社会政策的性质范文

导语：想要提升您的写作水平，创作出令人难忘的文章？我们精心为您整理的5篇社会政策的性质范例，将为您的写作提供有力的支持和灵感！

篇1

一、问题的提出与文献述评

自从长株潭城市群被国家发改委批准为“两型社会”综合配套改革试验区以来,湖南以“两型”为主题,以规划为龙头,以重大项目为抓手,以“两型”产业为支撑,以改革创新为保障,积极推进“两型社会”建设。金融是现代经济发展的核心推动力量和“两型社会”建设的资金基础,如何通过深化金融改革、加快金融创新、促进金融体系升级从而强化金融对“两型社会”建设的支持,既是“两型社会”建设过程中亟待解决的问题,也是新形势下事关金融体系发展与完善的问题。而长株潭城市群推进“两型社会”建设面临的金融环境和金融体系均具有自身的特点,如何认清长株潭城市群“两型社会”建设中的金融制约因素、更好地发挥金融对“两型社会”建设的支持作用,更是在理论和实践上都有待解决的问题。

关于金融如何支持“两型社会”建设,相关政府机构以及专家学者都进行了研究,并从不同角度和侧重点提出了建议和方案。湖南省内的金融机构2009年围绕“两型社会”建设加快推进金融改革与建设,采取了一系列政策措施。湖北省人民政府(2009)提出金融支持城市圈“两型社会”建设,要着力于推进城市圈金融一体化,实现信贷市场、票据市场、支付结算、金融信息服务一体化,增强金融市场融资服务功能,推进金融主体和区域金融中心建设,深化农村金融改革,优化金融生态环境,加强组织领导。李明贤等(2009)认为应该从主要要加快金融业自身的改革与发展,实现“金融同城”,通过金融主体创新、市场创新、组织创新以及业务创新来建设金融支撑体系。周晓强等(2008)则认为关键努力扩大融资总量,增强地方金融实力,调整信贷结构,发展弱势金融,加快金融创新,深化信用体系建设,以此发挥金融的支持推动功能,构建现代化生态城市群。丁平(2009)则从完善金融服务体系、拓展金融服务领域创新金融服务机制、强化金融服务功能四个方面,具体阐述以创新金融服务来支持“两型社会”的建设。吴大庆等(2008)提出加快金融基础建设、拓宽融资渠道、加快金融改革创新、营造和谐金融生态环境,缓解“两型社会”建设过程中资金需求、制度保障同金融格局现状之间的矛盾。唐兆果(2008)则认为需要充分发挥地方银行优势,发挥地方银行的信贷政策引导作用,创新金融服务和担保方式,在特色市场定位中找准地方经济服务的着力点,推动建设“两型社会”工作的开展。

上述研究成果为我国进行金融支持“两型社会”建设的探究提供了初步的思路,也为“两型社会”建设方案的制定与完善起到了积极作用。但现有的研究对“两型社会”建设中金融支持存在的问题缺乏全面深入的分析,所提出的政策措施以理论设计为主,其系统性、针对性和可操作性均有待加强。本文尝试从长株潭城市群“两型社会”建设面临的金融问题出发,比较系统地探讨金融支持“两型社会”建设的政策措施。

二、当前“两型社会”建设金融支持存在的问题

长株潭城市群“两型社会”的建设正在稳步推进,并且已经取得了阶段性的成果。但不可忽略的是,相对于“两型社会”建设的规划与目标,金融体系存在的问题还比较突出。

(一)资金需求大,财政资金缺口大,国外融资比例偏小,地区金融机构资金存贷成长速度相对缓慢

建设“两型社会”是一个长期、巨大的工程,对资金需求大,同长株潭的资金供给状况存在矛盾。据统计,从“3+5”城市群整体考虑,突出各市优势产业项目和以“两型”为主导的高技术、高附加值、低能耗产业项目共132个,总投资约2746亿元;基础设施工程主要集中在交通、能源、民生等方面,规划重点项目91个,总投资约4653亿元;生态修复工程规划重点项目41个,总投资约613亿元;示范区建设工程规划重点项目70个,总投资约2998亿元。仅全省立体交通规划实施、“3+5”城市群城际铁路建设、湘江治理、一划三基推进和新农村建设工作,至2015年,这些项目资金需求量将超过2亿元。而根据相关数据显示2009年湖南全省财政总收入1504.58亿元,其中,地方一般预算收入844.96亿元,上划中央“两税”538.23亿元,上划中央所得税121.39亿元,政府性基金预算收入250.88亿元。面对 如此巨大的资金需求,政府财政收入显得杯水车薪。其次,从湖南省金融机构的存款余额来看:

根据数据可知,2008年外币存、贷款余额分别为76.21、125.86亿元,分别为全省全年存、贷款总额的0.69%、1.77%;2009年外币存贷款额分别为77.52、166.81亿元,分别占全年存、贷款总额的0.55%、1.75%,外币存贷款比例具有所下降,且占比很小,国际存贷款量需要提高。此外,2009年末,湖南省的存贷款余额占全国存、贷款比重分别为2.3%和2.2%,而2009年我省GDP占全国GDP比重为3.9%,存、贷占比分别比全省的GDP占比低1.6、1.7个百分点,因此存贷额度可以适当上调,以适应经济发展的需求。

(二)融资结构不均衡,企业融资以银行贷款为主,期货、股权类融资规模偏小,保险市场欠发达,融资风险集中,风险增大

根据表2数据显示,湖南省融资以境内为主,境外2009年末湖南省的贷款余额金融机构本外币各项贷款余额9536.62亿元,比年初新增2527.59亿元,创历史新高,同比多增1242.24亿元。且直接融资额度同全国资本市场的直接融资额度不断上升,尤其是自建设“两型社会”以来,这一比例快速上升,2009年达12.1%,增长速度快。但是,融资结构的不合理处也有待改进,首先,从资本市场看,2009年末,湖南的证券市场上市企业数目较少,企业从资本市场直接融资总额从2007年至2009年呈上升趋势,但相对全省金融机构贷款额而言,比例明显偏低,2007年仅为3.1%,2008年略有上升,为3.8%,至2009年年末,资本市场融资额同湖南省的贷款余额比为4.6%,这一比例明显偏小。企业上市数目较少,也反映了从总体上看,湖南的产业有待升级,需进一步发展规模大、实力雄厚的企业,带动区域经济发展。

其次,根据湖南省统计局的数据显示,2009年末湖南期货公司26家,比上年增加7家,成交金额27527.14亿元,根据中国期货业协会的统计数据显示,2009年全国期货市场累计成交额为1305107.20亿元,湖南的交易额仅为全国的2.1%,再次,2009年湖南省原保险保费收入348.45亿元,占全国的2.5%,期货交易比例和保费收入比例分别比全省GDP占比低1.8、1.4个百分点,全省期货市场同保险市场有待进一步发展。

(三)资信状况取得了较大改善,但同全国水平存在差距,征信体系有待升级

相关数据显示,2006年湖南商业银行不良贷款余额为434.92亿元,不良贷款率为12.6%,2007年全省银行业机构不良贷款余额减少2.89亿元,主要商业银行(不含农村合作金融机构)不良贷款率为12.05%,均处于较高水平。建设“两型社会”后,我省在改善资信上取得了较大成效,2008年全省银行业机构不良贷款比例首次降至10%以内,2009年末湖南省银行业不良贷款比年初下降2.97个百分点,除农业发展银行、农村合作金融机构外,其他银行业金融机构均降至5%以下。但同时不可忽略的是,2006年至2009年我国商业银行不良贷款率分别为7.09%、6.17%、 2.42%、1.58%,湖南省商业银行的不良贷款率较大程度上高于全国水平。

(四)金融同经济发展匹配程度较低,建设“两型社会”还需提高金融的信贷融资力度

金融相关比在一定程度上能反映一个地区或国家金融同经济发展的相关程度,一般金融相关比较高,说明金融在经济发展过程中参与程度较高。基于贷款额同GDP的比重,来对比反映中部六省的的金融相关度,根据表3的数据显示,中部六省的金融同经济的匹配程度均低于全国水平,在建设“两型社会”后,贷款/GDP水平有所提升,2009年创新高。但2006年至2009年,湖南省的贷款占GDP比和存贷比在中部六省中均位列中等水平,与全国相比,湖南省的贷款/GDP与全国水平差距较大,存贷比与全国水平基本持平,因此,在一定程度上反映在“两型社会”建设中金融扶持发展的力度不够,金融化水平有待进一步提高。

(五)农业融资渠道单一,中小企业存在融资困难问题

2009年全国全年中央财政用于“三农”的支出达7161.4亿元,全年农村金融合作机构(农村信用社、农村合作银行、农村商业银行)人民币贷款余额4.7万亿元,很大比例上农业资金来源于财政拨款和农村金融合作机构,其他金融机构参与度小,“三农”融资形式单一。对于中小企业。据统计,我国87%的中小企业发展所需资金主要源自于自有资金,24%的中小企业从银行获取贷款,13%的企业以民间集资方式获取资金,其中超过70%的企业感到生产资金不足。中小企业从金融机构获得融资比例偏小,融资难仍然是中小企业发展的“瓶颈”。

(六)环保建设还需增加资金扶持,金融的发展模式有待完善,与生态经济的契合度有待加强

湖南省生态环保规划重点项目共41个,总投资约613亿元,2009年计划投资需求约98亿元,根据湖南省统计数据显示,全省2009年环保支出完成69.2亿元,增长65.9%,对于环保支出的力度提高,但还存在一定的资金缺口。此外,金融信贷投放在环境保护方面的具体机制尚未建立,对于金融激励在环保产业、限制“三高”行业方面政策有待具体完善。对于环境资源的产权交易尚处于初步探索阶段,环境资源经济有待进一步发展。

三、加强金融对“两型社会”建设支持的政策措施

针对上述问题,笔者认为主要应从构建融资平台、创新金融工具、完善金融服务、健全金融监管等方面采取措施,加强金融对长株潭城市群“两型社会”建设的政策支持。

(一)以 “政府主导,市场运作”为原则,积极构建投融资平台,实现多渠道融资多方式运作,保证“两型社会”建设资金融通

1.积极推动新农村建设,实现农村地区金融创新。加快农村土地流转,推进农村宅基地有偿转让;发展村镇银行和农村资金互助社,推进农村信用合作社贷款机制的发展。在加大国家财政支持力度的同时,将基金项目引进农村,实现农村产业产权化,集合农村分散资金,投资农村的基础设施建设、公用事业和产品创新服务,推进现代农业发展,实现龙头带动、规模经营、高效生态的农业发展模式;发挥农业银行的政策性作用,研究开发符合农村产业产品特点的信贷产品,推进农村新增长点的发展。

2.拓展中小企业的融资渠道,缓解中小企业资金融资困难。对于国内优质的中小企业,积极支持其在创业板、三板市场上市融资;设立小额贷款公司,简化中小企业贷款融资的审批程序,调减中小企业贷款利息营业税,降低中小企业融资成本;鼓励民间资本参与,解决中小企业临时资金需求瓶颈;推进风险投资进行股权融资,发行中小企业集合债券,完善风险投资退出机制;推动企业产业投资基金的发展,开展中小企业互助机制,使用基金资产相互调剂资金盈亏;完善中小企业贷款担保机制,积极探索权益质押以及可动资产抵押等担保方式,鼓励产业链中的核心企业对其关联企业进行担保,提倡联合担保机制,同时国家对中小企业的担保公司予以支持,实行担保风险补偿和营业税收优惠政策,解决中小企业担保贷款困难。

3.开辟多元化在建工程项目的融资模式,使项目融资渠道实现市场化。“两型社会”建设项目工程资金需求量大,而信贷规模受国家宏观调控的约束,大额资金缺口,在银行贷款之外,更需要创新融资方式,将融资平台与资本市场联接,满足资金需求。对于市场性质的项目可以综合运用BOT、BOO、TOT等方式引进资金,或进行资产证券化,吸引风险投资商,发行企业债、股票。开展银租合作,以租赁机构为平台载体,以银行机构为资金支持,扩大融资租赁公司的资金来源,并降低融资租赁项目的成本,提高资金的使用效率。

(二)创新金融工具,控制产业发展导致的环境风险,推进“两型社会”的环境保护建设

1.开展产权交易市场建设。一是实行市场建立资源环境产权交易市场,开展水权、林权交易,建立以政府为主导、市场为辅的融资模式,对于林业和水源保护工程初期由各地区政府出资建设,工程建成之后在城市圈内开展的水权、林权市场为主的交易。二是开展排污权交易,对于排污基础设施的建设可采用BOT融资模式,利用资本市场资金推进项目工程建设对于资源消耗较大和环境影响较大的行业要实行环境风险等级评级,对不同等级实行差别信贷制度,并进一步推广企业环境风险责任保险,确定环境污染的赔偿原则。三是可开展碳交易,对于碳排放不达标企业强制购买相关排放权,同时可推行碳排放权期货、期权交易,实行市场定价,建立于碳交易相适应的碳市场体系。

2.积极推行“绿色信贷”,淘汰产能落后的企业,促进环保型产业的发展。建立企业环保信誉评级制度,建立企业信用信息基础数据库,将违反“三同时”规定、排污排放不达标等情况纳入企业不良环境信息,并对企业信息跟踪调查。根据“绿色信贷”的标准,严格控制信贷流向,对环保行业实行适当宽松的贷款政策,对于“两高”企业拒绝或压缩贷款,限制重污染、高耗能行业的贷款额度,并建立“绿色信贷”审核机制,加强信贷监管,对于商业银行违规发放贷款行为作出相应惩罚,加快经济结构由“三高一低”型向环境友好型转变。

(三)完善金融服务体系,为“两型社会”建设提供优良的资金营运环境

1.建立健全金融服务机制。一是建设区域性的金融中心,增强长株潭城市圈的金融资源聚集辐射能力,支持各大股份制商业银行在长沙开设分支机构,建设和发展金融产业基地,建设结构合理、运行有效的现代金融体系。二是引进新的银行业金融机构,扩大金融服务市场,实现有效活跃的竞争市场,壮大金融资本。三是支持区域性商业银行发展,推动长沙银行向全能银行发展,使其在城市圈内商业银行中形成核心力量,并将其逐渐发展成为辐射省内甚至全国的区域性商业银行。四是推动圈内非银行金融机构的发展,推动证行业、保险行业、信托业、租赁业的发展,打造多功能、多层次的金融体系。

2.构建大资本循环体系。一方面,鼓励吸收外币信贷,以全球资本市场为平台,制定外资金融机构进入国内市场的优惠政策,支持外资金融机构与国内金融机构入股合作,扩大我国资本市场的资金来源。另一方面,加强国内融资能力,建设金融控股平台,创新城市圈的股权融资策略,由投资主体控股,同国内外金融机构展开合作,保证投资主体的控股地位,以股份制形式广泛吸纳金融资本。同时,积极推行风险投资,鼓励国内外风险投资商参加项目投资,同时启动民间资本、个人资本、银行资本、政府财政的以入股形式参与,形成国内外、多主体共同投资主体。

3.加强建设金融同城化。从金融上推动长株潭城市一体化建设,提高城市群金融市场的关联性、整体性,实现金融市场的一体化建设。其一,在技术上实现同城化,逐步建立长株潭城市群的金融计算机服务系统,加快金融信息共享平台建设,促进城市圈内金融数据共享,为城市群的金融决策提供必要支持。其二,在业务上实现同城化,努力推进票据业务和清算的同城化发展,取消异地存、取手续费,实现银行机构通存通兑,建立票据交换中心,鼓励城市群内金融机构加入区域支付结算平台,降低区域内业务成本,提高业务效率。其三,在风险控制上实现同城化,建立区域共同风险控制机制,建设银行间高效的信贷管理信息系统,提高客户信息的共享率,完善信息反馈机制,提高跨城业务的有效安全性,保障区域金融稳定。

(四)健全金融监管体系和运行机制,为“两型社会”建设背景下金融体系的健康发展提供制度保障

1.要加快征信体系的构建。加快建设社会诚信体系、司法救济体系,提高金融市场信息的对称性;推进企业、个人、以及政府信息数据系统的建设,健全农村信贷业务的信用记录档案建设,注重节能、环保信息的搜集,使信用信息能准确、真实、有效地反映信用主体的相关情况。

2.完善金融市场中介体系的构建,推进信用评级工作的展开。扶持担保机构的发展,推动担保业务的展开;努力构建担保中介市场与保险中介市场的对接,降低担保市场不良贷款风险,促进保险中介市场的发展;开展投资咨询业务以及顾问业务,推行中介提供信息查询以及中介收集信息业务,促进企业信息的透明化,降低信息成本。

3.完善金融法制体系构建,防范、控制金融营运风险。建立配套的失信惩罚机制,规范征信工作,确保信用评级工作的公正公平;制定金融突发事件防范方案,保障金融市场健稳定运行,加大反洗钱工作力度,防范、打击利用信用卡等电子金融工具进行违法资金转移操作;规范企业破产、清算程序,加强企业《破产法》落实力度,防范企业资产非正常转移;政府加大法律宣传力度,提高社会公众法律意识,及时出台、完善金融法律。

参考文献:

[1]湖南省两型办.2009年金融支持长株潭“两型”社会建设工作综述[J].长株潭“两型”社会试验区简报,总第25期,2010-04-08

[2]湖北省人民政府.湖北省人民政府关于推进金融创新支持武汉城市圈“两型”社会建设的意见[Z].鄂政发[2009]5号,2009-01-13

[3]李明贤,匡远配.“两型社会”建设的金融支撑体系构建研究[J]. 湖南社会科学.2008(5):110-113

[4]周晓强,缪曼聪,张庆. 长株潭城市群“两型社会”建设的金融对策研究[N].金融时报,2008-09-22(07)

[5]丁平.创新金融服务支持“两型”社会建设的思考[J]. 黄石改革与发展.2009(10):10-12

[6]吴大庆,贺阳广,王定芳.对金融支持长株潭城市群“两型社会”建设的思考[N]. 金融时报. 2008-09-01(5)

篇2

中图分类号：F830.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2015）08-0035-05

我国政策性金融机构改革发展20多年来，运营中出现的种种问题，归根究底在于政策性金融法律的缺失、缺位及相关立法工作的严重滞后。加强政策性金融领域的专门立法，依法治理政策性金融机构，实现我国政策性金融运行、管理的法治化，无疑是依法治国方略的题中应有之义。

我国政策性金融立法的呼声，从业界到学术界一直持续不断。专家学者从经济学、金融学和法学的角度，对政策性金融立法的理论依据、结构框架和国际经验等分别进行了先期研究（白钦先、曲昭光，1993;王伟，1994;吴晓灵，2003;段京东，2005;白钦先、王伟，2005;贾康，2010;王吉献，2015）。但是，从社会学视阈进行政策性金融机构的立法分析还比较鲜见。为此，本文运用社会学原理尤其是法律社会学及经济社会学的理论和方法，对我国政策性金融机构立法的社会环境因素、社会控制的法律手段、法制体系及运作机制的构建等进行初步探究。

一、负向互动与越轨是政策性金融机构法制生成的社会基础

社会生活中人与人之间进行着各种各样的互动，社会互动发生在一定的具体情境之中，各行动者处于特定角色位置从而承担了相应的权利和义务，经过对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动两个环节，这一互动过程才结束。而共同认可的价值观、行为规范等构成了制约与影响达到各自本身目标的外部环境。也就是说，在每一个情境下，各行动者只有在规范提供的相互影响框架内进行社会互动，那么这种互动才能得以持续;而一旦打破了规范，就会表现出负向越轨，互动难以进行，甚至被迫中断。如图1所示。

政策性金融领域各主体基于资本供求相互联系，表现出合作和竞争的关系。行动者包括政策性金融机构和中小企业、农村企业等强位弱势群体。其中政策性金融机构是资本的供给方，有通过出借资金获得收益的权力;中小企业等强位弱势群体是需求方，有自由选择低成本获取资金的目的。在政策性金融资源尤为稀缺的条件下，供需双方博弈过程中不断互动，整个政策性金融市场呈现出卖方垄断的特征。供需双方可以选择合作的互动方式，相互配合，为达到共同目的发挥各自的主观能动性，不仅可以共同获利，还会增加正的外部性。政策性金融的倡导与虹吸的基础功能便体现于此。政策性金融机构用直接的资金投放可间接吸引商业性金融机构跟随从事符合国家战略意图的放款，当资金配套时政策性金融机构再转移投资方向，开始新一轮的投资循环;同时，在这一过程中，政策性金融机构的行动无疑释放出信号，表明了政府的扶持决心，这是隐性的国家担保，可以提高商业性金融机构的投资信心，降低其投资风险。两者协同投资的结果便会降低被投资地区和领域对政策性资金的依赖。若博弈双方在互动中形成对立的竞争性关系，基于各自的利益诉求运用各自权力相互排斥，会影响政策性金融资源合理有效地配置与可持续发展。政策性金融机构拥有的政府背景决定了其享有得天独厚的优惠待遇。一旦政策性金融机构偏离政策性目标，无视经营原则，主动与商业性金融机构越位竞争于市场正向选择机制下的投资项目，盈利算其业绩，亏损由财政兜底，必然会产生将政策性亏损与经营性亏损人为加以混淆的动机。在这种负向互动下，强位弱势群体的资本需求不仅不会得到满足，资本反而会逐渐流向单一盈利目标下的投资项目。由此可以看出，行动者之间的负向互动与政策性金融的宗旨背道而驰。按照机构设立的初衷，政策性金融机构作为政策性金融功能的主要载体，是国家弥补商业性金融机构在宏观经济调控中内在不足的工具。若其经营运作偏离了国家政策性目标，强位弱势群体在市场经济中平等的发展权就难以得到保障。

从更深层次来分析，负向互动也极易导致政策性金融机构出现越轨行为（Deviance）。这里的“越轨”特指负向越轨，即破坏社会规范或违反群体与社会期望的行为（谢弗，2006）。与个人越轨相较，组织、机构违反规范的行为即群体越轨对社会规范的破坏更大。社会学家默顿的“手段―目标”理论认为，社会以文化传统方式界定了规范目标，但是在社会结构的安排上缺少以制度设置方式规定的实现其目标的手段。当规范目标与规范手段之间失衡或不一致时，越轨行为或曰偏差行为、反常行为、失范行为就会产生。政策性金融机构因其性质及定位与商业性金融机构有着根本差异，业务范围理应依据明确的规范与之划清界限，充分发挥在各自业务领域中的比较优势，使金融资源的配置兼具效率与公平。在我国，有的政策性银行的业务活动越位越轨即群体越轨问题相当突出，个别政策性银行凭借其特殊背景和特殊待遇，断章取义、各取所需地将“市场化”与“运作”割裂，将市场化运作的手段同机构自身的根本性质、宗旨与职能割裂，不仅违法违规地同商业性金融机构展开不公平、不正当的市场竞争甚至“恶性竞争”，而且还将业务触角逐步延伸、扩张到其他政策性金融机构的业务领域。强调市场化运作是政策性金融机构的“金融性”本义本性，但不能断章取义地割裂政策性金融的宗旨和手段，更不能成为政策性金融机构越轨经营并一以贯之的借口。市场化运作表层之下更亟须深层的制度设计，要解决的不单是“有所为和有所不为”的问题，而是“可为和不可为”的难题，要从根源上防止越轨行为的产生。从约束和规范政策性金融机构行为的角度出发，为尽量减少与其他主体之间的负向互动，需要依赖一种稳定且持续的社会规范所提供的外部制约环境即法律制度。

二、法律是政策性金融机构规范运作的有效社会控制手段

个人或群体违反其所应遵守的行为规范的行为是越轨行为，缺乏合理规则的竞争是不公平竞争，并可能导致恶性竞争，恶性竞争会直接或间接地破坏社会秩序（王思斌，2010）。社会控制（social control）作为社会制度的一项重要功能，旨在纠正社会成员（包括组织机构）的越轨行为，越轨行为也是社会控制的对象。在美国社会学家E.A.罗斯（E.A.Ross）看来，社会控制可以理解为社会组织体系运用社会规范及与之相应的手段和方式，对社会成员的价值观念和社会行为进行指导、约束，对各类社会关系进行调节和制约的过程。社会成员基于各自的利益需要，在自身价值观的指导下引发多维度、多方向性的社会行动，同时又会在共同的社会生活中产生各种各样的社会互动。为使互动朝着良性发展，得以持续，价值观与行为方式在某种程度上需要有机统一。社会控制的基本功能便在于此，它为社会成员提供符合社会目标的价值观与相应的行为模式，制约彼此行为，协调互动关系;明确规定各自利益竞争范围，调节其利益关系。

另一位美国社会学、法学家罗斯科・庞德（Roscoe Pound）认为：在某种意义上，法律是发达政治组织化社会里高度专门化的社会控制形式――即通过有系统、有秩序地使用这种社会的暴力而达到的社会控制。法律之所以成为现代社会中最权威、最严厉、最有效、最普遍的社会控制手段，原因在于法律是由国家立法机关制定，以国家政权作后盾，由强有力的司法机构保证实施的行为规则。这恰是其他社会控制工具不同时具备的。所以，对我国政策性金融机构的社会控制，不仅需要商业道德、组织纪律、社会舆论、群体意识，以及一般的机构条例、规章等来进行规范约束，而且迫切需要尽快上升到法律的最高层次上。法律的真正权威和效力不仅仅在于制裁，关键在于警示。

现代国家不仅越来越多地将社会生活纳入法律的制约范围，而且法律的社会控制这一特点在发达国家政策性金融法律体系的构建中也体现得尤为全面彻底和淋漓尽致，其法律制度中普遍包含了政策性金融机构设立目的、法律性质、经营范围、资金来源、监管机制和法律责任等内容，为政策性金融机构实施内部管理和处理外部关系设定了严格的法律框架。如日本的《中小企业金融公库法》第一条便开宗明义地规定：中小企业发展所需长期资金，一般金融机构难以融通时，本公库予以资金融通;《日本开发银行法》同样在第一条中明确指出：日本开发银行的目的在于通过提供长期资金，促进产业的开发和社会经济的发展，补充并奖励一般金融机构。德国《复兴信贷银行法》明文规定了政策性金融机构特殊的公法法人地位：德国复兴信贷银行为以公法设立的法人团体。在规范政策性金融机构同商业性金融之间竞争方面，日本《政策投资银行法》第20条确立了不得与商业性金融机构竞争的原则，银行所从事的发放贷款、担保债务、购买公司债券、应政府要求取得资产要求权或进行投资等业务，只有在确认它们能产生利润以保证能够有投资回报的情况下，才能进行;德国《复兴信贷银行法》规定了复兴信贷银行必须保持补充性与中立性两大原则，既要弥补商业性金融在诸多领域中的缺陷，又不得挟政策支持及政府优惠同商业银行不公平竞争。《日本政策投资银行法》明确建立了稳定的财政拨付援助机制：该银行可以从政府借入资金……可以从其他银行和金融机构借入短期资金，用于满足现金流量需要或财务省规定的其他要求。针对监管机制，《德国复兴信贷银行法》第12章则规定了：该银行由联邦政府指定财政部门进行监督，监督当局有权采取一切措施，以确保该银行的业务运作符合有关法律、法规的规定。法律责任的追究和承担则严格规定了政策性金融机构负责人和职员的经济和行政处罚，如日本《住宅金融公库法》第32条规定：公库的负责人在违反本法、融通法、保险法及基于上述法律的政令命令的，主管大臣有权将其解职。

我国政策性银行在20多年的机构运行过程中，出现了诸如权力寻租、定位不准、不良贷款规模偏大、政策性金融资源配置分散，甚至出现了超越政策性业务范围同商业性金融机构主动的、不公平竞争的越轨行为等一系列问题。究其根源，在于我国政策性金融机构的组织、运行和决策仅依据成立之初的内部章程，缺少专门的法律，使机构运作无序，监管也无法可依。“法者，治之端也”。法律作为稳定、有力的社会控制手段，能够对政策性金融机构的越轨行为予以惩罚，并对规范行为做出正向引导。所以，政策性金融立法的国际惯例与国内立法缺失的历史教训，呼吁我国加快政策性金融立法步伐，高度重视并采用法律这一有效的社会控制手段推进政策性金融改革，在法治的框架内规范政策性金融改革。

三、构建政策性金融机构法制体系是实现法治化的前提条件

市场经济是法治的经济，法律的指引、评价、预测、强制与教育功能为市场有效运转构建了一个有序的制度平台，同时提供了系统、完善的保障。立法的目的不在于对越轨行为的事后惩戒，而应注重事前的引导与警示。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。当前，一些市场亟须的基础性法律制度，如政策性金融立法等法律制度安排仍然缺位，我国政策性金融现行的制度规则（主要是政府的政策性文件与政策性金融机构的内部章程）也已滞后于发展实践，专门针对政策性金融机构治理与运行的法律尚属空白，法律的系统性、体系性还不强。建立健全政策性金融法律制度体系，是保障和实现机构法治的基础，要实行政策性金融机构法治，必须具有完备的政策性金融法制。法治也是法制的立足点和归宿，政策性金融法制的发展前途必然是最终实现政策性金融法治。从实现我国金融领域法治化角度来看，必须不加歧视性地将政策性金融上升到与商业性金融同等的法律地位。因此，当前和今后一个时期，应当重点做好政策性金融等领域的法规层级的完善和提升工作，构建政策性金融法律制度体系。

（一）强化政策性金融立法的国家建设与非市场治理机制

影响竞争行为、过程和结果的重要因素是竞争的规则。根据庞德的社会控制理论的利益学说，社会生活中的利益分为个人利益、公共利益和社会利益，社会成员在一定的情境互动中，这三种利益不可避免会产生竞争甚至冲突，运用法律进行社会控制的关键在于承认、确定、实现和保障利益。即以法律的规定为依据，决定、承认哪些利益，在什么范围内对其进行保障，如何保障。法律的社会控制最终目的便是以最小的成本消耗获得整个社会利益的最大化。因此，政策性金融法律制度的设计上，要反映出社会公众认可的价值观念和各主体的利益需求，并实现社会的公平合理。这就要求政策性金融立法应该充分发挥政府干预或国家治理的主体作用，通过非市场治理机制公正地协调各方利益，提高政策性金融机构的国家治理能力。为了避免社会风险，在宏观上对社会运行进行控制，既是人们的期望，也常常表现为政府的管理行为。尽管社会控制并不限于国家权力，但实际上，国家是最强有力的社会控制者的代名词。

（二）科学认识政策性金融立法的制度基础和立法宗旨

从认识层面承认政策性金融是纠正政府失灵、兼顾经济发展和社会合理性的特殊的金融制度安排，与商业性金融一并缺一不可。政策性金融制度的宗旨，就是充当政府经济与社会调节管理职能的工具，专门为关乎国计民生的各种形式的强位弱势群体提供资金、担保及保险等方式的金融服务，补充并引导商业性金融，促进这些特殊目标群体的经济增长与社会进步。政策性金融的性质，则体现的是一种非营利公共性和社会合理性的属性。经济转型时期，政策性金融机构的改革更应牢牢把握政策性或曰公共性的宗旨目标，所有经营运作手段都要围绕这个中心目标。从功能观点来看，政策性金融不单是政府财政的简单外延，而是具有信用性、有偿性和一定盈利性的金融制度安排，通过资本流动、资金有偿借贷等过程，与商业性金融机构建立平等的合作关系，与“三农”、中小企业、国计民生领域等资金需求方建立平等的借贷关系。

在科学认识政策性金融制度的基础上，明确政策性金融立法的宗旨。立法宗旨是立法者创设法律所预期实现的目的。政策性金融立法，既不能偏离政策性金融制度安排的宗旨和性质，也要体现规范政策性金融机构运作行为和保障政策性金融可持续发展的目的，即权益和责任有机统一。尤其是必须坚持和体现国家政策导向与战略意图，持续发挥政策性金融机构在金融资源配置中的导向作用，履行扶持强位弱势群体的职能，弥补市场失灵。立法还要处理好政策性金融机构已形成的各种利益团体的利益关系，避免成为立法进程中的阻碍。

（三）界定政策性金融机构的法律地位和法人治理结构

法律地位是法律赋予自然人、单位、组织等一定的人格，限定其在法律关系中可以独立行使权力和履行义务的范围。政策性金融机构只有明确了法律地位，才能够在法律规定的范围内进行各项活动，越过法律权限必然会受到相应惩罚。从建立目的和改革路径来看，政策性金融机构属于特殊公法法人，应采用公司制，按照职责明确、制衡有效、管理科学的现代企业制度要求，建立起由董事会、监事会和高级管理人员组成的法人治理结构。根据各政策性金融机构履行职能的不同，其中董事会成员可由财政部、商务部、农业部、银监会等有关部委负责人和相关领域的专家组成，行使政策性金融各领域发展改革中对重大事项决策和协调的权力，直接对国务院负责。这种管理体制下易于处理好各政策性金融机构同各主管部门的利益关系以及所有者和经营者之间的权责关系，减少行政干预，提高效率。

（四）规范政策性金融机构业务范围和考核制度

政策性金融制度体系是包括政策性银行、保险、担保、信托、投资基金、资产管理等在内相互补充的机构体系和业务体系。立法中要协调好政策性金融机构与商业性金融机构的经济关系，即明确界定政策性金融机构的业务领域，防止其业务因利益集团的利益而发生偏离，避免政策性业务与商业性业务的交叉重叠。对政策性金融机构绩效考核，要以实现国家政策程度为基础和前提，考核体系指标要从政策性金融机构的财务稳健度和国家政策实现度两方面设计，减少其片面追求盈利的动机和行为。要严格区分政策性金融机构的政策性亏损和经营性亏损，对于政策性亏损的部分，由政府财政予以补贴;经营性亏损部分必须依法追究相关人员的经济与法律责任。

（五）建立健全政策性金融机构问责追责机制

责任追究是法律对越轨行为的惩治，体现了法律的强制性与震慑力。可借鉴日本对政策性金融机构的立法实践，单独增设罚则一章，具体规定政策性金融活动中各责任主体所要承担的行政或刑事处罚等法律后果，理顺各自权责关系。在立法规范和依法监管的基础上，真正形成从终端到源头的问责追责倒逼机制。政策性金融机构是执行政府经济政策的特殊金融机构，因此要对政府决策失误与政策性金融机构执行失误严加判别，建立公平的追责机制也应是依法治理政策性金融机构的应有之义。

参考文献：

[1]白钦先，曲昭光.各国政策性金融机构比较[M].北京：中国金融出版社，1993.

[2]白钦先，王伟.中外政策性金融立法比较研究[J].金融理论与实践，2005，（12）.

[3]段京东.中国政策性银行法律制度研究[M].北京：中国人民大学出版社，2005.

[4]贾康.中国政策性金融向何处去[M].北京：中国经济出版社，2010.

[5]王伟.市场经济呼唤建立政策性金融机构[N].河南日报，1994-09-19.

[6]王吉献.我国农业政策性金融立法问题研究――基于经济学、金融学和法学的综合分析[D].沈阳：辽宁大学博士学位论文，2015.

[7]王思斌.社会学教程（第三版）[M].北京：北京大学出版社，2010.

[8]吴晓灵.政策性银行应独立立法[N].国际金融报，2003-04-23.

[9][美]理查德・谢弗.社会学与生活[M].赵旭东译，北京：世界图书出版公司，2006.

[10][美]罗斯科・庞德.通过法律的社会控制[M].沈宗灵、董世忠译，北京：商务印书馆，1984.

A Sociological Analysis of the Governance by Law for Policy-based Financial Institutions

Wang Wei Wang Manxue

篇3

摘要：改革开放以来，随着国家与社会关系的调整和社会主义市场经济体制的建立，中国公民社会开始兴起。公民越来越多地借助于各种民间组织进入公共政策制定过程，影响政府的政策导向。公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与政策的范围，促进了政府政策制定模式转换和多元互动政策主体的出现。同时，公民社会的兴起也加剧了政策制定过程中的利益博弈，给政府的政策合意带来困难。

关键词：公民社会；政策制定；公民参与；

一、对公民社会的认识

公民社会是指围绕共同的利益，目的和价值上的非强制性的集体行为。它不属于政府的一部分，也不属于盈利的私营经济，是出于“公”与“私”之间的一个领域。它通常运作于慈善团体、非政府组织、社会组织、妇女组织、宗教团体、专业协会、工会、自助组织、社会运动团体、商业协会、联盟等等。

二、公民社会在我国受重视的原因

随着社会主义市场经济在我国的快速发展，为适应在国际大环境下的生存力加快了政府职能的转变，政府职能的转变伴随着一系列的问题的产生，主要表现为：第一，政府权力不受制约。在“强政府，弱社会”，乃至于转型期中的“小政府，大社会”模式下，社会都是“弱势群体”。第二，政府履行微观管理职能不力，政府仍未适应角色的转变。政府管辖范围宽泛，机构林立，花费巨额的资金，但并未收到好的成效的同时，还未履行好自己宏观调控的职能。第三，政府公仆意识缺乏，未能树立自己只是权力的执行者，而不是权力掌控者的观念，没有摆正好自己的位置，处理好与人民之间的关系。

三、政府与公民社会之间的关系

公民社会与政府之间的关系，就犹如将军与士兵。政府制定好宏观计划，由公民社会去执行。其主要执行方式有：一是辅助。即辅助政府完成那些政府应该做，但是又单独做不好的事情。二是委托。对于政府不能管但是又应该管的事情应该委托给民间组织管理。三是代替。即那些政府不应该管的事情由民间组织来代替完成。

四、公民社会参与政策制定的出发点

在公民社会中那些关乎公民生活质量的公共政策的制定与执行，公民会不断的要求在这过程中获得更多的发言机会。我国公民社会的兴起提升了公民的参与意识，扩大了公民参与公共政策的范围，培养了公民对政治体制的归属感和认同感。

五、公民社会对公共政策制定的影响

公民社会的出现已成为不可抗拒的趋势，这也是整个社会进步的表现，但在这个过程中也存在一些影响，其主要表现如下：

（1）公民社会对公共政策制定的积极影响

1、增强了公共政策的科学性

公共政策的制定是由政策问题的认定、政策议程的确立、政策方案评估与选择等环节构成，只有确保各环节的科学性才能保证作为政治系统输出的公共政策产品的科学性，准确的信息则是实现其科学性的前提条件。

2、提高了公共政策的民主性

提升民主化程度是提高公共政策质量的重要途径，是公共政策发展追求的重要指标。

3、增强了公共政策的合法性

在当代，一项公共政策的合法性最终取决于社会公众的普遍认同和接受。公民只有广泛参与政策的制定中，其公民的参与权得到了保证，公共政策代表了大多数人的意愿，是大多数人的利益集合体，保证了政策的权威性和合法性。

4、保证了公共政策的公共性

公共性是公共政策的本质属性，政府制定政策必须以增进公共利益为出发点和归宿。

（2）公民社会对公共政策制定的消极影响

1、导致政策的不平等。公共政策的制定过程是政府、公民社会组织与社会公众博弈的过程。在此过程中，实力大小直接影响着政策结果。实力强大者能充分发挥实现自身利益的武器。反之，则利益很难实现。

2、增加政策制定的社会成本。公民社会组织代表一定社会群体的利益，是为实现该群体的利益而存在，群体的共同利益构成了公民社会组织存在的逻辑起点。而利益的竞争性和排他性，不可避免地会引起公民社会组织间的摩擦与冲突。那么，社会就会为此而付出无谓的代价，增加额外成本。

3、消弱政府的权威。权威是政策制定的基础，也是政府本身的基石，政府只有具有充足的权威，才能保证各项政策顺利执行，从而实现对社会的良好治理。

六、公民社会对公共政策制定影响的功能分析

（1）弥补政府失效，以合力来推动政府正确地制定和实施。作为公共政策制定与执行的核心主体的政府，并不是神造物，他们往往会借社会利益之名行机构私利之实，对社会资源作倾向性分配。由此，存在于市场与政府之间的公民社会便有了参与政策过程的机会和理由。

（2）保证公共政策的公共利益取向。追求以公共利益为核心的社会利益最大化是公共管理的目标，也是公共政策的目标。因此，公民社会可以作为吸纳和缓冲社会矛盾的调节器而发挥作用，是化解公共政策过程中产生的社会矛盾的一个重要渠道，有利于促进社会的和谐发展。

（3）保证决策信息的充分性，实现决策过程的民主化、科学化。政府在制定公共政策时面临的最大难点是：如何全面、准确、充分地搜集信息以提供决策的依据。通过公民社会组织的组织性介入，可以在较大程度上减轻政府决策部门收集决策信息的负担，提高其决策效率，从而促进政府实现公共政策制定的民主化、科学化。

（4）促进多元化社会的可持续发展。人类发展应该是经济、社会、资源、环境相互协调和可持续的发展。然而，公民社会组织非常注意说服政府制定合适的环境保护和可持续发展政策，并为政府的相关可持续发展政策提供专业咨询，更能有效地实现公民社会组织的可持续发展目标。

总结：公民参与公共政策制定已经成为当代公民政治参与的一种重要方式，是中国社会整体进步的重要表现，它不仅有助于转变政府职能，改善政府的服务质量，也可以督促政府的工作的作用。同时，也有助于市场经济的健康发展，有助于党执政能力地提高，公民社会的成长，与完善，是中国社会整体进步的重要体现。（作者单位：新疆大学政治与公共管理学院）

参考文献：

[1]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版杜，2002.

[2]丁煌.公共选择理论的政策失败论及其对我国政府管理的启示[J].公共行政，2000.

篇4

一、政府政策对农村新型养老保险的制约—以大连市为例

通过在普兰店、瓦房店、庄河问卷发放，以大连市《新型农村社会养老保险(国家试点)暂行办法》内的关于新型农村养老保险(简称“新农保”)规定个人缴费和国家补贴组合方案为分析背景，具体包括“个人年缴100元，国家补贴30元”(方案一)、“个人年缴200)元，国家补贴35元”(方案二)、“个人年缴300元，国家补贴40元”(方案饭)、“个人年缴费400元，国际补贴45元(方案四)”、“个人年缴500元，国家补贴50元(方案五)”。结合SPSS分析所得相关制约因素。

(一)政府补贴。政府为参加养老保险的农民提供一部分费用，既可以在相当程度上解决缴费困难问题，又对鼓励农民参加养老保险是一个巨大的激励，可以刺激农民参加养老保险的积极性。因此居民对政府补贴满意度会对居民个人选择社会养老保险的意愿产生影响。当满意度为2.49时，方案一比较受欢迎，当满意度为2.72时，方案二比较受欢迎，当居民的满意度为2.65时，则更愿意选择方案三，当居民的满意度为2.82时，则更愿意选择方案四。随着居民对政府补贴满意的提高，在条件允许的情况下，其更愿意提高自己的缴费额度。

(二)政府公信力。政府公信力体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度，源于公众对政府政策和政府行为的评价。农村居民很愿意将农村新型合作医疗与新农保比较。所以可以将农村新型合作医疗的满意度作为政府公信力评判的标准。当居民对新型农村合作医疗的满意度为2.47时，则选择方案一，当居民的满意为2.77时，则倾向于方案二，当居民的满意度为2.8时，则选择方案三，当居民的满意为2.9时，方案四比较受欢迎，只有当居民个人的满意度为3.09时，倾向于选择方案五。所以，居民对新型农村合作医疗的满意度直接影响着其参与社会养老保险的缴费额度。如果居民对于农村新型合作医疗比较满意，那么该居民将认为这项政府政策是可信的，并将积极参与其中，并且能够提高自己缴费金额;反之，如果居民认为农村新型合作医疗令该居民不是很满意，那么该居民将对这项政府政策抱有迟疑的态度，他们认为政策是走过场的，其参与程度不是很高，只有当周围的人都参与其中时，自己才能勉强参与，其参与的原因是从众心理。

(三)社会养老金缺乏弹性。在政策制定过程中，社会养老金不能随年龄、物价等因素变化而及时变化，导致农村居民参与热情不高。农村居民由于年龄致使劳动力存在差距，导致不用年龄层次对同方案下个人支付额度的承受力度不同，即随年龄提高个人支付的支付能力相对减弱。同时物价上涨，恒定的补贴不能弥补物价上涨所带来的负效应表示十分关心。然而现今的政策没有就相关因素进行说明，导致居民迷茫心理，参与积极性不高。

二、关于提高农村社会保险覆盖率的攻略

(一)加大公共财政支出，适度扩大政府补贴范围

篇5

中图分类号：C91 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）06-0044-02

1 “社会资本”提出

社会资本是一种以信任为核心，以公民参与的网络为载体，以互利互惠的规范为运行规则的资源形式。充裕的社会资本往往产生凝聚力强的公民社会，因此必须重构社会资本，以实现社会资本与公共政策执行的良性互动。

自从法国著名社会学家布尔迪厄（Pierre Bourdieu）1980年正式提出社会资本的概念以来，对社会资本的研究引起了多学科学者的关注：科尔曼（James Coleman，1988）、普特南（Robert Putnam，1992）等社会学家纷纷给出社会资本的定义，并将其确认为继物质资本、人力资本之后的第三种资本形态，并一起构建了新的经济增长和社会发展理论模型。

皮埃尔・布迪厄（Pierre Bourdieu）认为：社会资本是真实或虚拟资源的总和。普特南认为：社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络。社会资本的信任，同时也被看作是“公民社会的黏和剂”。科尔曼则从社会资本的功能角度指出：许多具有两个共同之处的主体，它们都由社会结构的某些方面组成，而且他们都有利于行为者的特定行动。亚历山德罗・波茨（Alejandro Portes，1995）认为：社会资本是指个人通过他们的成员资格在网络中或者在更宽泛的社会结构中获取短缺资源的能力。弗朗西斯・福山认为社会资本的信任就是“在正式的、诚实的和合作行为的共同体内，基于共享规范的期望。奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为：社会资本是关于互动模式的共享知识、理解、规范、规则和期望。国内也有许多社会资本研究，如张其仔（1999）把社会资本定义为社会网络（一种最重要的人与人之间的关系和资源配置的重要方式）。边燕杰、丘海雄（2000）也把社会资本定义为行动主体与社会的联系以及通过这种联系涉取稀缺资源的能力。

综上所述，国内外许多文献都讨论了社会资本。但到目前为止，可看到的文献中专门针对网络、信任这两大社会资本对政策执行影响进行系统实证检验的研究较少。综合前人的研究，社会资本是在特定的制度前提下，能够推进合作、增进效率和带来长期利益流的信任与网络的总称。

2 主要内容及研究思路

普特南认为，社会资本是公共政策过程科学性、民主性、有效性的重要变量，但它不是有效的公共政策的替代物，而是这种政策成功的前提。概括起来，我们从信任、网络两个维度构建社会资本的二维分析模式。本文基于社会资本视角将讨论政策有效执行的影响因素：网络、信任这两个社会资本与执行的关系。

2.1 政策执行

政策执行是政策过程中非常重要的功能性环节，是将政策目标与政策方案加以连接的中介性环节，也是将政策方案与政策目标转化为政策现实的唯一途径。毋庸置疑，政策执行的有效与否，得力与否事关政策的成败。概括地说，政策执行就是政策方案在被选定且经过合法化之后，政策执行主体运用各种政策资源，采取各种政策手段和工具，将观念形态的政策转化为实践行动和实际效果，从而实现既定政策目标的行动过程。政府公共政策的执行是以政府与公民的良好合作为基础的，而政府与公民良好合作关系的建立则是以社会资本充分发展为前提的。

2.2 社会资本构成要素

（1）信任。

我国政府价值导向与社会资本的信任分析：我国作为拥有悠久历史文化传统，以诚信为主导价值观的社会主义国家，储备了大量特有的信任性社会资本，但由于传统体制惯性的影响，我国政府管理目前还主要是以国家、政府为核心来运作。政策执行者为了保护自己的既得利益，在执行中进行政策贪污，不传达、不执行有利于人民的政策，损害群众的利益，造成目标群体对政府的不信任，致使执行者与适用者利益冲突严重。彭泗清（1999）、李伟民和杨玉成（2003）等学者都曾经根据转型期中国人信任的特征，对韦伯、福山的观点表示不赞同。彭泗清（1999）的观点是：“对中国人对外人极度不信任的观点应该提出质疑，因为中国人对外人不信任，仅仅是起点上的不信任，这可以通过交往过程而改变，即通过交往的过程，人们之间可以建立起相互信任的关系。”

（2）网络。

社会资本的网络是指人际关系网络（社会关系），是隐形的。社会资本是社会性的，是植根于社会关系中的，拥有更多的有价值资源并可对组织的决策施加影响，可降低交易成本。而网络时代的网络给人际关系网络架起了更坚实的桥梁，使得人们之间的联系会随着网络的便捷性而越来越密切。政策执行网络，作为政策执行的主体或客体的政府、社会团体和公民在政策执行过程中，基于沟通和信任而共同参与政策执行并由此形成的参与者之间的网络。从社会资本和政策执行网络的内涵，我们可以发现社会资本与政策执行网络之间的内在逻辑关联性。

3 研究主题原因分析

考虑到政府在民众政治和社会、经济生活中的重要作用，民众对政府形成特定的主观认知，或者说政治信任水平，对选举参与行为就可能存在重要的影响；同样的政策信息和同样的政策目标群体往往会因政策执行者的不同而出现大不相同的信息传递效果。

公众对政府信任下降，引发政府信任危机，主要原因包括行政人治色彩浓重；行政权利缺乏制约；公共行政缺乏绩效评价体系等。政府信任危机对公共行政的挑战：行政领域存在的道德问题导致政策执行走样；行政领域存在的道德问题使行政效率降低。公众对政府的期望主要包含两项内容：一是政府官员的行为符合“公认”的道德准则；二是在与政府的交往过程中能满足自己的利益要求。政府要赢得公众的信任，就需要拥有具有科学性、稳定性和连续性公共政策运行机制。

4 研究假设与指标体系

操作化定义：社会资本是行动者在行动中获取和使用的嵌入在社会网络中的资源，是对网络、信任对政策执行的影响及其关系等问题的看法。

4.1 研究假设一

（1）网络与执行的关系。社会资本中的网络是指社会参与网络（人际网络），主要有横向网络和垂直网络。对共同体而言，横向网络越紧密，其公民就越有可能进行为了共同利益的合作，而垂直网络无论多么紧密，都无法形成社会信任和合作。因此，就解决集体行动困境而言，垂直网络要比横向网络的作用小。为经验考察设立可推论的假设，如：密网更可能促进资源的共享，减少交易成本；开放的网络更可能获取优势资源，有利于政策执行。正如普特南所认为的，公民网络是社会资本的重要形式：共同体中网络越密集，其成员将越有可能为共同利益而合作。

（2）研究假设一相对应的指标体系是。社会资本与政策执行网络之间存在着内在的逻辑关联性；凡是社会资本越充沛，政策执行网络就越容易得到有效运行，政策就越容易得到有效和充分的执行，公共问题就越容易得到有效的解决。

4.2 研究假设二

（1）信任与执行的关系。政策目标群体对政策执行者的信任及其程度是政策有效执行的重要基础。政府作为对社会经济发展实施宏观调控的重要杠杆，政策的作用能否得以有效的发挥取决于政策执行的效率，而政策的有效执行是以政策目标群体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策能否被认可在很大程度上则取决于于社会公众对作为政策执行者的政府官员是否信任以及信任的程度。

（2）研究假设二相对应的指标体系是。根据权威的韦伯斯特英语辞典的解释，信任是指对人或对物的特性、能力、力量和真实性的确实信赖，或者是对人的信任，它所注重的是对人性的期待，强调的是行为主体和行为对象之间的关系因素。信任可以由多方面的因素而产生，可将信任划分为：由人格特征产生的信任、由能力特征产生的信任、由权威特征产生的信任、由态度特征产生的信任和由仪表特征产生的信任等五种基本类型。

5 结语及文献资料

总之，在转型期中国社会，尽管诚信危机是一个严重的现象，但基于理性认知以及基于情感发展和身份认知的人际信任，仍然在转型期人际关系的发展中发挥重要作用。公民社会的产生有助于形成一个政民高度认同的价值网络，使得社会人际关系和谐，实现社会资本与公共政策执行的良性互动。

参考文献

［1］陈季冰．从日本地震看“社会资本”［N］．青年时报，2011.04.11（BI）．

［2］（法）布尔迪厄，包亚明译．文化资本与社会炼金术［M］．上海：上海人民出版社，1997：202．

［3］（美）罗伯特．D．普特南，王列，赖海榕译．使民主运转起来［M］．南昌：江西人民出版社，2001：195．

［4］（美）詹姆斯・科尔曼，邓方译．社会理论的基础（上）［M］．北京：社会科学文献出版社，1999：354．

［5］（美）林南，张磊译．社会资本―关于社会结构与行动的理论［M］．上海：上海人民出版社，2005：23．