保护长江生态环境的建议范文

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中图分类号：X171 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-04-0304-1

赤水河流域是长江上游的天然屏障，因它有独特的水、土壤、气候、和大气微生物等自然生态环境，沿河成就了茅台、郎酒、董酒等蜚声中外的名酒基地，因而素有“美酒河”的称誉。赤水河的环境保护好坏，直接关系到整个流域经济发展的优劣。笔者就赤水河流域生态环境保护情况进行了调研，对加强赤水河流域生态环境保护工作提出几点建议。

1 赤水河流域的基本情况

赤水河是位于长江上游重要的一级支流之一，发源于乌蒙山北麓云南省镇雄县，流经云南、贵州、四川3省，于四川省合江县城注入长江。干流全长444km。流域涉及3省的14个县（市），流域面积18932km2。河口多年平均流量309m3/s，年径流量97.4亿 m3。

2 赤水河流域存在的主要问题

2.1 由于行政管理的条、块分割，导致流域内的环境保护工作难以有效实施

赤水河是长江上游最为重要的一级支流之一，位于川、滇、黔三省接壤地带。由于跨省区不同行政管理的条、块分割，导致了流域内保护规划与区域发展衔接和协调缺位，加剧了流域生态环境保护的严峻性。随着社会经济的高速发展，导致流域内良好的自然生态环境面临着环境退化、水质污染和生物多样性下降等严重威胁。

2.2 由于流域区土地过度开发利用，导致森林植被锐减，水环境质量下降，水土流失严重

据水文站资料分析，多年平均径流量减少了约6.5％。流域区内周围水质虽然仍达到国家地表水Ⅱ类标准，但较二十世纪五、六十年代I类水质已下降许多。此外，水土流失严重，对赤水河水源和水质构成威胁。

2.3 由于周围的工业发展和生产、生活等排污污染，影响了区域内地表水环境

水资源是一种战略性资源，在国民经济和社会发展中起着基础性的支撑作用。近几年来，流域区内的工业废水、生产和生活废水都排入了赤水河。根据省环境监测机构对赤水河干流的水质监测结果显示，2004年以来赤水河水质污染物总体水平呈逐年上升趋势。水质中的主要污染物为挥发酚、高锰酸盐、氨氮等。

2.4 防洪标准偏低，洪水灾害较严重

据资料记载，自1949年以来，流域发生较大洪灾17次，平均约3.5年发生一次。习水县在2003年“6.24”特大洪水灾害中，经济损失达6亿多元。干支流沿岸城镇防洪基础设施薄弱，或防洪堤标准偏低或未建护岸工程。

3 加强赤水河流域生态环境保护的建议

3.1 坚持规划先行，促进地方经济发展与流域区生态环境保护和建设的关系的发展

3.1.1 划定赤水河流域生态功能保护区，并尽快编制保护规划 按照《全国生态环境保护纲要》要求，抓紧编制完成《赤水河流域生态功能保护区规划》，并按规划切实抓好赤水河流域近期和中长期生态环境保护与建设。

3.1.2 建立赤水河流域重点水资源保护区，划定具体范围，切实加以保护 在科学论证和充分调研的基础上，尽早制定出赤水河流域重点水资源保护区具体划分方案，并按规划将赤水河流域所属的乡镇划定为矿产资源开采控制区，严格控制矿产资源开发规模、数量，严格审批制度，防止出现大的污染源。

3.2 采取有效措施，加强赤水河流域污染治理

（1）限期清理整治流域内企事业单位污染源赤水河流域内现有多家污染源单位，明确赤水河流域污染治理内容和完成时限，各级政府负责对辖区内的污染源单位下达限期治理任务，并依法关闭和淘汰不符合国家产业政策的落后生产能力、设备及生产工艺。

（2）做到开发清洁能源与加强污染治理并重，合理调整城乡能源结构，抓紧研究全面推广清洁能源的方案，着力发展城市燃气和农村沼气，逐步取缔城镇经营性燃煤炉灶，尽快使广大城乡居民用上清洁能源，努力减少生产生活污水、垃圾以及其他固体废物的排放对赤水河生态环境的污染。

3.3 坚持标本兼治，大力推进赤水河流域生态建设

切实加强水土保持工作，加大岩溶地区石漠化治理力度，下大力遏制石漠化扩大趋势；切实加强林业生态建设，加快流域内退耕还林和天然林保护建设，建成赤水河绿色通道和竹廊；切实加强污水排放的源头治理工作，加强小流域生态综合治理，积极建设污水处理项目，要结合实施“长防”、“长治”工程，最大限度保护和改善赤水河水质。

3.4 加强环境监管，严格环境执法

通过立法确保赤水河流域水质安全，采取从严限产、强化技改、关闭停产等措施，妥善处理流域区上下游之间的关系，避免出现加重污染的现象。

总之，加强赤水河流域生态环境保护工作，需要各方面的力量广泛参与，既要立足实际，也要统筹兼顾多措并举切实推进。只有真正做到环境保护与经济建设同步推进、共同促进，赤水河流域才能实现山常绿、水长清，才能实现经济持续健康发展。

参考文献

[1] 艾文,任晓冬.赤水河流域生态可持续发展的对策.贵州农业科学,2010,10.

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“长江经济带”的相关概念很早就提出了，但从20世纪80年代到现在，长江经济带也没有发展成熟，其发展是缓慢的，其流域合作表现出“松散+同质”的特征：长江经济带尚未形成经济社会充分互动协调发展的经济带，长三角、成渝经济区、长江中游城市群主要还是以经济区、城市群的内部协作为主，城市群内部的合作程度也不同。发展长江经济带，实际上就是要依托长三角城市群、长江中游城市群、成渝城市群等，形成城市群之间的互动协同发展。

从长江流域本身看，最核心的问题是生态环境问题，其中又以长江上游最为突出。纵观世界四大文明，其发祥地都是著名的大河流域，曾经辉煌一时的古代文化，它们的衰退甚至消失与生态环境的恶化有着极大的关系。目前，长江流域的生态环境也令人担忧，上游生态退化、环境污染（尤其是水污染、土壤污染严重）、资源无序开发、水土流失等。因此，长江经济带的发展要做到“生态先行”，生态文明建设是第一位的。为强调生态建设的重要性，“长江经济带”的名称可扩展为“长江流域生态经济带”。

关于长江经济带生态文明建设，我们提出如下建议：（1）加强流域经济学、流域管理学、流域生态学、流域生态经济学基础理论研究，并每年定期召开“长江流域经济可持续发展系列论坛”，为长江流域复合生态系统可持续发展提供理论支撑；（2）改变以往规划范式，推进“自上而下”的长江流域生态经济社会中长期发展规划，避免各省市同质竞争；（3）由国家相关部委牵头统一协调制定长江上中下全流域生态环境合作（不应称为补偿）框架，并进行一体化的顶层制度设计，确保方案的可操作性；（4）构建具有世界典型意义的“长江上游（西南地区）生态经济（生态文明）国家综合配套改革试验区”；（5）设立“三峡库区复合生态系统保护区”；（6）实施主体功能区规划，强化长江上游地区“点上开发、面上保护”的刚性原则；（7）解决好金沙江流域水电开发与库区居民后续安稳致富重大问题；（8）长江上游地区交通综合网络建设应该在高速铁路、货运铁路和非高等级公路上下功夫，以此来推进上游经济发展和生态保护。

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一、引言

中国经济在经历了改革开放政策高速发展了30多年后,如今正面临区域发展失衡、经济增长速度放缓、生态环境恶化和贫富差异扩大等问题。20世纪80年代初,以陆大道院士为代表的专家学者提出了国土开发的“T”型发展战略,建议将长江流域作为国家国土开发的一级轴线与沿海开发地带并列。经过了长达30多年的发展,长江经济带凭借优越的水道环境,成为了国家经济发展和产业结构转型升级的前沿阵地,是以打造区域城市群为主体形态的中国经济发展新支撑。长江经济带自上向下涉及9省2市,包括:贵州、云南、四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏和上海,2014年土地面积205.7万km2,占国家国土面积的21.27%;总人口5.84亿人,占全国人口总数42.7%;GDP总量为28.46亿元,占全国总量的44.71%[1]。学术界长期以来对长江经济带的开发战略研究大多停留在单个分析层面,如:彭智敏[2]关于长江经济带综合立体交通走廊架构的研究;王树华[3]关于长江经济带跨省域生态补偿机制构建的研究;沈玉芳和罗余红[4]对于长江经济带东中西部地区经济发展不平衡的现状、问题及对策研究;陈明星等[5]对于长江经济带产业协调发展研究;杨桂山等[6]关于长江经济带绿色生态廊道的建设研究。较少涉及综合要素研究,导致对长江经济带的资源开发、生态保护、产业布局、基础设施建设与上、中、下游一体化协作等方面考虑略显不住。因此,整体研究长江经济带区域发展的现状与重点对于长江经济带一体化建设具有重要意义。

二、长江经济带区域发展现状

(一)经济发展国家发展战略中,东部沿海发展轴与长江经济带发展轴、西部丝绸之路发展轴一起构成了我国新常态下的“H”型战略发展格局,长江经济带作为连接东西的唯一一条横轴,在我国区域发展由“T”型转向“H”的转变中发挥着重要的承接作用[6]。长江经济带区域分上游地区、中游地区和下游地区,共承载了新区,分别为下游(上海浦东新区、南京江北新区、浙江舟山群岛高新区),中游(长沙湘江新区),上游(成都天府新区、重庆两江新区、贵州贵安新区和云南滇中新区);六大城市群,分别为:上游(成渝城市群、黔中城市群和滇中城市群),中游(长江中游城市群),下游(长江三角洲城市群和江淮城市群)。2014年,六大城市群以45.31%的占地、承载了70.98%的人口、贡献了82.85%的GDP,成为引领区域发展的重要形态[1]。2010—2014年间,随着西部大开发和中部崛起两大国家战略的贯彻实施,长江中上游经济发展速度加快,GDP占比有所上升。

(二)产业结构长江经济带作为我国重要的产业布局带,2010—2014年的产业变化中,第一产业占比整体上呈现出下降趋势,第二产业基本维持在49%左右,第三产业明显上升。主要是由于城镇化的脚步沿长江由下至上的推进,导致农业比重降低;工业由于经济危机和沿海产业转移的影响,虽有波动但变化不大;服务业是由于国家主导产业转型而有所增加。就整个经济带而言,长江经济带下游地区第一产业和第二产业占比下降,第三产业占比上升;中游地区第一产业占比下降,第二产业占比先上升后下降,第三产业占比先下降后上升;上游地区第一产业占比下降,第二产业占比先上升后下降,第三产业占比先下降后上升[8]。

(三)资源环境由于近30年经济的粗放式快速发展,带来了资源浪费、河流污染、空气雾霾和水土流失等一系列的生态环境问题。据统计2008—2012年间,长江经济带PM2.5浓度整体呈上升态势,其中下游地区为高值区且有向中上游扩散的趋势,同时也是我国水土流失的重灾区,每年流失面积约占全国总量的30%1。2010—2014年间,长江经济带COD排放量中游地区最为严重,废水排放量下游地区最严重。在产业发展过程中,应相应注重生态环境水平的提升,与产业结构升级之间相辅相成。中上游地区为长江经济带基础产业和重工业集聚地,产业结构层次较低,在产业发展过程中生态环境遭受一定程度的破坏。

(四)交通系统经济发展,交通先行,交通的发达程度是决定区域发展水平的刻度尺。长江经济带核心竞争力是其水运功能,坐拥3600km的航道,占全国航道比重的70%,为世界第三大流量运河。本是可以依靠其独特的运输优势,沿岸经济得以充分发展,但由于长江航道地质条件复杂,具备深水通航的地段所占比例小于30%,且通航能力分段不同,汉口上游地区可以通行3000t以下船只,汉口至南京段由于南京长江大桥限高仅可通行5000t以下船只,南京至出海口则可通行25000t船只[1]。航运功能不能充分发挥,不仅影响流域经济发展,也使得联运系统中的铁路和公路运输也相对萎缩。

三、长江经济带重点要素分析

(一)经济要素交通是经济发展的基石,古有民俗之说“要致富先修路”即是对交通要义的直接阐释。长江经济带区域有天然的长江水道作为支撑,再辅之以沿江铁路和东西向的国道省道、航空运输,整体协作就会起到承东启西、连南转北的交通枢纽作用,但由于自然和人为因素,长江航道未得到全面开发。长江经济带区域是我国产业布局的重点地带,其中微型计算机产业比重全国80%,家电产业比重全国60%,汽车产业比重全国40%,建材产业比重全国40%,钢铁产业比重全国30%2。如此巨大的产业占比之中,超过半数的GDP是由制造业贡献,制造业为地区经济发展之基石,各地重复建设严重。据统计,长江经济带区域工业布局重复率高,其中以制造业相似系数最高,超过0.7。根据产业发展经验,产业同质化发展将会导致恶性竞争,损害区域整体经济利益。

(二)均衡要素“T”轴理论的提出要求沿海经济向内陆纵深,目的达到区域均衡发展。但2010—2014年间长江经济带与沿海经济带GDP占全国比重变化中,沿海经济仍然占比仍大于沿江经济,但存在下降趋势;沿江经济虽占比不及沿海,但上升趋势明显。长江经济带分布的城市群发育呈梯度分布,人均GDP格局为下游地区高于中游地区高于上游地区,反映出了西部大开发与中部崛起战略的必要性,国家经济新常态下由非均衡经济向均衡经济发展任重道远[8]。固定资产投资反映出区域发展的后劲,2014年长江经济带上中下游固定资产投资空间格局为下游地区高于中游地区高于上游地区。

(三)生态要素长江流域自古就是青山碧水、风景如画,历代山水名画大多取材于此。如今优美的自然风光受到人类工业化的侵蚀,生态环境每况愈下。据统计,2011—2013年间排放至长江的污水总量占全国的40%以上,其中下游地区占据流域排污总量的40%以上,中游地区占据流域排污总量的30%以上3。排污现象不仅导致长江水污染,也导致了长江流域湖泊、河流等都受到影响,产生了所谓的“跨界水污染”。除此之外,长江上游地区常年受到沙漠化的困扰,中下游地区由于高强度城镇化建设,也遭遇了水土流失的麻烦。生态保护不仅是一项利于子孙后代的举措,也是发展区域生态经济的重要手段。保护生态环境和合理利用生态进行旅游开发将会形成良性循环,以旅游开发收入补偿环境保护经费,用更好的环境保护带来更大的旅游收入。长江经济带上中下游旅游资源丰富,且各具特色,上游地区“奇山异水、巴蜀特色”,中游地区“革命摇篮、楚国风光”,下游地区“都市文化、吴越风光”。本是各具旅游资源优势,但由于区位交通等因素,旅游产业发展程度呈现出下游地区>中游地区>上游地区,但随着中部崛起和西部大开发战略的深入发展,中上游地区旅游业已呈现出加速发展之势。

(四)公平要素长江经济带城镇化高速发展的过程中,农业地位被逐渐的削减,导致城市产业布局中以工业为主、大力发展服务业,而农业只是保证基本供应。但长江上游地区城市化率低于中下游水平,很多地区(尤其是山区)只能发展农业,又无法受到政策的照顾,造成了山区人民脱贫致富巨大的阻碍。近年来,城乡二级分化呈现出增长态势,医疗、教育、就业、养老等的城乡差距逐渐加大。长江流域将东中西区域连接成为一个整体,由于区位地理环境因素,造成区域经济发展呈不均匀分布。上下游地区在生态保护方面担负着不同的职能与压力,上游地区限制工业开发、控制污水排放是惠及中下游的举措,上游地区保护生态而牺牲了经济,下游地区就有义务进行经济补偿。同理,上游污染了生态环境,下游治理污染上游必须进行补偿;下游地区发展工业产生雾霾殃及中上游地区环境也必须进行补偿。这样的生态补偿机制可以有效避免了个别地方因追求经济利益而无视环境保护的现象,也可以促使人们逐渐形成保护生态环境的意识。由此看来,完善生态补偿机制是协调区域环境保护与经济发展的重要手段。

四、长江经济带一体化发展的对策建议

(一)重点发展国家级新区带动区域均衡一体化发展长江经济带国家级新区从东往西依次为:上海浦东新区、南京江北新区、浙江舟山群岛高新区、长沙湘江新区、成都天府新区、重庆两江新区、贵州贵安新区和云南滇中新区,新区全部存在于六大城市群内部。以“以点连线、由线及面”理念为区域一体化发展指导方向,由国家级新区承接和发展国家重点产业带动区域分工协作发展,新区间的经济要素流动带动沿线发展,最终形成区域整体的一体化发展。

(二)六群联动优化配置产业布局促进分工协作发展根据区域优势发展特色产业,是强化产业集群和促进区域一体化分工协作的重要方式。长江经济带区域涉及六大城市群,长江三角洲城市群定位为国际级城市群,重点发展高新技术产业和现代高端服务业;江淮城市群定位为区域性城市群,因紧靠长三角城市群,重点承接长三角产业转移;长江中游城市群定位为国家级城市群,以其优越的自然资源环境和区位交通优势,重点发展现代制造业和生态农业;成渝城市群定位为国家级城市群,西部地区独特的自然风光和一带一路引领下的区域开发,重点发展旅游产业和先进制造业;滇中城市群为地区性城市群,因其资源丰富、自然风光独特,重点发展资源加工型产业和旅游业;黔中城市群定位为地区性城市群,重点发展轻工业和资源加工型产业。

(三)建立多样化补偿机制打造区域生态可持续发展长江经济带上游地区区位鼻塞、交通复杂和环境保护压力大,在承接沿海产业转移和工业化的过程中,会因环境保护因素放弃经济发展机会,且为保护生态而投入社会资金。所以,为实行区域公平发展,确立生态补偿机制,完善区域生态补偿政策是促进区域生态经济一体化发展的重要手段。譬如在长江上游限制开发并具有一定资源开发条件的贫困区域,实施生态资源开发,重点发展生态农业和生态旅游业,同时加大资源开发补贴和环境保护补偿力度;对于开发能力极差并环境保护严格局域,可转移人口优先保护环境。另外,政府和企业可以合作打造多样化补偿机制,如采用国家财政转移支付、排污权转让和专项补贴基金等。

(四)完善流域交通基础设施发挥长江联运交通优势深化长江流域交通一体化理念,为经济一体化发展创造条件,依托长江水运优势建立“水路—铁路—公路—空运”一体化无缝链接的综合运输系统是稳定流域经济增长的基石。参照《长江经济带综合立体交通走廊(2014—2020年)》,为发挥长江水运功能,尽快实现下游地区12.5m深水航道由出海口延伸至南京,中游地段完成深水航道“645”整治工程,上游地区完成重庆至宜宾段河道整治。对于规划中增加的长江航道运力之外,还应相应提升公路、铁路和航空运力,扩大“水—陆—公—空”四大联运比例,发挥长江港口运输集散能力,提升航运综合交通枢纽功能。

[参考文献]

[1]彭智敏.长江经济带综合立体交通走廊的架构[J].改革,2014(06).

[2]王树华.长江经济带跨省域生态补偿机制的构建[J].城市规划学刊,2014(06).

[3]沈玉芳,罗余红.长江经济带东中西部地区经济发展不平衡的现状、问题及对策研究[J].世界地理研究,2000(02).

[4]陈明星,陆大道,刘慧.长江经济带产业协调发展研究[J].开发研究,2007(02).

[5]杨桂山,徐昔保,李平星.长江经济带绿色生态廊道建设研究[J].地理科学进展,2015(11).

[6]王维.2000—2014年长江经济带区域经济时空变迁分析[J].管理现代化,2016(04).

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牵手合作，共护母亲河

1997年，民进中央与湖南、湖北两省共同研讨长江流域综合治理的问题，由此开始了民进中央围绕长江保护与发展的二十年建言献策之路。从防洪体系到沿江重化工产业规划布局；从制订《湿地法》及相关法律法规体系到推广种植西蒙得木、建设生态屏障；从中游洞庭湖到下游长三角，几乎每年有建议。自2007年起的第二个十年，又有了新的提升：一是平台更为规范，即一年一度的长江系列研讨会和论坛；二是合作机制更有保障，民进中央和水利部长江水利委员会紧密合作，WWF（世界自然基金会）也大力支持，集智聚力的效果更加显现；三是把对长江局部区域和某方面问题的研究，拓展为长江流域整体视野下以及“五位一体”的综合治理与系统研讨。

这十年来，我们邀请全国政协人口资源环境委员会加入，作为研讨会的又一个主办单位，研讨会正式更名为“长江保护与发展论坛”，举办地点相继在中游的江西、湖南，上游的重庆、四川，今天又到了长江入海口的上海市。重温走过的路，这是民进围绕大局，坚持二十年开拓的建言献策领域。民进中央“关于进一步促进流域综合管理与治理的提案”被评为2012年全国政协第十一届全国委员会优秀提案，论坛影响力进一步扩大。牵手合作、集智聚力，持续关注长江是民进坚定不移的情怀。

两侧施力，实现大保护

关于“当前和今后一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发”的最新论断说明，以修复长江生态环境为主要目标的大保护战略将成为推动长江经济带发展“最紧迫而重大的任务”。这是从中华民族长远利益考虑作出的重大战略调整。从大开发到大保护，体现的是生态文明的进步，也是历史发展的必然选择。那么怎样才是大保护呢？最简单最直观的解释就是：今后在长江经济带，凡是有利于保护、修复生态环境的事要多做、快做，比如长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持、河湖和湿地生态保护修复工程等；凡是以牺牲生态环境为代价、换取一时经济增长的事要少做甚至不做，比如修建小水电、毁林开垦、过度放牧、围湖造田等。一些重大项目如果一时看不透，或者认识不统一，那就暂时停止。对一些二选一甚至多选一的“两难”、“多难”问题，要科学论证，比较选优。对那些不能做的事情，要列出负面清单。而怎样从更深的层次思考大保护的内涵，是当前我们必须清醒认识的一个问题。我认为要准确界定大保护的内涵，最重要的是解决好水资源合理利用的问题。

生产、生活、生态，这三种用水，谁最优先？我认为，从理想来看，生态优先；而从现实来看，生活优先，生存是首要的。虽然要生活优先，但是要保证生活得好，那就必须保护好生态用水，从而对生产用水进行限制。这就是三者之间的关系。能实现三者之间的有效平衡，我们的大保护就有了希望。

中国81%的水资源集中分布在长江流域及以南地区，长江的水量水质对中国的发展至关重要。联合国预测至2030年，人类水资源将短缺四成，全球至少有29亿人口将面临无水可用的窘境。世界银行也警告，水资源不足将对全球GDP增长产生极大影响。对于一个大国，水资源绝对不可能依赖进口。民进呼吁在供给侧和需求侧两端施力。政府、企业、民众共同行动起来，综合谋划、协同推进，共谱“节、洁、留、搬”四重奏，并不断深化其内涵。

一是“节水”。城镇与乡村、生产与生活都要节水，努力实现用水零增长，进而做到负增长。农业必须大力推广节水技术，工业必须调整耗水产品产业结构，城市必须深挖生活节水潜力，在新一轮基础设施建设中，将供水管网新建和改造作为投资重点。二是“洁水”。防污与治污必须并举。干部的考核要有相关要求，工业园区要发挥防污治污的集聚效应，治理污染机制要创新。三是“留水”。城市要大力推广集水系统，农业耕作要降低土壤水分蒸发，要加大循环再生水推广力度。四是“搬水”。要调整海水淡化支持策略，要统筹谋划，主动布局，适当进口耗水产品。

深化改革，推进流域综合管理

国家环保部门正在编制《长江经济带生态环境保护规划》，目标为“切实做到生态功能不退化、水土资源不超载、排放总量不突破、准入门槛不降低、环境安全不失控”。这是针对当前长江流域的整体性保护不足导致破碎化、生态系统退化趋势加剧，污染物的排放量大导致饮用水安全保障的压力大等问题提出的顶层设计目标。

要保障长江经济带的持续健康发展，保证长江流域生态安全，必须对长江淡水资源的支撑能力有清醒认识，必须对长江经济带的生态承载量有清醒认识，必须有全流域综合管理的思路和举措。我们呼吁强化流域管理部门的管理职能，理顺长江流域监督管理机制，使权责相符；呼吁各相关部门，加快长江流域有关立法。

长江经济带战略的提出，使其作为推动经济转型升级重要引擎的地位更加明确。与此同时，保护长江的难度和压力也在增加。回顾过往，不忘初心。展望未来，风雨同行。民进作为中国特色社会主义参政党，“为执政党助力、为国家尽责、为人民服务”是我们的责任，将坚持为长江大保护战略建言献策。

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中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2016）05-0096-06

一、引言

1978年以来，中国经济以年增长9%的速度创造了经济“奇迹”的同时，也给环境带来了极大的压力。欧美发达国家近200年工业化进程中分阶段出现的环境污染问题在中国短短30多年的工业化过程中集中出现。2012年美国耶鲁大学和哥伦比亚大学科学家联合的全球163个国家和地区的环境绩效排名显示，中国排在第116位；2013年亚洲开发银行和清华大学联合的《中华人民共和国国家环境分析》报告显示，中国500个大型城市中只有不到1%的城市达到世界卫生组织空气质量标准[1]。环境问题已成为中国政府关注的重点，党的十提出了“建设美丽中国”和“生态文明建设”等重要发展思路。

由于环境污染所具有的外部性和我国行政区域的划分，使得我国环境恶化程度的加深突出表现在各行政管辖区之间跨界环境纠纷的增加上，如何对跨界环境污染进行有效规制，始终是环境污染治理的一个重要问题。在缺乏有效监管状况下，一些地区会采取“搭便车”的行为将不易监测的环境污染跨界转移出去。大多数地区都有可能采取机会主义方式逃避本应由自己承担的环境污染治理成本，从而将成本外部化，即环境责任规避。这种现象充分揭示了由个体理性与集体理性的冲突所带来的公共事务治理困境。

d’Arge[2]和Rueff[3]较早关注了环境的跨界污染问题，而早期的相关研究主要集中在探讨不同国家之间对跨界水污染、大气污染以及固体废弃物污染等方面的国际合作方案上，建立相应的激励机制促成合作是研究的核心问题，基本上是围绕跨界环境污染治理博弈展开的[4][5][6][7]；Laijun Zhao，et al.[8]通过构建包括政府和居民在内的典型的Stackelberg博弈模型，提出了一种考虑流域结构的转移税（Model of Transfer Tax，MTT），MTT可用来计算一个地区最佳的污染物转移税率，同时也认为转让税率可作为生态补偿标准，加强区域减排合作，实现整个流域的减排成本最小。国内关于跨界环境污染的研究更多是集中在验证PHH理论，而理论研究主要集中于跨界水污染治理的政策研究方面[9][10]；关于如何解决流域跨界环境污染问题，主要有三种方式：一是建立强有力的流域管理机构[11]；二是建立合理的水权分配原则和水权交易系统[12]；三是采取部分市场化实现水资源配置的“准市场”方案[13]。

笔者采用博弈论分析工具构建跨地区地方政府环境污染治理投资的博弈模型，从理论上分析地方政府基于自身利益最大化的行为选择与全局利益最大化最优选择的利益冲突；随后以长江的地方政府的环境污染治理博弈为例，对理论分析结论进行经验分析，探讨造成我国环境治理困难的影响因素，最后就此提出政策建议。

三、地方政府跨界污染治理的经验分析――以长江流域为例

跨流域水污染是最典型的跨界环境污染形式，基于长江流域每次发生水污染事故，大抵都要引起区域性的紧张。某种意义上，此类事故也许天生就具备某种“广泛性”和“超越性”。本部分以我国长江流域跨界水污染治理为例对博弈理论分析的结果进行实证分析，以期更客观地分析我国地方政府的跨界环境污染和治理问题。

（一）长江流域水污染概况

长江发源于青藏高原唐古拉山脉主峰、海拔6 221米的各拉丹冬雪山西南侧，流经青海、、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、浙江、江苏、上海等多个省、市、自治区，在崇明岛以东注入东海，全长6 300公里。长江流域的水质状况如表1所示。

通过表1的数据可知，近10年来，全国流域的水质状况逐渐好转，这说明在中央政府一再强调生态环境保护和流域治理的重要性并不断通过立法和出台强制性法规来加大流域治理力度的背景下，中国流域生态环境恶化的状况得到了一定的改善，但整体水质仍为中度污染水平，还没有得到根本性的改善，有待进一步的治理[15]。长江流域的水质状况好于全国其他流域的水质状况。2004―2010年全流域水质优于Ⅲ类的比例不断上升，但在2011年整个流域的水质出现下降，之后有所上升，到达最好水平，而省域断面的水质状况在2010年之前一直优于全长江流域的水质状况，但在2011年之后，省域断面的水质状况不断下降，远差于前几年的水质水平，2011年省域断面水质优于Ⅲ类的比例仅为78.7%，远低于2010年的95%，这也直接造成了长江全流域的水质优于Ⅲ类的比例为80.9%。

另外，通过表1还可知，在2011年之后，长江流域域断面水质优于Ⅲ类的比例低于全流域水质优于Ⅲ类的比例，这表明长江流域的地方政府更倾向于将重污染企业设置在两地的交界处，将水污染物排污的外部成本转嫁到处于本地区流域下游的地区。其原因是我国的环保体制为属地管理，也就是说环境执法不能跨界，这使得交界处带来的水污染责任难以确定。位于上游的地方政府这样的行为选择，不仅可以将有限的环境治理资金用于其他能够更好的产生经济效益的项目中，还可以通过污染企业的税收以创造更多的GDP和财政收入。

（二）长江流域各省水污染治理状况分析

本文借鉴赵琳等[16]对长江经济带的划分，选取四川、重庆、湖南、湖北、江西、安徽、浙江、江苏、上海等9个省级地方政府的环境治理状况进行分析。表2显示了9个省级地方政府2010―2012年环境治理投资占GDP的比重和环境治理投资在环境基建和工业污染治理两方面的使用比重。

通过表2可知，长江流域各省的环境治理投资占GDP的比重大部分低于全国水平，各省在创造较高GDP的同时，对环境治理的投资相对不足，而长江流域各省市的环境治理投资更多的是用在了城市环境基础设施建设方面，这是因为城市环境基础设施建设能够改善地区投资环境，争取到更多的经济投资从而带来GDP的增加和财政收入的增长；而在工业污染治理方面的投入比例则非常低，特别是在2011年和2012年，长江流域各省在城市环境基础设施方面的平均投资比重高于全国水平，而工业污染治理的平均投资比重低于全国水平。

通过对长江流域各省环境治理投资的分析，可以得到有限理性的地方政府的行为选择偏好为：地方政府基于自身效用最大化的选择是不断加大对能够直接带来政绩和投资项目的城市环境基础建设方面的投入，从而提高地区的GDP和财政收入水平。但诸如城市排水投入、园林绿化投入和市容卫生环境投入等城市环境基础建设投入是无法从根本上改善环境质量的。他们对于明显具有正外部性的工业污染治理方面则选择搭便车。也就是说地方政府基于自身效用最大化的行为选择无法实现整体效用的最大化，这与本文第三部分博弈分析的结果一致。

除上述原因外，审计署于2009年10月28日的“三河三湖”水污染防治绩效审计调查结果中还列举了三条水污染治理中的不规范情况：一是挪用和虚报多领水污染防治资金5.15亿元；二是少征、挪用和截留污水处理费及排污费36.53亿元；三是水污染防治资产闲置和部分污水处理厂实际处理能力未达到设计要求。由此我们也可以认为在我国其他领域的环境污染治理中同样会存在这三种状况，这又进一步降低了环境治理投入的效率。

通过对长江流域水污染和治理的分析，可以发现我国地方政府在环境污染合作治理的障碍主要有：一是地方保护主义。以GDP为核心的政绩考核制度、地方政府的双重身份和有限理性滋生了地方保护主义，作为理性经济人的地方政府在双重身份的权衡中通常会偏向地方利益，使得许多地方政府理所当然的采用行政手段干预环境治理，各种“土政策”“开绿灯”和“行方便”大行其道，几乎不会主动地对地方经济做出巨大“贡献”的污染企业整改或者关停，更有部分地方政府为降低本地区的环境治理投入而将污染转嫁到其他地区，造成更加严重的污染事故。二是跨界环境保护体系权限模糊，无法形成有效的管理。以长江流域水环境保护为例，虽然设立了长江流域管理机构，但这些机构基本上无权过问地方政府的行政及经济事务，其主要任务是编制流域水资源的利用规划。在这种格局下，各地区的水资源保护和水污染治理问题往往无法做到全流域的统一规划和管理，某些地方政府甚至还会采用一些措施阻挠或者禁止流域管理机构检查其辖区内企业的排污状况，为企业提供特殊保护，纵容其环境违法违规行为。三是跨界环境污染治理缺乏明确的法律依据。中国的《环境保护法》规定了各级人民政府应对本地区环境保护负责，但在处理跨界环境污染治理上基本上是无具体的法律法规可依，这致使地方政府在跨界环境污染治理方面相互推脱、争执不断，造成环境监管部门执法中的盲区，导致经常会出现“公对公，一场空”“谁都该管，谁都管不了”的局面。

四、结论与建议

本文通过构建多地区参与的跨界环境污染治理模型对跨界环境污染治理博弈进行了理论讨论，结果表明：跨界环境污染治理中的纳什均衡状态与帕累托最优状态相背离，两者的背离程度随着参与跨界环境污染治理的地区个数增加而增加。并通过对长江流域7省2市的水污染治理博弈的经验分析进一步验证了理论分析的正确性。因此要实现整体环境质量的提高，就需要每个地区能够真诚合作，特别是经济发达地区要切实承担起环境污染治理责任。

为避免环境治理中出现“囚徒困境”和“公地悲剧”局面，本文建议：

1. 建立基于区域分工与合作的跨区生态补偿体系，争取达到帕累托最优状态。跨区域的生态补偿机制，要将以财政转移支付为主的政府补偿和以民间资本为主的市场补偿方式结合起来，形成“财政转移支付纵横交错，市场补偿穿插其中”的网络式生态补偿体系，以克服政府失灵和市场失灵两方面带来的问题。纵向补偿指的是中央财政以财政转移支付的方式给地方政府提供生态建设专项资金。横向补偿指的是受益区政府或企业向保护区政府或企业支付生态产品的使用费，这里主要是不同区域政府间的财政转移支付。市场补偿是指通过生态产品和服务的交易平台，实现受益区企业和保护区企业和居民自由平等交换，包括受益区企业给保护区居民和企业提供资金补偿、技术援助和项目支持等，相应地保护区居民和企业要给受益区提供优质的生态产品和服务，还包括受益区企业向国家缴纳的环境保护税费等。

2. 明确跨界环境治理产品的产权归属，引入市场机制。生态环境的外部性和公共产品属性以及现阶段在生态服务价值评估和标准确定方面的限制，造成生态环境效益的经济价值准确评估存在较大的困难。因此，需要政府作为公共利益的代表对生态服务进行补偿，但某种程度上政府失灵的存在决定了市场主体参与的必要性。在生态补偿领域适当引入市场机制，利用经济激励手段来促进生态环境保护与建设是必然的发展趋势，市场机制的参与有利于建立公平、高效的生态利益共享及责任分担机制。

3. 加强环境治理和生态保护的监管。一是改进以GDP为核心的政绩考核体系，明确地方政府的工作目标应是包含经济发展和环境保护双重任务的最大化社会福利目标，并逐步提高环境保护的考核比重。只有构建包含生态保护的绿色GDP政绩考核体系，将自然资源使用、生态环境保护和环境破坏指标纳入到政绩考核框架中，才能调节地方政府在经济建设和生态保护之间的选择偏好，增强地方政府生态保护和环境治理的积极性。二是增进环境治理和监管部门的独立性，成立由国务院副总理负责、环保部统一领导的环境治理与监管机构，剥离当前农业系统、林业系统、国土资源系统掌控的有关环境治理职能，实现一个部门统一管理，自下而上垂直领导，打破属地管理，实现跨界环境执法。三是环境评价引入第三方咨询机构，确保环境评估的客观性和透明度，为地方政府、企业和居民提供相应的技术咨询、项目支持、交易辅导等服务。

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