土地征收的法律程序范文

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各级政府组织实施征收土地的主管部门是各级土地行政主管部门。

根据《城市房屋拆迁条例》(国务院令第305号),城市房屋拆迁是指为了实施城市规划、旧城区改造,运用国家强制力,组织在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁,并对原房屋权利人(包括房屋所有权人、使用权人、出租人、承租人、转租人等)给予补偿、安置的活动。

各级政府组织实施房屋拆迁的主管部门,中央政府为国务院的建设行政主管部门;在地方县级以上政府则为负责管理房屋拆迁的部门(通常为建设行政主管部门或者房产管理部门)。

组织实施征收土地的主要程序:

(一)征地公告。在被征收土地所在地的乡(镇)、村范围内征地公告。公告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。

(二)办理征地补偿登记。被征收土地的所有权人、使用权人持权属证书和产权证明等到公告指定的土地行政主管部门办理补偿登记。

(三)拟订征地补偿安置方案。土地行政主管部门会同有关单位拟订征地补偿安置方案并公告,听取被征地农民意见(根据《国土资源听证规定》,2004年5月1日以后,应当告知被征地农民有要求听证的权利,并根据被征地农民的申请举行听证会),采纳合理合法的意见对征地补偿安置方案进行修改。

(四)确定征地补偿安置方案。将征求意见后的征地补偿安置方案报市、县政府批准,并报省土地行政主管部门备案后,由市、县土地行政主管部门组织实施。

(五)实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费;被征地单位和个人按期交付土地。

组织实施房屋拆迁的主要程序:

(一)领取房屋拆迁许可证。拆迁房屋的单位向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门申请领取房屋拆迁许可证。

(二)拆迁公告。房屋拆迁管理部门拆迁公告,将拆迁许可证中载明的拆迁人、拆迁范围、拆迁期限等事项,向社会公布。

(三)订立拆迁补偿安置协议,实施拆迁。由拆迁人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项,订立拆迁补偿安置协议。

1、双方达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门申请人民法院强制拆迁。强制拆迁前,拆迁人应就被拆除房屋的有关事项办理证据公证。

2、双方达成拆迁补偿安置协议的,被拆迁人或者房屋承租人在协议约定的搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以向仲裁委员会申请仲裁或者向人民法院。诉讼期间,拆迁人可以申请人民法院先予执行。

从上述规定可知,国家建设征收土地与城市房屋拆迁是不同的法律概念。两者的主要区别:

一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定;城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。

二是适用范围不同。国家建设征收土地的适用范围是农村集体所有的土地;城市房屋拆迁的适用范围是城市规划区内的国有土地。

三是行为所指向的标的不同。国家建设征收土地指向的标的是农村集体土地所有权;城市房屋拆迁指向的标的是房屋。

四是法律后果不同。国家建设征收土地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭;城市房屋拆迁导致的法律后果是被拆迁房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。

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土地征收是行政征收的一种。依据我国《宪法》第十条第二款和《土地管理法》第二条第四款的规定，土地征收是指国家为了公共利益的需要，依据法律的规定，以强制方式把集体所有的土地转化为国家所有，并给予集体土地所有权人合理补偿的行政行为。

比较世界各国的土地征收制度，虽然在具体制度的设计上各有特点，但都体现了这样一个核心理念：规范土地征收权以保护行政相对人的土地所有权及其他相关权益。财产权是自由的基本要素，财产权的宪法保障是建立法治、保障人权的基础，财产权的无偿剥夺无异于剥夺人的自由。然而把财产权视为基本人权，在逻辑上并不必然导致财产权不受限制的主张，自然法学派的主要代表洛克在认定财产权为不可剥夺的自然权利时，仍然承认财产权的合理限度。“即使信奉财产权的概念及其不可剥夺性的制度，也会出现必需限制财产权的情形，因为市场失灵会阻碍社会福利目标的实现。”“从来没有哪个制度否认政府的征收权，重要的是征收的法律限制。”政府的土地征收权构成了对土地所有权的实质性制约，而对政府的土地征收权的限制，反过来又是对土地所有权的法律保障。虽然从土地征收的效果来看，是对土地所有权的限制，但是从土地征收制度的形成过程来看，土地征收制度是现代国家为了防止公共权力对其他形态的土地所有权（尤其是私人土地所有权）的肆意侵害而设立的一种保护制度，即使基于公共利益，土地征收也必需完全符合正当法律程序且在对相对人予以合理补偿的基础上进行，并且不得超过必要的限度。在规范土地征收权以保护相对方的土地所有权及其他相关权益这一理念指导之下，现代各国土地征收制度一般都遵循以下四点基本原则。

一 以公共利益为目的

各国法律体系都体现了“财产权受法律保护”的原则，而土地征收权的核心在于不需要土地所有权人的同意即可强制取得土地所有权及与土地所有权相关的其他权益，这两者互相冲突，公共利益恰是平衡这对矛盾的支点。

第一，公共利益关系到整个社会的稳定发展，也是诸多个人的自我利益的集中体现，因而私人利益的行使需要符合共同利益。土地所有权应该受到法律的保护，但土地所有权负有义务，土地所有权的行使应该符合公共利益，土地征收就是土地所有权所负社会义务的实现形式之一。公共利益因而成为土地被征收这一义务应否履行、是否履行，以及如何履行的准绳，成为判断土地征收权是否合宪是否被滥用的重要标准。

第二，公共利益在市场中无法自动实现，政府是实现公共利益的主体。为实现公共利益，政府可发动土地征收权，公共利益是土地征收权的依据和界限。土地征收是行政主体借助于公共权力以民意为基础而实施的具体行政行为，民意就是公共利益的体现。

第三，国家在进行土地征收的过程中所支付的土地征收补偿金直接且全部来源于国民所缴纳的税款，因而所置换的财产必需是服务于全体人民整体利益的财产或服务，即公共利益。

第四，各国司法实践中基本上都把是否“以公共用途或公共利益为目的”作为判断土地征收合法性的标准。德国在其《联邦基本法》中规定：“财产之征收，必须基于公共利益，始得为之。”美国《联邦宪法修正案》第五条规定：“私有财产，非经法定程序，给予公平补偿，不得收回公共使用。”《日本国宪法》第三章“国民之权利和义务”第二十九条规定：“财产之所有权不得侵犯，财产之内容必须符合公共福利，在公平补偿之下，为公共利益，得收用之。”我国台湾地区的《土地法》规定，“因公共事业之需要或因实施特殊经济政策之目的，方可强制取得私有土地。”把“公共利益”作为土地征收的目的，不仅使土地征收权符合宪法得以成立，而且还成为评判一次具体的土地征收行为是否合法的核心标准，以及防止土地征收权滥用的重要措施。

二 比例原则

土地征收必须是为了公共利益目的，但符合公共利益并不意味着土地征收行为是正当的。只有在所征收的土地相对公共利益目标是必要且适当时，土地征收才具有正当性，如果征收的土地超过了公共利益目标所必需的土地数量也构成滥用土地征收权。土地征收是对土地所有权的最严厉限制，为了防止土地征收权的滥用、保障土地权利人权益，土地征收必须坚持比例原则，限制在尽可能少的范围之内。比例原则贯彻的关键在于规范政府在征地过程中广泛的自由裁量权。为此，比例原则的贯彻要求合理的征地补偿和公正的征地程序，从而确保土地所有权与行政权的制衡，征收的土地与所追求的公共利益目的相当，以限制征地自由裁量权的滥用。

三 合理补偿

土地征收以牺牲无责任的特定主体的合法权益来满足公共利益的需求，打破了原有的利益格局，涉及所有权人的根本利益，体现土地权利在不同主体之间的交换与土地收益的分配，征收土地的过程实质上就是土地权利的转移过程，基于公平、正义原则，土地权利的转移必然要从经济上得到逆向补偿，即对转移出去的土地权利的补偿，必须对受损的特定主体以公平合理的补偿，政府无偿剥夺公民财产是严重违宪的行为。“合理补偿”是土地征收的核心和关键，合理的补偿不仅仅是土地权利的实现，而且也有利于土地征收的顺利进行。世界各国由于政治、经济、历史等具体国情的不同，坚持的土地补偿理论不同，对土地征收补偿的标准、范围、额度的规定也各不相同。土地补偿理论主要有即得权说、恩惠说、社会职务说、公用征收说、公平负担平等说、特别牺牲说等。土地征收补偿原则根据其补偿力度的不同基本上可以划分为完全补偿原则和部分补偿原则。市场经济国家基于有限政府、财产权受法律保护和平等保护等理念，一般都坚持完全补偿原则，以公正补偿来规范行政权的行使、保护土地所有者的权利。对土地的征收是土地所有权所负的社会义务的实现，而对所征收土地的补偿既是土地所有权的实现形式也是国家为实现公共利益实施征收行为所必须承担的一种法定义务。

四 正当法律程序

正当法律程序（due process of law），亦称正当程序，最早起源于英国的普通法，其思想可溯及到1215年制定的英国《大》。后被美国联邦宪法所确认，在美国得到进一步发展。正当程序是英美法中人权保障的根本原则，意味着在剥夺某种个人利益时必须保障他享有被告知和陈诉自己意见并得到倾听的权利。正当程序原则最基本的要求是：与程序的结果有利害关系或可能因该结果而蒙受不利影响的人，都有权参加该程序并得到提出有利于自己的主张和证据，以及反对对方提出之主张和证据的机会。经过20世纪七八十年代的正当法律程序革命，正当程序的价值和意义已逐步超越英美法系，影响到了大陆法系的法学和立法，并且为诸多国际立法所肯定，从而具有一定的普适性。根据正当法律程序的一般要求，正当的土地征收程序要求充分贯彻公开、公平与公正原则，充分听取土地权益人的意见，土地权益人能够充分地参与到整个土地征收过程并有效影响到土地征收决定的形成。整个土地征收程序应围绕着保障权益人的申请权、参与权、知情权、听证权、申辩权、申请回避权、监督权、行政救济权和司法救济权等程序性权利而展开。没有正当的程序作保障，整个土地征收制度就可能失去其设立的价值，成为侵犯土地所有权的罪恶工具。正当的土地征收程序是土地征收制度价值得以实现的物质载体。市场经济和法制较为完善的国家对于土地征收，均规定了严格的征收程序。完整的土地征收程序一般包括征收前的调查与申请和论证与审批和征收期间的听证与协议、补偿与征收，以及征收过程的各项救济程序等。

在土地征收制度中，保障相对方财产权是其核心。公共利益、比例原则、合理补偿和正当法律程序是构成土地征收合法性的基础，其存在目的就在于规范土地征收权，保护行政相对人的土地所有权不受肆意侵害。

参考文献

［1］〔美〕路易斯?亨金.郑戈等译.与权利［M］.北京：生活?读书?新知三联书店，1996

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中图分类号:F301文献标识码:A文章编号:1672-3198(2009)16-0063-02

1 中日土地征收的概念和法律框架

1.1 征收的概念

日本土地征收,是“为特定公共事业之用,而强制性取得私人特定财产权的活动或制度”。因日本是实行私有制的资本主义国家,国有和公有的土地占不到土地总面积的百分之四十,且多为不能用于农业、工业、住宅的森林地和原野。所以政府为了进行国家的经济、文化、军事建设,为了兴办社会的公共事业,在必要时通过对私有土地有偿的强制性征收,实现对公益事业用地的最大保护和促进。

1.2 征收的法律依据

宪法作为国家的根本准则,制定了私有财产的关系基准。日本土地征收制度采用了目前世界主要立法形式之一的独立式,制定了《土地征收法》,它独立于土地法而单独以法律形式存在。目的是:为了全面地协调国家的公共利益与私有财产权利益之间的关系,为了使国家有限的土地能够得到最有效的合理利用。“土地征收法”对国家稳定和发展起到重要的作用,是协调国家全局性利益和个人私有财产利益的重要法典。日本的“土地征收法”颁布以后,日本还陆续颁发了一系列辅的法规,保证土地征收合法、有序进行。

我国并非日本独立式的立法形式,也非一些国家采取章节式的方法,即将土地征收的一些基本问题,作为土地法的一个章节处理。同时我国目前并没有《土地法》,只有《土地管理法》。所以土地征收以《宪法》为基准,以《土地管理法》、《国家建设征用土地条例》等为目前土地征收的法律依据对征收进行补充和解释。因为法律并非很完善,所以在实施过程中会出现一些仍需解决的问题,比如征收审查、征收补偿、征收纠纷裁决、强制救济等。

2 中日两国土地征收要素对比分析

2.1 对两国的“公共利益”比较分析

公共利益原则是每个国家进行土地征收的先决条件,体现在宪法等相关法中并要贯彻到征地程序的始终。日本宪法中的征收权的行使也必须是出于“公共利益”的需要,对何为“公共利益事业”的项目进行详尽的列举式,在土地征收法中罗列出35种可以征收土地的项目,并且几乎每种“公益事业”均相应有一部法律来约束,详细地囊括了国家社会生活、生产和科学研究的基本公共利益。政府没有任意行政权,不可能出现“因公之名”而为私益发动征用权的现象。所以日本对公共利益的严格界定和对公益事业的认定。

在我国,则是公共利益概念内容不明确,行政大量自由裁量权无法得到限制,导致土地征用权被滥用。我国《宪法》第10条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但是对什么是“公共利益”还缺乏相关法律规定,可见,我国实行的也是概括式规定。这种概括式使得公共利益范围宽泛,为职能部门和主要行政领导自由裁量的权力提供了方便,在实际操作中,企业、工商业、房地产等经营性项目用地也可通过征地途径获得土地使用权。土地征收权的滥用造成了很多社会问题,因此,有必要借鉴日本立法经验,将“公共利益”的目的严格要求起来。

2.2 对两国的土地补偿方式进行对比和分析

日本的土地征收补偿原则上以相当补偿为准,但在实践中多以完全补偿标准确定土地补偿费,即当国家为了公共利益的需要必须征收土地时,国家根据被损利益的性质、范围、程度、价值等因素进行综合考虑,并给予全额补偿。日本对赔偿的类别和方式做了很详尽的列举。征用损失的补偿原则为:(1)项目人支付原则:土地的征用造成土地所有人和关系人的损失时,征用土地的项目人要赔偿土地权利人的损失。(2)分别支付原则:项目人赔偿损失时,只要能够分别进行损失评估,则要对土地所有人和关系人分别进行赔偿。(3)按正常市场交易价计价原则。(4)现金支付原则:对于损失,原则上要用现金进行赔偿。也可以通过土地征用委员会裁决,采用提供替用土地的方式进行赔偿。(5)赔偿金先付原则:赔偿金必须在土地权利人失去权利之前支付。

赔偿方式有五种:(1)征用损失赔偿。即按被征用财产经济价值的正常市价计算赔偿额,一般参考较近地区的交易价格确定。(2)通损赔偿。即对权利者因土地征收而受到的附带性损失进行赔偿。(3)少数残存者补偿。水库等大型公共事业建设,使建设地区的社会本身遭受破坏,多数人要搬迁,但少数人残存下来。对这些残存者因脱离生活共同体而造成的损失,应给予适当赔偿。可见,日本的征收补偿范围较广,补偿标准较合理。

我国宪法对土地征收之补偿原则无明确的界定,但《土地管理法》等有关法规规定,征收农民集体土地的必须向被征地单位支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费及青苗补助费等,并妥善安排好被征地单位农民的生产和生活。可见我国采用的是适当补偿法。补偿的范围比较小,仅仅限于与土地有直接联系的一部分损失,残余地损失和其他间接的损失没有列入补偿的范围,计算方法可操作性不强,并且前两项补偿费不直接发给农民,补偿内容事实上只有两项。所以,补偿范围不可以除了表现在补偿未包括因征收土地的集体组织和农民的间接损失,也忽略了土地对农民的社会保障功能。

2.3 对两国的土地征收程序进行对比和分析

日本土地征收之所以很好的落实,除了建立了合理的补偿机制外,还有一套土地征收法规体系,具体规定了土地征用的程序及征地双方的权利和义务,征地出现问题时解决的办法和程序,从而规范了各征地主体的行为,充分保障被征地所有者的权利,也为征地纠纷的解决提供了法律救济和援助。日本“土地征收法”明确规定,征收或使用土地的公益事业,必须遵循法律的条件和程序进行土地的征收或使用。土地征收采用具有透明度的申请、听取意见、审批、公告、通知、裁决等程序。程序通过各种条件对征收双方进行一定约制,达到在推动公益事业发展的同时,保护私有土地的安全和土地所有人利益的目的。依据“土地征收法”规定,公益事业项目人进行土地的征收和使用时,则主要通过以下几道程序:(1)政府对公益事业项目进行资格认定;(2)项目申请人编写土地调查报告;(3)征用委员会对征收或使用土地的具体事项进行裁决。完善的法律体系保证了征收程序合法有序地进行。

我国并没有一部具体的土地征收法来规范土地征收双方的权利和义务,其土地征收的程序就以《土地管理法》为主,以行政法规和各部门规章为辅。但同时,这些立法对征地的目的、程序、补偿以及征地纠纷的解决等问题缺乏具体的规范,导致征地随意性很大,补偿安置存在极大的后遗症,土地征收过程中引发的事故也无人承担。其现有程序缺陷:一是程序种类繁多、交叉重叠;二是流程冗长、步骤繁杂;三是盖章繁多、搭车收费;四是资料量大,报件复杂。另外,按我国《土地管理法》规定:有关部门批准征地要有公告程序,在征地前给予农民知情权与参与权。但可以看到实际操作过程中缺乏透明度,并没积极听取农民意见,公告内容由政府单方面决定,带有很大的强制性与垄断性,农民只能被动的服从。

3 日本土地征收对我国的启示和借鉴

(1)严格限定以公共利益为目的的征地范围。

国家行使土地征收权是为公共利益服务,其范围应该局限在基础建设、政府机关用地及为公益事业服务的公共用地。日本通过详尽的列举式对公共利益范围加以限制,在土地征收法中列出35种公益性用途,进而严格限制征地的目的,对政府征收土地的权利形成较强约束。因而我国也应该尽可能在立法上明确界定公共利益的范围,使得公益性用地点种类得以明确。同时要将用地目的严格区分为公益性用地和经营性用地,增设公益目的的认证程序。

(2)完善补偿制度。

征地补偿是土地征收制度的核心内容,也与农民切身利益相关,因此对于这项制度的完善有着更大的意义。如上所述我国现行的征地补偿制度存在着很多问题需要改进,依照市场原则,提高土地的补偿范围和标准。例如:土地管理法规定的土地补偿费和安置补助费的标准是按被征土地前3年平均年产值的倍数计算,但这是一种与市场无关的政策性标准。以倍数计算难以体现级差地租导致补偿费用偏低。失地农民没有了土地发挥的保障功能,在货币上也难以得到合理赔付。所以就要重新确定新的符合市场交易价格为基础的补偿金。

(3)建立健全土地征收程序。

科学合理的征收程序起着重要的作用,日本制定了一套完整的土地征收法规体系来保障土地征收到合法进行。我国也要建立健全土地征收程序,保障农民的知情权和参与权,完善救济机制。在整个土地征收过程中,保证被征收者在征地行为过程中的参与,让他们在征收的目的性、征收的范围、征收补偿安置和征收补偿安置费用的使用、管理等方面都有充分发表意见的机会。即做好事前公告,事中听证,事后救济工作。

中国土地管理法及其实施细则均没有条文规定个体土地使用者在对国家征用的命令或赔偿金额发生异议时提出申诉的权利。但征收作为政府强制取得私有财产的损益,会对使用者造成不同形式的损失,因此必须通过法律设定有效的救济途径,这是保障私有财产权的最后防线。征收的救济是公民的权利和利益因政府实施征收而受到侵害时的防卫手段和申诉途径。征收引起的纠纷,主要表现在两个方面:一是对征收行为的合法性存在质疑引起的纠纷,主要包括征收主体、征收目的以及征收程序等是否合法引起的纠纷;二是因补偿问题引起的纠纷,主要有补偿的标准、数额、方式以及补偿费的归属问题引起的纠纷等。因两者引起的纠纷,都可以采用行政复议、行政诉讼。同时在诉讼中,法院要加强宪法审查和行政审查。

参考文献

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一、集体土地征收制度概述

（一）概念与背景

在我国，土地所有权的主体只有国家和集体经济组织。依照现行的法律制度，土地所有权不能自由地在流通市场买卖，农村集体土地使用权的流转也受到了较大的限制。因此，当国有土地难以满足公共利益的需求时，国家就只能依靠征收和征用两种强制手段取得其他主体的土地，以满足其用地需求。征收和征用虽均以公共利益为出发点，但二者存在明显的区别。具体而言，土地征收的法律后果是将原土地的农民集体所有权变为了国家所有权，即土地所有权的主体发生了变化，而征用仅仅是临时性地改变了土地使用权的主体。

所谓集体土地征收，指的是国家为公共利益的需要，由县级以上地方人民政府及其土地行政主管部门组织实施，依法将属于集体所有的土地变为国有，确定给建设单位使用，并对集体经济组织及有关农民给予补偿和安置的一种具体行政行为。

集体土地征收包含三层法律关系，其一，国家作为征收主体与被征收主体集体经济组织或农民之间的征收与被征收的关系，其二，国家作为征收主体与用地主体建设单位之间供地与用地的关系，其三，建设单位与集体经济组织、农民之间补偿与被补偿的关系。目前，这三层法律关系没有理顺。集体土地征收作为一项具体的行政行为，应当表现为政府与集体组织、农民两者之间的直接而简单的关系。对集体组织、农民进行补偿不应由用地主体建设单位进行，在实践层面上，这种做法容易导致被征收主体的合法权益得不到切实的保障。不牵涉到建设单位，单纯的政府与集体的征收补偿关系才是制度未来发展的方向。

（二）集体土地征收的基本程序

《土地征收管理法》规定了集体土地征收的法定程序。依据该法规定，集体土地征收包括如下基本程序：征地审批、征地公告、补偿登记、确定补偿安置方案、事实补偿安置。

征地公告是指县级以上政府告知集体土地所有人其所有的土地，经有权机关批准已被国家征收。《土地管理法》第四十六条第一款作出了原则性规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《土地管理法实施条例》第二十五条则对公告程序的具体内容进行了明确说明：第一，公告主体是被征用土地所在地的市县人民政府；第二，公告内容是批准征地机关、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、人员安置办法以及办理征地补偿的期限等；第三，公告地点是被征用土地所在地的乡、村。

补偿登记程序在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中规定存在差异。根据《土地管理法》，被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内持权属证书到当地政府土地行政主管部门办理登记。但《土地管理法实施条例》则将登记机关规定为公告中指定的政府土地行政主管部门。实施条例将办理补偿登记的机构规定为公告指定的相关部门，相比《土地管理法》之规定在实际操作上更具灵活性，因而更有利于征收主体在进行征收公告时从高效便民的角度出发，选择更便利被征收主体办理征地补偿登记的政府土地行政主管机关进行登记。征地补偿登记这一程序的内容主要分为两个方面：第一，办理登记的期限为公告规定的期限。在相关法律上，由于征用土地涉及面积、人数等多种因素，登记期限并没有给出一个具体的时间限制，而是交由公告主体依据不同的实际情形进行确定；第二，登记机关为公告指定的机关。

确定补偿安置方案，包括以下几个步骤：第一，补偿安置方案的确定。法律规定只对补偿安置方案的主体进行了限定，并未涉及安置方案确定程序的具体内容。依此规定，征地补偿安置方案是行政机关的内部程序，被征收人无权参与方案的确定过程。因此，补偿安置方案系属行政机关作出的单方面决定；第二，公告补偿安置方案；第三，听取意见；第四，上报批准。补偿安置方案应报“市、县人民政府批准”。

（三）集体土地征收补偿制度

农村集体土地征收补偿制度在土地征收体系中处于核心位置。它既是一种权力约束机制，更是一种利益协调、权利保障机制。就其对权力约束的功能而言，征收补偿费的支出能够有效限制政府过于草率地采用征地权这一行政权力，集体土地征收补偿制度是对公权力的实质性约束。就其作为权利保障机制的一点而言，被征收对象依据公平原则应当获得适当的补偿，在公共利益和私人利益相冲突时，补偿制度提供了一条救济途径。

除宪法之外，集体土地征收补偿制度的法律依据还集中体现在《土地管理法》与《物权法》等法律文件之中。《土地管理法》及实施条例对集体土地征收补偿制度的规定较之于《物权法》更为详实具体，是该制度的主要法律依据。

从征收土地的补偿范围来看，我国法律规定只对直接损失予以补偿，被征收主体的间接损失和其他相关损失一般不予补偿；从征地补偿标准来看，被征收主体获得补偿的数额根据被征收土地原有用途的不同基本采平均年产值的倍数方法计算；从补偿争议处理程序来看，补偿标准产生争议时，由县级以上政府处理，如果协调不成，则交由批准征地的政府通过裁决的方式予以解决。

此外，国务院于2006年颁布的《关于加强土地调控有关问题的通知》、国土资源部分别于2010年、2014年下发的《关于进一步做好征地管理工作的通知》和《国务院办公厅关于落实中国中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化若干意见有关政策措施分工的通知》三个法律文件均对集体土地征收补偿制度进行了不同程度、不同方面的完善。

二、集体土地征收制度的主要缺陷

（一）征收目的界定不清

国家行使征收权的正当性之前提在于征收土地是为公共利益之必要。换言之，国家只有为了公共目的，才能够对公民的基本财产权利给予一定的限制，否则，将可能导致政府行政权力的滥用。我国立法对“公共利益”作出了规定，但对于其概念并没有进行明确的限定。公共利益这一概念本身具有模糊性，包涵相当广泛的外延，对其若不进行明确的界定，有可能造成政府征收权的滥用，征收土地行为的扩大化，进而损害集体组织及广大农民的切身利益。

由于立法对公共利益界定不清，直接导致在实践中我国公共利益认定的行政主导性与征收泛化。按照《土地管理法》的规定，公共利益的认定完全由行政机关单方面决定。立法层面授予了行政机关最大化的自由裁量权，而缺乏被征地者等相关利益主体的监督约束。在国土资源部对北京、上海等十六个省市征地项目的一次调查中，数据显示东部城市近十年来的所有征地项目真正用于公共利益的比例不到百分之十，大量的被征收土地用于经营性目的。

（二）征地补偿的非市场化

2005年国土资源部下发《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》，通知规定“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这在本质上是政府主导定价，由政府利用所处的优势地位单方面决定被征收土地价值。多年来，集体土地征收补偿费用过低已成为引发征地矛盾的最突出原因。征地补偿的非市场化在一定程度上体现了计划经济的色彩，长期以来过低的补偿标准无法体现市场经济条件下土地的真实价值，因此农民的合法权益也无法得到公平受偿。

（三）征地程序不完善

前文已对集体土地的征收程序进行过讨论，在此不再赘述。我国征地程序的一个非常明显的特征是程序设置更倾向于保证政府的行政效率，被征收人则处于相对被动的地位。涉及被征收人的利益保护的程序如听证、申诉等缺乏应有的具体的制度保障。尽管2004年《国土资源听证规定》中赋予了相对人对征地补偿标准和安置方案要求听证的权利，但难以解决根本上的问题，整个征地过程群众参与度低、透明度不高是普遍现象。目前关于保障农民知情权、参与权的程序性规定大多过于原则化，在实践中缺乏可操作性，因此此类程序性权利难以得到真正落实。

三、完善集体土地征收制度的建议

（一）引入市场机制，建立合理的补偿标准和范围

目前，在我国，集体土地征收补偿费用过低无疑是引发征地矛盾的最突出原因。虽然各地在原有基础上不断提高征地补偿标准，但这种非由市场机制确定的补偿标准不仅存在严重的滞后性，而且远远不能体现土地的实际价值，从而对农民的损失做到公平补偿。

合理的集体土地征收补偿标准，应当在公平市场价值的基础之上，充分考虑到集体土地的市场价格，对征收土地的实际价值与原所有人的交易成本给予完全的补偿。这在一定程度上也要求扩大征收补偿范围。

（二）具体完善集体土地征收程序

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【正文】

城市房屋拆迁是中国近年来法律领域的一个讨论热点。即将施行的《物权法》第一款规定“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”，将房屋拆迁从法律层面上明确定位为国家对房屋的征收，由此提出了在公法，尤其是在行政法领域如何建立房屋征收制度的问题。在这个方面，日本自1951年6月9日颁布(1953年8月1日起施行)的《土地征收法》，尤其是其中有关房屋征收程序制度为我国在这方面的制度建设提供了一个值得参考的法律制度。

一、征用房屋的法律前提

日本《宪法》在第29条规定“财产权不受侵犯”的基础上，在第2、3款分别规定，“财产权的内容应符合于公共福利，由法律规定”，“私有财产在正当补偿的条件下可以用于公共使用”。[①]在宪法之下，日本建立了以尊重私有财产制为前提，以土地征收法为核心的公用征收法律制度。在涉及到类似于中国的房屋征收情况时，日本所适用的基本法律制度是《土地征收法》。根据该法律第6条的规定，“土地上的树木、建筑物以及其他附着于土地之上的建筑物及其他附属设施与该土地一同，用于第3条各项之一规定的项目的为必须且合适时，可以征收或者使用这些建筑物及其他付诸设施。”当需要征用房屋的土地之外的其他建筑物及其他附属设施时，根据该法律第138条的规定，可以准用该法律中有关土地征收的条款。

在征收程序方面，日本《土地征收法》建立的是“无补偿即无征收”为内容的事前补偿原则，为即该法律就整体基本结构而言，通过土地征收程序，在公益方面确定了征收以土地、房屋等对象，在私益方面确定了征收补偿金额。这里所谓的补偿中，单纯财产权的保障已经不是公用征收制度内容中的决定性因素，负担平等、生活保障等等内容已经构成补偿内容的重要组成部分。[②]

在上述的基本结构中，日本《土地征收法》在总体上可以将土地征收法所规定的法律程序分为两个部分，即项目认定程序和征收裁决程序。

需要指出的是，《土地征收法》所规定的两种正规程序，是针对难以通过自愿收购土地房屋的方式，不得不作出行政行为的情况设置的，在一般情况下，公共用地的取得绝大多数是通过下述第四部分涉及到的调解程序、协议确认程序、和解程序这些由《土地征收法》在“特则”部分设定的程序，以及其他与“特则”规定无关的其他方式形成的自愿收购途径实现的。

二、项目认定程序

1．项目认定申请和项目设立人、项目认定人

在土地征收程序中，首先需要由项目设立人提出项目认定申请。项目认定申请是由项目设立人根据项目在《土地征收法》中的归类，分别向国土交通大臣或者都道府县知事提出。

根据日本《土地征收法》第3条和第8条第1款的规定，项目设立人是指从事符合征收条件的项目，认为有必要征收相应土地房屋的人，具体是指国家、地方公共团体以及公社、公团、特殊会社等政府相关机关、公益事业从事者、公共组合等。

针对项目设立人申请的项目，作为项目认定机关的国土交通大臣或者都道府县知事，就项目设立人、项目的种类、项目的施行区域等事项分别行使认定权限。例如，当所需认定的项目是由国家或者都道府县作为项目设立人设立的项目，或者施行项目所涉及到的土地跨越两个以上的都道府县地域的项目等《土地征收法》第17条第1款规定的项目时，由国土交通大臣担任项目认定人。除此之外，管辖项目设立地的都道府县知事担任项目认定人。

2．项目认定要件

征收的项目是否能够成立，关键在于该项目是否具有公共性。[④]对此，日本《土地征收法》第3条采用列举主义的方式，列出了可以采用征收或者使用土地房屋的项目。只有符合该条列举出的事项的项目，才允许采用征收土地房屋的方式。反之，即使被认为具有高度公共性的项目，只要未被列入第3条的范围，其也无法采用征收的方法取得土地和房屋。

但是，即使属于第3条所列出的各项项目，也并不是理所当然立即就可以进行征收。由于征收是将项目的公共性优先于财产权人的意思的制度安排，因此，对于在该项目之中是否存在具体的，必须要将征收土地和房屋的必要性付诸公共判断，即首先需要进行项目认定。通过项目认定程序，需要判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目只能征收或者使用相关土地房屋的公益性。

因此，进入项目认定程序之后，项目认定人就《土地征收法》第20条规定的认定要件进行审查。

(1)所审查的项目是否符合土地征收法第3条所列举的各项要求之一。

(2)在从事该项目方面，项目设立人是否具有充分的意思和能力。这里所谓的“意思”，是指具体的项目计划是否已经制作。所谓“能力”是指是否具有实施项目所必须的财政上的能力。

(3)项目规划是否有利于土地房屋合理且正当地使用。由于对于项目的实施而言，对土地房屋的征收属于不得不为，不可替代的方式，因此，必须审查有关项目选址、地形地质、土地使用状况、权利人的人数以及有关费用等方面是否具有特定的理由。

(4)征收或使用土地房屋是否存在公益上的必要性。这是对项目施行所涉及到的社会和经济效用方面的审查。

从判例的情况看，法院认为，项目认定人对项目是否符合上述四项要件进行审查，其中，作为项目认定人的行政机关对第(2)以及第(3)项要件的审查属于羁束裁量，对第(4)项的审查则属于自由裁量。[⑤]在著名的“日光太郎杉诉讼案”中，东京高等法院认为，在编制的涉及砍伐巨型杉树与变更地形的国道拓宽项目规划中，行政机关不当地轻视了本应重视的土地附近附着的各种文化价值以及环境保全方面的因素，其结果没有能够完善地考虑应该如何调整这些保全方面的要求和道路建设拓宽方面的必要性之间的关系，因此违反了《土地征收法》第20条第3项所规定的公正合理地利用土地的要求。这个判决尽管是针对土地和土地之上的树木的，但法院提出的判断要件是否成立的基准同样也适用于房屋征收。

3．项目认定的效果

对于相关的土地房屋所有权人而言，项目认定一旦作出，自项目认定的告示之日起，无论在义务还是在权利方面都因此发生新的变化。

在义务方面，土地房屋的权利人因此被课加了新的义务或者原有的权利受到了限制。具体而言，权利人(1)承担了土地房屋的保全义务。自项目认定告示之日起，任何人未经都道府县知事的许可，禁止在项目设立地上从事会导致土地房屋形态改变等明显影响项目运行的活动。(2)土地房屋的价格因此而被固定。现行的土地征收法采用了固定价格的“项目认定时主义”，即被征收土地房屋的补偿金的计算基准时，原则上以项目认定的告示时近邻类似土地的交易价格为准。具体的金额由该基准时的价格乘以自该时起至权利取得裁决时为止期间物价变动的修正率后得出。(3)损失补偿因此受到限制。通过项目认定，相应的土地房屋权利人因此受到来自项目实施的公共性方面的受忍义务，其自身变更土地房屋的形态，新建、改建或增建或者大修房屋时，事先需要得到都道府县知事的批准。否则不能请求相应部分财产的补偿。(4)土地房屋的权利关系人的范围也受到限制。项目认定之后，法律制度不保护该土地上新设置的权利，除了继承既存的权利之外，在项目认定告示之后取得新的权利者不被归入权利关系人范围，其不具有获得补偿的权利。

由于何时启动征收程序是由项目设立人单方面决定的，因此，为了保障被征收财产人的权利，《土地征收法》在征收程序中，赋予了土地房屋的权利人一定的程序性权利。针对土地补偿的项目认定时主义，如果项目设立人延迟启动征收程序，很可能因此侵害实体性的财产权，因此，该法律设置了两项程序性权利。一是土地房屋的权利关系人拥有裁决申请请求权。二是土地房屋的权利关系人拥有支付补偿金的请求权。与此相对应，项目设立人自项目认定公告之日起，负有将项目设立土地的表示图长期供公众自由查阅，以及采取广泛告知补偿情况的措施的义务。

三、裁决程序

自项目认定告示公布之日起，项目设立人就因此获得了裁决申请权。项目设立人可以在此之后的1年之内，申请相应土地房屋所在地的都道府县的征收委员会作出征收裁决。与此同时，由于补偿金额采用了固定价格的“项目认定时主义”，因此，土地房屋权利的关系人也因此拥有裁决申请的请求权，可以向征收委员会提出项目设立人应该申请征收的请求。

1．征收委员会

由于征收土地房屋会对私权产生很大的影响，因此，在征收程序中，作为作出裁决的机关的征收委员会，其地位必须具有公正和中立的性质。《土地征收法》设置的征收委员会，是一个独立的行政委员会，其设置在都道府县知事的管辖权之下，独立行使职责。征收委员会原则上以公开的方式审理裁决案件，承担准司法机关的作用。

2．裁决程序中的权利和义务

在征收委员会主持的审理程序中，作为双方当事人的项目设立人和土地房屋权利的关系人有权口头或以意见书的方式陈述意见。但口头陈述或意见书的内容只限于损失补偿的相关事项的范围，其他事项，例如不服项目认定以及其他问题，则只能记载在意见书中而不能口头进行陈述。此外，如果在事前制作的土地案件和包含房屋在内的物件案卷中没有附加异议，那么，在裁决程序中就不得对这些案卷所记载的事项是否真实表示异议。但是，如果能够举证证明案件中所记载事项违反真实情况的除外。

在裁决程序中，双方当事人还享有要求提交资料、询问证人、进行鉴定和进行实地调查的申请权，征收委员会当然享有自身可以实施这些程序的权限。

3．裁决的种类

经过审查，征收委员会可以作出两类裁决：一是驳回裁决，一是征收或使用裁决。当裁决的申请与项目或项目计划与项目认定的事项不符合，或者其他申请违反土地征收法的规定时，征收委员会作出驳回征收或使用申请的裁决。反之，征收委员会将作出征收或使用裁决。征收或使用裁决又可以进一步分为权利取得裁决和清空交付裁决。权利取得裁决就征收土地的区域、土地的损失补偿权利取得的时期等内容作出确定，清空交付裁决设定了土地损失补偿以外的补偿，清空交付的期限等内容。依据征收裁决，项目设立人必须在权利取得期限或者清空交付期限的届满之前支付裁决所确定的各种损失补偿金额。如果在这些期限届满时没有交付的，该裁决因此失效。项目设立人在履行了裁决确定的补偿金支付等义务之后，自权利取得裁决所设定的权利取得之时取得相应土地房屋的所有权，同时消灭该土地房屋上的其他权利。但是，在清空期限届满之前，所有权人等可以继续占有该土地房屋。同时，在该期限之内，土地房屋的所有权人、土地、建筑物及其附属设施的占有人负有交付、转移该该土地房屋的义务。如果不履行、没有完全履行或者虽然已经开始履行但在该期限届满之前不能预见可以完成该项义务时，项目设立人可以申请都道府县知事，依据《行政强制执行法》的规定采用代执行的方式完成义务状态。

四、特别程序

《土地征收法》除了规定上述两种正规的程序制度之外，在与资源收购相配合，还设置了正式的裁决程序之外的特别程序。这些程序具体如下。

(1)调解程序

这是《土地征收法》设立的一种项目设立人和土地房屋权利关系人之间以不具有强制力的方式解决纠纷的程序制度。双方或者一方当事人可以向都道府县知事提出调解申请。根据该申请，知事就各案情况任命由5名成员组成的调解委员会承担调解职责。

在项目认定告示公布之前，调解委员会通过调解实现在事实上使得当事人之间达成合意。

(2)协议的确认程序

在项目认定告示之后至裁决申请提出之前的期间内，如果当事人之间达成协议，在具备一定的要件时，该协议取得征收委员会的确认之后，就被视为同时作出了权利取得裁决和清空交付裁决。由此，项目设立人为了原始取得和清空交付土地，可以采取代执行的法律手段，与此同时，原土地所有权人也被视为取得了该土地的赎回权。

(3)和解程序

征收委员会在审理的程序进行之中的任何时候，都可以建议当事人达成和解。当和解符合一定的要件时，和解书一旦制作成立，就被视为征收委员会已经作出了权利取得裁决和清空交付裁决。

除上述的特别程序制度之外，《土地征收法》还设置了紧急裁决程序制度和单纯补偿裁决程序制度，适用于于特定的情况。

五、与征收程序有关的行政诉讼程序

由于《土地征收法》设立的项目认定程序与裁决程序各自承担的作用不同，因此，针对相应程序中产生的各种行政行为，在行政诉讼程序中可适用的诉讼种类也不尽相同。当征收裁决程序中，作为当事人的项目设立人或土地房屋权利的关系人如果对损失补偿的金额表示不服时，可以另一方当事人作为被告提起行政诉讼中的当事人诉讼。由于这类诉讼所争议的是损失补偿的金额多少，即争议只是限于私益的范围之内，因此，裁决本身不存在被请求撤销变更的必要性。

但是，如果土地房屋权利的关系人是以损失补偿之外的理由提起诉讼，例如当事人认为项目认定违法、裁决程序违法时，即提出的理由属于公益方面的内容时，该当事人在请求国土交通大臣进行审查的基础上，可以立即以征收委员会为被告提起行政诉讼中的撤销诉讼。

中国目前以国务院《城市房屋拆迁管理条例》为中心建立了房屋征收制度体系，其关键点在拆迁人与被拆迁人之间的关系。许多纠纷也因制度的构建而无法完善解决，甚至因此产生新的纠纷。上述日本《土地征收法》的内容，至少可以给中国在土地房屋征收法制建设，尤其是在未来的立法方面如下的启发：第一设立征收程序时，要严格区分所要解决的问题是公益还是私益，其中，对于项目的公益性认定是行政程序重要的开端；第二在涉及到私益的损失补偿时，承担裁决的机关其地位是否具有实质上的公正和合理性，至关重要；第三应尽可能促使各方当事人通过自愿收购的方式取得公共用地。

参考文献

[①][日]宫泽俊义著、卢部信喜补订：《日本国宪法精解》，董舆译，中国民主法制出版社1990年版，第250～251页。

[②][日]远藤博也：《行政法（各论）》，青林书院1977年版，第233页。