作，通过这些方法，保障农民今后的生计。

2.3改革现行土地征用制度，严格限制征用土地适用范围

有些政府为了加快当地经济的发展速度，对征地范围不加限制，这是一种极不负责任的发展模式，竭泽而渔，严重影响了当地未来经济的发展。在土地征用的范围上相关部门应该进行严格的管控，不能因为某些企业可以为当地带来经济效益就允许这些企业的占地请求，在实际的审批中除军事项目和国家机关用地，国家重点扶持项目、交通项目、水利项目、能源项目用地外，其他项目的用地必须经过严格的审批，通过所有审批流程后方可给予该项目土地使用的权利。

2.4调整有关土地政策，积极支持农业结构调整和农业产业

化经营在对土地征用范围进行严格的限制的同时，还应该对一些项目进行扶持。例如，对于关于农产品的生产、加工的企业，由于这些涉农企业可以带动当地农业的发展，所以，可以对这些企业进行适当的扶持，对其用地指标优先进行安排；对于农副产品的加工场所用地，只要这些企业不在耕地上修建永久性建筑物和构筑物，不破坏土地的耕作条件，易于进行复耕，那么可以在企业交纳土地复垦保证金后办理临时用地手续，期满后复耕；对于发展养殖业的企业要充分利用非耕地、低洼地和废水塘等区域，尽量的不占耕地。另外，对于合同到期的土地积极开展复垦工作，避免土地闲置浪费。

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所谓土地储备制度，是指土地储备机构通过征用、收购、置换和到期回收等方式从分散的土地使用者手中把土地集中起来，并由土地储备机构统一进行土地整理，然后进行储备，再根据城市总体规划、土地利用总体规划和经济发展的客观需要将储备的土地有计划投入市场的制度。[1]

土地储备制度的建立代表的是我国城市土地制度革新的方向，是我国城市土地利用制度的一次重大变革。有人将其誉为我国解放后第二次土地管理革命。土地储备制度是我国土地市场的一项管理创新，对于政府加强土地管理，促进社会经济的可持续发展起着相当重要的作用。

1 我国城市土地收购储备制度的发展历程

我国的土地储备制度是国有土地使用制度改变过程中的革新，其建立有相应的历史以及制度原因。1987年以前，我国实行的是国有土地使用权无偿无期限无流动的所谓三无制度，城市中大量的土地被长期闲置，这一制度从根本上来说属于否认了城市土地的商品属性。 1995年以后，我国政府开始鼓励企业自行盘活自己使用的土地进行房地产开发，但在当时的法律制度下，这些企业可以用补办土地出让手续转让土地的方法，使自己成为土地供应者，最后直接导致的结果是存量土地多头供应的情况大量出现。

1996年我国在上海市成立第一家土地储备机构――上海市土地发展中心，1997年杭州土地储备制度开始启动，2001年4月，国务院发出《关于加强国有土地资产管理的通知》，指出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”[2]

2 土地储备运作模式

纵观我国目前实行土地储备制度的城市，全国还没有形成一个统一的运作模式。

陈建设将我国土地储备制度的运行模式分为三种：

一是，按照市场机制运行的模式，这一模式的特点是土地储备机构根据自己的收购计划和本级政府的要求，通过与被收购单位协调，确立土地收购价格或约定收益分成，按照约定由储备机构支付收购金。取得土地并按照现行规定办理土地过户手续，储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套。对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。

二是，行政指导和市场运作相结合的模式，这一模式的特点是收购土地的范围由政府行政法规规定，规定范围的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发。土地管理部门根据用地需求用招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让，规定范围内的划拨土地使用者不能像过去一样通过补办出让手续的方法自行转让土地使用权。

三是，行政指导、市场运作与土地资产管理相结合的模式，这种模式的特点是政府规定用于储备的土地范围。对可收购的土地由土地储备机构与原用地者签定国有土地使用权收购合同。储备机构按合同规定支付土地收购补偿费用、取得土地使用权。有的储备机构还受政府委托作为国有土地资产代表，对国有企业改革中土地使用权作价出资，入股部分进行管理。收取企业改革中以租赁方式处置的土地使用权的租金和其他用地者按规定向政府缴纳的租金。[3]

3 土地储备制度存在的主要问题

3.1 土地补偿形式与内容不尽合理

土地储备中心在征购、回收土地时，对土地征地补偿的形式过于单一，例如：在目前的土地储备制度下，对农民一般采取一次性补偿一定数量的费用的方式进行安置，虽然短期内看起来对失地农民的生存不会产生影响，但是从长远来看，由于没有在农民的生存与发展的角度上思考，会造成某些劳动技能相对较差的农民会出现因为失地致贫的情况出现，从而产生新的社会问题。

3.2 土地储备制度管理结构有待完善

由于缺少现成模式经验可以借鉴，我国土地储备制度一直处于摸着石头过河的过程，现行土地储备管理模式是市、区两级政府管理，两级土地储备机构除名称差不多外，在行政上、经济上等方面都呈现出了各自独立运行的状态。同时，当地政府有时为了增加城市重大项目的建设，会特批一些具有城市土地储备职能的企业。最后导致的结果是城市土地储备机构多而散、小而弱，在城市土地储备上形不成合力，甚至在某些时候会出现互相牵制的情况，反而制约了土地储备的发展。

3.3 城市土地一级市场未形成垄断

政府垄断城市土地一级市场，是土地储备制度能否有效实行的一个关键方面。然后从目前来看，各城市的土地储备机构并不能垄断当地的土地一级市场，还有很多相关部门能够对一级市场的土地进行回收整理和开发。

3.4 土地收购储备资金短缺

由于土地收购储备中不仅要对被收购土地进行经济补偿，同时也需要进行相应的前期开发。在这种情况下，土地储备需要大量的资金支持，而目前我国土地储备机构的主要资金来源是两个方面：一是政府的财政支持，一是银行贷款，尤其是银行贷款，往往能占到土地收购储备资金的80%左右。

3.5 城市土地储备的法律制度还不够完善

目前，我国对土地储备尚未进行统一立法，各地现在主要还是依靠一些地方性的法规来指导土地收购储备。同时，2004年颁布的新的土地管理法对于地方政府应该如何建立土地储备制度也没有明确规定，这样导致的结果是土地储备制度缺少了相应的法律保障。

4 土地储备制度运行中的发展对策

目前，我国已有许多学者对土地储备制度的问题进行了探讨，并对土地储备制度进一步发展完善提出了相应的对策。例如：贾生华提出我国土地储备制度的发展对策为把城市地价水平调控在一个合理的水平上理顺体制加强协作协调有关政府部门的关系，强化政府垄断一级土地市场的功能，加大规范土地市场力度，积极创新土地储备融资方式，探索建立城市土地基金，努力探索采取一次测算"分阶段分期支付补偿费。[4]

综上所述，土地储备制度的完善对策如下：

（1）制定适用于当前土地储备制度发展的法律法规

土地储备制度的建立与发展，对于我国城市土地流转、房地产经济发展以及政府财政的稳定有着非常重要的意义。而制度的推广，必须要相配套的法律法规的支持，只有制定了与当前土地储备制度相匹配的法律法规，才能使土地收购储备行为有法可依、有法可循。因此，土地储备制度的完善首先要从制定相关的法律法规开始。

（2）完善土地储备补偿机制

合理且有效的土地补偿机制，是土地储备制度良好运行的基础，目前的土地收购补偿存在着不少问题，主要体现在补偿标准以及补偿思路两个方面。在补偿标准方面，要坚持土地权利与土地收益相结合来确定土地价格，利用地价评估中收益还原法、市场比较法、剩余法等多种方法评估土地价格，同时也要在充分考虑单宗地的土地剩余使用年限、所在区位以及用途的情况下进行地价评估。而在补偿思路方面，主要在对应失地农民方面，需要一个有效的补偿以及帮助机制，能够让失地农民在失去土地之后比较迅速的转换身份，实现经济可持续。

（3）积极整合土地储备机构，实现土地一级市场的垄断

首先应在法律法规上严格限制批准新的土地储备机构，从根源上制止一拥而上成立土地储备机构的情况；其次政府应该逐步取消企业公司从事土地储备的资格，实现土地储备中心对土地一级市场垄断；第三应从行政或资产关系的角度理顺现在两级土地储备机构的关系，按照携手合作、利益共享、互补优势的原则，使两级土地储备机构形成合力，协调发展。

（4）大胆创新土地储备融资方式

在目前土地储备融资方法的基础上，要广开融资渠道，在条件成熟的时候，甚至可以考虑相关债券，吸收城市内中小型投资者的资金。同时，还可以考虑对已进入土地储备中心，但尚未拆除地上建筑物的土地，进行短期出租，以加快资金回笼。

（5）完善土地储备机构管理监控机制

城市土地储备中心所运营的资金是巨大的，但是其本身应该是一个处于政府管理下的非营利机构，所以必须要完善对储备中心的监控和管理，让储备中心的资金运营透明化、公开化，从制度管理上减少个人和集体腐败的可能性。

土地储备制度的完善是一项长期的艰巨的任务，相信只要勇于探索、敢于创新、大胆实践，一定能够形成具有中国特色的城市土地储备制度。

【参考文献】

[1]朱学敏，徐健.认识提高 完善土地储备制度[J].价值工程，2010（23）.

[2]李艳红.城市土地储备制度与政府干预[J].生产力研究，2004（9）.

[3]陈建设.建立土地收购储备制度 实现政府垄断土地机制[J].经济问题，2001（1）.

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2我国土地资源利用以及管理的现状分析

2.1基本状况

为了使土地资源更好的发展，需要各地方政府的大力扶持，而社会经济的发展和该地的工业发展有着密切的联系，为了能够合理的规划土地，必须要有科学的规划和论证，进而更好的解决土地的使用问题和就业问题，这样将使地方经济朝着健康的方向发展，同时良好的利用土地资源和土地制度也是良好经济环境的保障。

2.2土地利用的基本内容

在进行土地开发的过程中，也需要遵循一定的原则，土地开发所遵循的基本原则是土地的集约利用，地区的产业发展需要以土地资源的规划为前提，这样才可以形成完整的产业链，企业在带动经济快速发展的同时，还需要有良好的消费观念，让土地的利用和经济的发展形成统一的整体，将有力促进我国城市化进程的进步。

3土地利用冲突产生的驱动力及原因

冲突产生的根本原因是土地供给的有限性和土地资源的多宜性，但是冲突发生与发展的主要驱动力是人口及其需求的增长。土地利用冲突受到文化、社会、机制和政治、经济、政策等因素的影响，可以概括为土地利用冲突产生的社会经济因素，即冲突产生的外部因素；土地利用冲突产生的自然因素，即冲突产生的内部因素。因为内部因素具有不可变性，外部因素是我们解决问题的方向，主要表现在以下三个方面：

3.1土地征用法律把城市化和工业化的成本强加于农民身上

我国法律限制了农民和集体组织转让土地的权利，政府行政采取国家经营土地市场的方式垄断了土地的转让。“为了公共利益的需要，国家可以依法对集体所有土地实行征用。”而没有具体的界定“国家利益”。随着工业化和城市化的发展，需要征用部分集体土地时，通常由政府从集体手中以低廉价格征得土地再以高额的价格出让。农民既没有参与整个过程也没有得到相应的利益，甚至连最基本的土地利益也保证不了，在丧失土地之后，面临着无社会保障和失业的困境，使农民的基本生活也维持不下去，政府的行政权力将工业化和城市化的成本强加在农民身上。

3.2集体主体界定不明确导致土地产权模糊

我国《承包法》、《土地管理法》中规定我国的农村土地归集体所有。集体是指集体经济组织，而集体经济组织没有一部法律对其进行明确的描述和界定，其合理性与存在性都受到置疑。在法律中由于集体主体概念的模糊使得政府干预和影响土地所有权的实施，从而缺失主体功能。具体表现在农业生产的公共建设跟不上，农民所得到的土地使用权保障不了。

3.3各级政府规划理念的不同造成的土地利益分歧

在土地利用规划的理念上，中央政府和地方政府的不同而产生土地利用的冲突，主要表现在指标数量的扩张和控制之间的矛盾。中央政府要求把节约用地放在第一位，原则是盘活存量、控制增量，对建设用地对耕地占用进行严格的控制。盘活城市存量土地的成本比征用土地的成本高很多，地方政府更加乐意新增加建设用地的指标；中央政府的基本国策是坚持18亿亩耕地红线不动摇，但是地方政府一致认为发展第二、三产业经济的产出效率高，而忽视了对耕地的保护。

4土地管理制度创新的方向

土地管理制度作为保证合理利用土地的一项根本制度。经过不断的发展，目前，我国已建成一套成熟和合理的土地管理制度体系，并发挥着非常重要的作用。但是，对于土地利用的矛盾越来越加剧，目前土地的管理制度也有不足。创新是不断发展的动力和源泉，因此对土地管理制度的创新就非常必要了。

4.1明确土地产权的所有

造成土地开发过程中的利益冲突的主要原因是土地产权所有模糊。因为我国是社会主义国家，我国的土体的使用开发具有特殊性，没有清晰的土地产权，多方都非常想从土地开发中获得利益，进而造成严重的问题。使土地产权主体明确，就会使土地的开发、使用、所有的流程变得更加规范，大大提高土地开发工作的效率，明确土地利用各方的责任，进而避免权钱交易、越权管理问题的出现。

4.2统一土地市场，健全土地监督惩罚机制

土地市场是我国市场经济不可缺少的重要组成部分，但是因为土地市场进展非常缓慢，使得城乡分离、独立运行，市场化程度无法提高。所以，必须健全土地监督管理体系：①强化社会公众参与规划过程监督。构建土地利用总体规划全过程社会公众参与新机制，增强重大决策过程的信息透明度和公众参与度，健全多元利益群体的利益表达机制，形成中央与地方政府及社会公众协商型编制、管理和监督体系[1]。②通过法制的建设不断加大对违规行为的惩罚力度，建立城市规划、工商、纪检监察、公检法等部门相联合的土地执法机制，将执法的力度提高。与此同时，动态监察时运用3S等高科技手段，避免土地利用冲突，避免地方政府违法利用土地的发生。

4.3统筹城乡发展

在不断推进城市化中，要充分考虑环境治理、人口迁移、经济发展等多方面的问题，充分考虑城乡发展的现状，将城市化的发展速度控制好，采用先进的管理手段和新技术第一时间解决住房、交通等基础性的建设问题。同时制定与之对应的措施，统筹城乡的发展速度，合理使用农村的土地资源，保护好农民的耕地，在国家的整体发展中使得农村能够扮演其应该有的角色。

4.4合理规划土地开发与生态环境保护并重

对土地进行开发，需要有长远的眼光，除了要考虑土地利用规划方案、耕地规划、林业规划、水利工程外，还应该充分考虑城市化进程。产业经济园区的开发要和市政建设接轨，同时纳入到城市整体规划方案中，加大重视保护生态环境的保护，实现环境保护、资源保护、经济发展三方效益的平衡。

4.5土地管理制度创新

应该充分发挥土地流转对社会经济发展的促进作用，因为我国的土地政策确定了开发用地大多是国有或集体所有制土地。土地流转因为我国特有的土地政策而变得更加便利，主要有几下集中，包括：储备经营、反租承包、置换、出租、转让、入股。在这种情况下，地方政府应该充分利用其优势，不断健全土地流转机制，在对土地性质进行不改变的前提下，和村集体公司达成用地的协议，把土地以租赁的方式而不是出让方式提供给企业使用，不仅对珍贵的土地资源进行了有效的保护，还能节省大笔的征地资金，又促进了当地经济的发展。

5结语

随着我国实行社会经济体制的改革，各地区之间经济发展水平和土地资源状况差别很大，土地利用冲突在不同时间、不同区位的表现全然不同。所以，在分析在具体区域冲突的具体表现形式、发生冲突的原因及驱动力、利用冲突的发生与发展变化跟踪土地的同时开展土地管理制度创新，必须对土地利用制度进行改革，规范土地利用制度以及不断健全土地交易市场机制。为了建立优势互补、功能明确的区域发展格局，使土地资源空间结构朝着良性的方向发展。

作者:刘会容 陈曦 单位:湖北联众土地评估勘测有限公司

参考文献:

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一、问题的提出

现行《土地管理法》颁布于1986年，其间历经1988年、1998年、2004年三次修改，基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》对土地物权依传统法理和

（三）宅基地使用权的流转：禁止抑或放开？

《送审稿》第97条第3款规定：“宅基地使用权人经本集体 经济 组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其房屋以及宅基地向符合宅基地申请条件的人员转让、赠与或者出租。 农村 村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。”这一规则明显不符合党的十七届三中全会关于“依法保障农户宅基地用益物权”的精神，其根本出发点在于“制止滥建住宅或变相商品房开发，以保证耕地和维护宅基地分配公平”（王卫国、王广华，2001）。

第一，严格限制宅基地使用权流转就使得农村房屋和宅基地顿时“沉淀”，成为不具有充分市场价值的“死资产”，体现着对农民及宅基地使用权的歧视。城镇农民所享有的商品房所有权及建设用地使用权可以自由流转，但农民所享有的房屋及宅基地使用权却限制流转，使得农民房屋及宅基地使用权无法成为真正的财产，明显体现了城乡差距，加剧了城乡二元分治，使城乡不平等现象更加突出。对于农民而言，房屋和宅基地使用权往往构成其主要财富形态，严格限制其流转，直接导致资产消费，农民无从以之变现或担保融资，农民财产权益被制度性损害。同时，严格限制宅基地使用权的流转也造成农村大量住宅闲置，不利于资源的有效配置和合理利用（张新宝等，2009）。“随着我国 工业 化和城市化的深入 发展 ，在城市经济辖区范围内，农村尤其是 交通 便利、地势优越的城乡结合部，宅基地满载着巨大的可以近期实现的经济利益，催生了宅基地交易隐型市场的形成和发展。”（张新宝等，2009）由宅基地使用权隐型交易所引起的大量纠纷直接造成了社会不稳定的隐患，由“小产权房”所引发的各类问题不断显现，久而久之，又将成为新的悬而未决的 历史 遗留问题。

第二，不可否认的是，宅基地使用权既是农民的一类财产，同时又是农民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用权同时具有了财产性和保障性。制度设计之时，我们应当置重的是其财产性，还是保障性？如果它是一项权利，却为何又不具备权利的基本权能？宅基地使用权在设立方面固然有其特殊之处，但它一经设立，就成为农民的私权，理应可由其权利人自由处分，不能仅因其福利性而限制其自由处分。试想，城镇居民福利分房一定年限后还可以自由流转，为何宅基地使用权的取得具有福利色彩，就不可自由流转了呢？我们既承认宅基地使用权是农民的一类财产，但又基于其保障性严格限制其流转，表面上看好像是保护农民的生存利益，防止农民陷入“失地、失房”的绝境，但是，严格限制宅基地使用权流转本身使得宅基地使用权的价值无法显化并得到实现，这是对农民土地权益的侵犯。如果允许流转，农民就可以增加财富收益，农民的权益将会得到最大化的保障（张新宝等，2009）。同时应当注意的是，虽然 法律 上允许宅基地使用权的流转，但作为“经济理性人”的农民并不一定会将其宅基地使用权流转出去，其完全可以根据自身的经济状况及其对土地的依赖程度，选择自己认为最能发挥宅基地效益的利用方式。

综上所述，本文作者认为，现阶段宅基地流转制度的改革应当置重于宅基地的财产性（用益物权），将其保障性放在次要位置。

五、土地登记制度：主要争议及其解决

土地登记制度无疑是土地权利制度中的重要一环。《物权法》中关于土地登记问题仅仅作了原则性规定，《送审稿》第三章“土地登记与调查”专门规定了土地登记制度，但从条文内容来看，《送审稿》并未把握《物权法》关于不动产登记制度的立法原意，有些规则甚至直接与《物权法》相冲突。

（一）土地登记与发证之间是什么关系？

在物权法之下，包括土地在内的不动产，以登记为其公示方法，其中，不动产登记簿是物权归属和内容的根据，由登记机构管理；不动产权属证书是登记机构依不动产登记簿的记载向权利人颁发的证明权利人享有该不动产物权的证明[11]。由此可见，不动产登记簿是确定不动产物权的最终法律证明文件，不动产权属证书仅仅是一种证明，其目的在于简化不动产交易当事人之间证明不动产物权的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登记中，土地登记簿是土地物权归属和内容的根据，而土地权利证书仅仅是权利人享有相关权利的证明，土地权利证书极易伪造、变造，但土地登记簿却难以伪造或变造，在相关制度设计中，置重的应是土地登记簿，而非土地权利证书。《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请，应当登记的土地权利经依法确认后，由县级以上人民政府核发土地权利证书。”并未厘清登记与发证之间的关系，应予修正。

(二)土地登记机构统一了吗？

《物权法》虽然规定了统一不动产登记制度，但在我国目前房地分离的行政管理模式之下，尚难执行。《送审稿》先统一土地登记，实为可取。但其条文之间却并未做到此点。统一土地登记意味着土地登记机构的统一，但是《送审稿》第23条规定：“土地权利登记，由土地权利人自己或者委托土地登记机构向县级以上人民政府申请”；第24条规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发土地权利证书。单位和个人依法使用的国家所有的土地，由县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记造册，核发土地权利证书。中央国家机关的土地由国务院管理机关事务的工作机构确认使用主体和用途后登记，核发土地权利证书。”在这里，土地登记机构一会是“县级以上人民政府”，一会是“县级以上人民政府国土资源行政主管部门”，并未统一。

此外，《土地登记办法》规定，集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权（不含土地承包经营权）由国土资源行政主管部门办理登记[12]。集体土地所有证、集体土地使用证等土地权利证书也由国土资源行政主管部门依土地登记簿颁发。而依《农村土地承包法》和农业部的《农村土地承包经营权证管理办法》的规定，土地承包经营权的管理职能由农业行政部门负责，依《农村土地承包法》管理[13]，土地承包经营权证书的发放、管理，也就成了农业行政主管部门的职责。同时，由农业行政主管部门管理“农村土地承包经营权证登记簿”，“记载农村土地承包经营权的基本内容”[14]。由此可见，土地承包经营权的登记由农业行政主管部门负责[15]，从而产生了“多头登记、多头管理”这一广受诟病的弊端。集体土地所有权由国土资源管理部门登记、颁证，为何集体土地所有权之上所设定的用益物权——土地承包经营权要由农业行政主管部门登记、颁证？包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权在内的集体土地使用权、集体建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、地役权等集体土地之上的他物权均由国土资源管理部门登记、颁证，为何唯独土地承包经营权这种集体土地之上的他物权由农业行政主管部门登记、颁证？为此，本文作者建议，《土地管理法》的修改应当突破行政管理权限的区分，还原土地登记的公示属性和服务功能，规定统一的土地登记机构。

(三)土地登记究竟是土地物权的生效要件还是对抗要件？

登记依其内容、效力等的不同为标准可分为登记生效主义和登记对抗主义。登记生效主义是指物权的设定以登记为发生效力的要件，换言之，未经登记，物权不仅不能对抗第三人，而且在当事人之间也无约束力；登记对抗主义是指物权依当事人间的合意即设定，但未经登记，不得对抗第三人。换言之，当事人之间依合意成立物权后，对于第三人而言，未经登记者并非无效，只是当事人不能主张其有效。《送审稿》第25条第1款规定：“土地权利的设立、变更和消灭，自载于土地登记簿时发生效力。”因此，前述各种土地权利，未经登记，不生效力。但是物权法之下，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，无须登记即生效力；宅基地使用权也无须登记依审批即可设立；地役权自地役权合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。《送审稿》与《物权法》之间明显存在冲突，应予修正。

六、结 语

《土地管理法》修改实为关涉芸芸众生的大事，以此为契机完善我国的土地权利体系，无疑是修法时所要考量的重要问题。土地权利本属一种私权，但《送审稿》在有关土地权利制度的设计中，行政权力对土地权利的过多干预，直接导致了土地权利的公法化，影响了土地权利作为私法权利的基本属性。这也导致土地权利很难从《土地管理法》中走出来而进入《物权法》中去。《送审稿》中有关土地权利的制度根植于计划经济时代。淡化土地权利的行政色彩，还原其作为物权的本性，是改革现行土地权利制度的第一步。

注释:

[1] 如《物权法》第151条和153条分别规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。”；“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”

[2] 虽然《土地管理法》以土地管理关系为其调整重心，但不容否认的是，《土地管理法》也调整土地权利关系（民事关系），并且以土地权利关系为其基础。现行《土地管理法》第二章“土地所有权和使用权”几乎全部是调整土地权利关系的规范；第五章“建设用地”中关于建设用地使用权设立、转让等的规定也属于民事规范。

[3] 虽然土地承包经营权和地役权也属于土地权利体系中的重要组成部分，但前者适用《农村土地承包法》，后者在《物权法》中已作详细规定，实施近三年来并无大碍，无需在《土地管理法》中作出更为具体的规定。有鉴于此，本文未将这两种土地权利纳入讨论范围。此外，土地用益物权之上所设定的抵押权主要是建设用地使用权抵押权、土地承包经营权抵押权、宅基地使用权抵押权和地役权抵押权，其中，建设用地使用权抵押权已在《物权法》中作了充分的规范，土地承包经营权抵押权在物权法之下极受限制（基于《土地管理法》与《农村土地承包法》在调整范围上的区分，土地管理法修改未将此纳入调整范围）；宅基地使用权抵押权为物权法所禁止；地役权抵押权和地役权所依附之其他用益物权的抵押权同时设立，不具有独立讨论的必要，因此，本文未将抵押权的创新问题纳入讨论范围。

[4] 就本类农用地而言，实行什么经营制本是土地所有权人——农民集体自主决定的事项，但依现行法的规定，家庭承包经营制就多少带有了点强制性的味道。未实行家庭承包经营制、未设立土地承包经营权的地区毕竟只是少数，而且各有其不同的原因，再就此规定一个“农用地使用权”来稳定一个当事人本不想稳定的土地利用关系，是否妥适，还值商榷。

[5] 就本类农用地而言，《物权法》第134条规定：“国家所有的农用地实行承包经营的，参照本法的有关规定。”由此可见，此种农用地可以设定土地承包经营权，无需另行规定即可在现有制度框架内发展。

[6] 因为土地承包经营权采取登记对抗主义，土地承包经营权不经登记，自土地承包经营合同生效即可设立；登记只是土地承包经营权发生物权性流转时起着对抗第三人的作用。

[7] 当然，依《物权法》第180条第1款第7项关于“法律、行政法规与禁止抵押的其他财产”均可以抵押的规定，有可能出现建设用地使用权抵押权（该款第2项）、土地承包经营权抵押权（该款第3项）之外的权利抵押权，如海域使用权抵押权等。

[8] 不过，在我国现行法之下，为防止国有土地资源的流失，促进国有土地资源的合理利用，无偿设立（划拨）受到了严格限制。

[9] 既然是依行政许可所取得的权利，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让（参见《中华人民共和国行政许可法》第2条）。这也成了我国现行法上和物权法立法讨论中对宅基地使用权的流转予以严格限制的逻辑起点。

[10] 根据《行政许可法》第12条和第13条的规定，可以设定行政许可的事项仅限于：（1）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；（2）有限 自然 资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；（3）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；（4）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；（5） 企业 或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；（6）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。即使是上述事项，通过下列方式能够予以规范的，也可以不设行政许可：（1）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（2）市场竞争机制能够有效调节的；（3）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（4）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

[11] 《物权法》第16条和17条分别规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”；“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”

[12] 《土地登记办法》所新创的“集体用地使用权”一语有违物权法定原则（郑清贤，2008）。

[13] 《农村土地承包法》第11条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”

[14] 《农村土地承包经营权证书管理办法》第9条、第10条。

[15] 从《农村土地承包经营权证书管理办法》第10条的规定内容来看，所谓“农村土地承包经营权证登记簿”可供农村土地承包方查阅、复制，使之具备了物权登记的性质，又与《农村土地承包法》第23条所规定的“登记”的职能不一致。

参考 文献 ：

篇5

随着改革开放的不断推进，我国城乡一体化发展取得了明显的进步。然而在城乡一体化发展的背景下，许多农村土地问题日益增多，急需解决统筹土地利用和城乡规划，合理安排市县、城镇建设、农田保护生产建设集中等。在城乡一体化的背景下，不是说把城市的资源调到农村，让城市盖盖房子就可以的，更重要的是让农民、让农村自主地发展，让其慢慢地发展经济，然后附带地让其社会福利等慢慢地发展，所以最为关键的是落实农民的自主发展权，而这方面最为关键的是解放土地、赋予权利，去掉农民的身份，实现农村和城市资源的平等、城市人和农民的平等。

1在城乡一体化发展中农村土地管理制度存在的问题

1.1农村土地产权不明，造成城乡发展差距加大

目前，我国农村土地产权问题主要有两个方面。第一，土地所有权的主体不明确。第二，集体土地所有权不知道该怎么使用。长期以来，虽然我国一直有在法律方面在集体用地时，行使权利的主体有了多重规定，但是这些规定或多或少都有一些问题。这些问题会使很多土地所有权的主体争夺土地。这样一来，更加加大了农村土地产权划分难度，同时也阻碍了农村土地的顺利流转。因为土地产权主体不明确，农民很难行驶他们具有的支配农村土地的权利和土地所有权。农村土地的行使权往往在农村干部手里，一旦有需要征用农村土地时，农村干部就会与农民针对这个问题进行沟通交流，但是农民往往处于弱势群地位，对土地的权利就会得不到保障。

1.2农村土地规划制度不完善

一直以来，相对于农村，我国忽视农村的建设发展，而更重视城市的发展，这样一来就造成了城乡发展的不平衡。目前对农村土地的规划存在很多问题，造成土地得不到有效利用。就目前存在的土地规划制度中，主要是针对农村耕地的使用管理方法，而对用于建设的土地很少做出科学的规划。所以，土地得不到合理的开发利用，农民的生活条件也一直无法改善。

1.3强制征用土地损害农民的利益

改革开放以来，我国城市的发展建设能够在短短的几十年里迅速发展，其中一大部分原因是征用农村土地，而且基本上都是强制性征用，这严重损害了农民的土地权益。这主要体现在两个方面：1）有土地征用的农民获得的补偿十分不足，主要是由于我国目前土地征用后关于对农民的补偿制度不够完善，补偿只根据土地以后所能获得效益进行制定，而不考虑土地的成本，这就使得对农民的补偿不够充足；2）长期以来，我国对土地征用的范围十分广泛，向来都是先征用再规划发展，这很不利于土地的合理使用，不利于土地资源的合理配置，进而影响城乡一体化发展进程。

2城乡一体化发展背景下农村土地管理制度的创新

2.1农村土地产权制的创新

因为农村土地产权的主体不清晰，阻碍了城乡一体化发展进程。所以国家要制定相应的制度政策来明确土地产权，另外，还要就宅基地的使用权进行改革。一般来说，首先要明确集体土地的所有权归谁。具体到明确所有权是哪个农民的，或者哪个村民集体的，又或者说是哪个乡镇集体的。这样做才能提高农村土地的有效利用。第二、立足于推进城乡一体化发展，在进行制度改革创新时要避免偏向城市，建立一种新型的城乡发展关系，使农村能够得到相同程度的发展。

2.2农村土地规划的创新

立足于我国的基本国情、土地管理和市场经济要求，应该对我国农村土地管理进行全面的评估规划，建立一种新型的、利用率高的土地规划制度。农村的土地管理要与城市的建设同步进行，并且要对农村土地进行全面的评估，充分考虑该区域的风景、文化、特色，因地制宜，确定未来的发展方向。同时要多听取该区域群众的意见，综合考虑。

2.3农村土地征收制度的创新

随着城镇化策略的不停发展，越来越多的农村土地被征用，因此对农民的补偿也要进一步完善，因此关于农村土地征用制度要进行改革创新。首先，用于公共建设的土地，要从农民的角度出发，充分考虑他们的意见，减少征用面积。第二，改进征用后对农民的补偿制度，使被征用土地的农民生活得到保障，加大补偿力度。最后，赋予农民开发权的问题，这是发展农村的核心。在整个社会的发展中，土地有一部分用于工业发展，它价值得到很大程度上的提升，它与农业价值是有很大区别的。当前的土地制度仅允许城市而禁止农村做商业开发，这肯定是不公平的安排。解决赋权的问题是解决这一问题的根本方法，让农民也有所有权，让农民的集体土地所有权成为真正的私权，肯定农民所创设的土地使用权流转来解决开发权问题。

3结语

在城乡一体化发展背景下，我国农村土地管理制度存在着一系列的问题影响城乡一体化发展。因此要对土地管理制度进行改革创新，过去往往偏向城市的建设而忽视农村的土地建设，今后应关注全社会，要把农村纳入到整个视野内。本文主要对农村土地的产权、土地规划和征用制度进行了深入研究和分析，总结了土地管理制度创新的有关问题，希望对改善农村土地管理，推进城乡一体化发展有所帮助。

参考文献

[1]刘永强，苏昌贵，龙花楼，等.城乡一体化发展背景下中国农村土地管理[J].制度创新研究，2013（10）：20.