行政处罚和行政处理范文

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近年来，随着改革开放和经济文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。据调查，1991年，仅北京市

行政机关实施的处罚行为就达800多万次，其中罚没款物处罚700多万次，折合金额9000多万元，警告拘留违法人59.9万人次，吊销许可证、责令停业756起，拆除违章建筑2000多起。行政机关广泛行使处罚

权，对于制止和纠正违法行为，维护社会秩序起到十分重要的作用。但必须承认，目前的行政处罚也存在一些问题：一是现有处罚手段跟不上，难以制止和纠正日益增多的违法行为；二是行政机关乱设处罚、滥施处罚现象日益严重，侵犯了公民法人合法权益，也损害了法律尊严，影响了政府和人民群众的鱼水关系。为此，必须尽快制定一部行政处罚法，统一解决目前实践中存在的各种问题。具体而言，制定处罚法的作用表现为以下几个方面：

（一）制定处罚法有利于监督保障行政机关依法行使职权，有效完成行政管理任务。

由于缺少一部统一的行政处罚法，行政机关在行使职权遇到很多困难。（1）违法现象日益增多，行政机关现有处罚手段制止不力。如制造假药违法案件1986年2000多起，1990年时达1.3万起，卫生检疫违法案1990年177起，1991年上升为277起。对于酒后开车、超载运输、道路遗撒等现象仅采用小额罚款已远达不到制裁效果。（2）执行处罚缺乏有力手段，非法干预和妨碍执法现象十分严重，据反映，北京市每年查处900万起违法案件，除现场处罚外，有近500万起处罚决定存在执行问题，完全推到法院是不可想象的。全国工商行政管理系统1990年发生妨碍公务案件1.7万起，造成13名执法人员死亡，754人重伤，35人致残。（3）处罚制度不健全，引发的行政诉讼案件逐年增多。法院受理的行政诉讼案件中，绝大多数都是对处罚不服引起的，但由于立法对行政处罚的依据、证据要求、程序、原则及幅度等内容的规定不统一、不明确，给行政机关造成较大被动，使法院也难以审查裁决。（4）由于财政体制和立法不配套，致使行政机关处理罚没款项做法不一，为违法截流、坐支、引诱相对人违法获取财源大开方便之门。为了解决上述问题，制定一部行政处罚法已非常必要。

（二）制定处罚法有利于保护公民法人的合法权益。

由于缺少法律限制，行政机关乱设处罚、滥施处罚，侵犯公民法人合法权益的现象十分严重，主要表现在以下方面：（1）行政机关随意设定处罚权，超出法定幅度规定人身罚、财产罚，致使设卡罚款泛滥成灾、劳役罚花样翻新。许多县、乡、区自行设定各类处罚，严重破坏法制统一和法律尊严，侵犯公民法人合法权益。（2）某些行政机关钻法律空子，在法律缺乏对罚款幅度规定或规定的幅度过宽、罚款上缴程序不严的情况下，显失公正处罚相对人。坐支截流、非法获利。有的地方甚至出现了"以罚款养执法"，以罚款解决奖金、福利，乱开财源的混乱现象，严重影响了政府形象。（3）行政机关处罚管辖权不明确，出现多个机关争夺一项处罚权，"互相打架"。如海关与公安、工商对走私的处罚、食品卫生与质量监督对食品的管理、药品与工商对药品的管理、土地和城建对非法建筑的管理等经常发生的摩擦纠纷。据统计，目前已有16对机关在处罚管辖权方面出现争执和矛盾。由于多机关处罚和重复处罚，给公民法人带来不公正的处罚后果。（4）行政处罚缺乏严格的程序限制和证据规则，出现大量罚款不开收据、扣押财产不列清单、吊销许可证不说明理由、处罚不告知诉权等随意处罚现象，侵犯权公民法人合法权益。因此，制定行政处罚法对于限制监督行政权力，保护公民法人合法权益具有重要意义。

（三）制定处罚法对于健全法制，配合行政诉讼法实施具有重要意义。

行政诉讼法的颁布实施，在事后监督行政行为方面发挥了重要作用。但并没有完全解决行政机关随意设定处罚权、不公正行使处罚权的问题。实践中迫切需要对处罚行为加以事前事中监督，避免违法处罚实施造成的损害。为此，制定一部处罚法，对行政机关享有什么处罚权、如何行使处罚权作出严格限制规定，有利于配合行政诉讼法实施，完善对行政行为的事先监督机制，也有利于维护和加强法制统一。

（四）制定处罚法对于转变政府职能、纠正"为罚而罚"的传统观念，加快改革开放均有重要意义。

传统上政府管理注重计划与命令、强调制裁与禁止，助长了行政处罚中"为罚而罚"的不良观念，忽视了说服与指导、服务与保障的作用。随着改革开放的不断深入，这种传统的管理经验与观念已经很难适应现代商品经济管理模式。现代经济要求政府多服务，少计划，多指导，少命令，多监督，少制裁。为此，必须改变目前这种多机关职能交叉、争抢处罚权，为了罚款而罚款，忽视指导与服务的现状。而重新划分处罚权，转变单一处罚职能、增强服务与指导观念必须通过统一的立法才能完成。

有同志认为，制定行政处罚法的条件尚不成熟。目前行政处罚条款多出自各部门的法律法规，因而完全可以通过修改部门法的方式解决行政处罚种类不齐、力度不够、程序不全、执行不力等问题，不必另起炉灶制定一部统一的行政处罚法。加之行政处罚中存在的一事再罚、多机关争夺处罚权、罚款流向不明等问题并不是缺少一部处罚法造成的，而是立法缺乏协调、行政组织权限不明、财政体制局限性、执法人员素质低等多种因素相互作用造成的，要解决这些问题，也不是制定一部处罚法就得以根除的。

我们认为；这些同志的看法虽有一定道理，但过于消极悲观了。因为任何法律都不能是一部包罗万象、医治百病的灵丹妙药，其作用也是有限的，但不能因为它作用有限而完全舍弃它。行政处罚法至少可以从两个方面解决现存的问题。一是通过规定

处罚设定权的归属来限制各级政府滥设处罚的权力，从而结束所有机关均可创设处罚的混乱现状。二是通过规定处罚程序规则切实有效地保障受处罚人的合法权益，消除行政处罚的任意性和不公正现象，同时也可以保证合法的行政处罚决定得以顺利执行。

二、行政处罚立法中的几个问题

（一）关于行政处罚的种类问题

行政机关普遍反映，现有处罚手段不够，难以有效制裁违法相对人。例如，市容管理部门仅凭罚款手段难以及时纠正建筑运输单位的道路遗撒问题；渔政管理部门对外国船只进入我国渔域捕鱼行为也往往束手无策；交通管理部门对酒后驾车行为也缺乏有效处罚手段。为此，我们主张在处罚法中增加几种新的处罚手段，同时对现有一些处罚手段加以修改和调整。例如，申诫类处罚应建立警告登记和累积转罚制度，对多次受过申诫罚的违法人应转换适用更重一类的处罚。规定申诫罚的必要公开制度，使之发挥有效的威慑力。财产罚应解决罚款幅度过大、随意性强、流向不明的问题。建议将罚款的决定机关与执行机关分离开来，避免处罚者获益不处罚者失职的现象。将没收非法所得、扣押

、变卖、销毁等措施纳入处罚手段范围。行为罚部分则需解决"责令赔偿""责令履行某种义务"等决定的性质问题，特别要解决"责令性决定的"的执行问题。增加劳役罚内容，通过恢复原状等劳役措施教育违法人。除此而外，应当明确行政机关适用人身罚具备的条件和范围，规定除公安机关外，其他任何机关均不得适用人身罚手段。

至于如何在处罚法中规定处罚种类，我们认为应当采用归类与列举并用的方式。即规定行政机关可以采用申诫罚、财产罚、行为罚、人身罚的同时，还应规定几种主要处罚形式的适用方式，如警告登记累积制度，罚款决定与收缴分离制度、拘留处罚的传唤、讯问、取证制等。

（二）行政处罚种类的设定问题

行政处罚事关重大，只有特定层级的国家机关才有权规定处罚种类。对哪些机关有权设定哪类处罚，理论和实践界有较大争议。一种意见认为，只有法律、法规有权规定处罚，人身罚只能由法律规定，其他任何机关及组织都无权规定并适用处罚。另一种意见认为，根据目前我国立法现状，取消规章的处罚设定权是不合适的，因为规章是多数行政机关的执法依据，而且已经规定了不同形式的处罚，因此，应当允许规章设定一些非人身罚。还有同志认为，既然法津赋予地方政府诸多的管理职责，并允许市、县、乡制定在本地区内具有普遍约束力的规范性文件，那么就应当认可地方政府设定部分处罚的权力，体现"权责一致"原则。

我们认为，行政处罚涉及公民、法人基本人身财产权益，必须由特定的立法机关规定，这是保障人权，维护法制统一的基本前提。行政机关规定处罚必须有法律授权，而且授权的范围和规定处罚的行政规范必须受一定的限制。从我国目前处罚设定状况看，由最高行政机关国务院依据法律授权设定部分处罚是必要的，但只能就非人身权方面设定处罚。其他行政规范可依授权规定一些实施细则和标准，而不能创设处罚权。

除对设定处罚的机关作一定限制，还应该对设定处罚的文件加以限制，即任何机关都不得通过非正式的规范性文件，如政策、通知、技术标准、规程设定行政处罚权。（三）行政管理权与处罚权的关系

关于管理权与处罚权的关系，理论和实务界有二种意见。一种意见认为，行政管理权与处罚权是两种不同性质的权力，行使两类权力的机关应当分离。至于分离到什么程序，有两种方案，一是相对分离，在同一个机关内，行使管理权的机构与行使监督处罚权的机构分离开，使监督处罚机构专司处罚及执行，不进行一般管理活动。二是完全分离，行政管理机关与监督处罚机关完全分开。各机关原有的处罚权从管理部门分离出来，组成若干相对独立的综合监督处罚机构。如目前地方从城建、交通、卫生、公安、税务、工商部门分离出来的综合执法队、市容监察组织等就属这一类。

另一种意见认为，管理权和处罚权是不可分离的两项权力，处罚权是行政管理权的一部分。例如，许可证管理中，吊销许可证是处罚的一种形式，但是，很难将吊销权从许可证管理权中分离出来。

解决好管理权与处罚权的关系，有利于减少行政处罚管辖冲突，也可以保证一事不再罚原则的贯彻实施。例如，由多机构组成的统一市容管理组织负责维护市容的各项工作，不仅减少多机并争夺管辖权的现象，而且能够避免就某一违法行为进行两次以上的处罚。

（四）法规竞合与一事不再罚原则

一个行为违反两个以上法律规范的，行政机关应如何处罚，这是一个法规竞合行为。例如，某人用毒药制成的诱耳在渔塘捕鱼的行为，可能违反治安管理处罚条例、渔业法、环境保护法等多个法津。在目前行政管理权交叉重叠、法规不断增多的情况下，如果允许各个行政机关依据各自的法律对某一行为分别作多次处罚，显然有失公允。对此，有人提出"一事不再罚原则"。即对某一违法事件不得给予两次以上的处罚。但对"一事"的理解不尽相同。较窄的理解是一个行为违反一个法律规范为"一事"，较宽的理解是一个行为违反多个法律规范也算"一事"。由于每一行为，每一事都可以进行不同层次的多次划分，而且处罚机关也不止一个，所以，也有人提出"一事不再罚"原则难以成立。

我们认为，一事不再罚原则是保障公民法人合法权益，防止行政机关专横武断的重要原则，应当在行政处罚法中占有一席之地。至于"一事"的范围如何界定，必须考虑目前处罚机关职权交叉重叠的现状。为避免行政执法机关失职不处罚或越权滥处罚，应当将"一事"界定于"一个行为违反一个法律"的范围之内。例如，某司机出车时被交通警察以尾灯不

亮为由处罚一次，在他驾车回单位期间，交通部门不得以同样理由再次处罚该司机。

那么如何解决因一个行为受多次处罚的问题，目前有两个方案：一是参照刑法中法规竞合理论采用"重罚吸收轻罚"方式处理，即一个违法行为违反多个法律规范，由其中量罚最重的机关处罚。但这种方式

存在一个问题，即会出现各机关争夺或推脱处罚权、互不通气现象。第二个方案是重新整合行政执法机关，改变传统上"一个机关执行一部法律"的习惯，将拥有相同或类似职权的行政机关合并，由综

合性执法机关对同一违法行为进行"重罚吸收轻罚"的选择性处罚。我们认为这种方案是合理且可行的。

（五）行政处罚权的委托问题

行政处罚权涉及公民法人的人身财产权，应由法律规定的有权行政机关行使。但是，由于个别部门执法任务重、条件跟不上，遂将自己的处罚权委托给下级机关和所属机构同级其他机关，非行政机关、个人去行使。随着委托处罚权现象日益增多，交通、市容、物价、城建、计划生育、公安等部门执法中也暴露出许多问题。第一，谁有权委托？并不是任何行政机关在任何情况下都可以将自己的处罚权委托出去。委托机关必须是依法享有处罚权的机关。本身没有处罚权或其处罚权来自其他机关委托的组枳不得委托。例如，接受公安机关委托的乡（镇）政府不得再将其处罚权委托他人行使。第二，委托必须符合什么条件？委托必须有法律、法规、规章依据。同时也必须符合其他定法条件。第三，委托应履行哪些手续？有些行政机关向个人组织委托处罚权时不办理任何手续，致使委托随意性增加，委托后责任不明确。为此，应通过立法明确委托处罚权的必经程序，如签定委托书、划分双方责任，约定委托权限、范围及期限。第四，委托处罚的责任归属如何？目前委托处罚的责任并不明确，具体做法也不一样。例如委托权限内的处罚行为由谁负责？委托权限以外责任由谁承担？有同志认为，无论处罚是否超出委托权限，都应由委托机关负责。第五，行政机关的派出机构是否无须委托行使行政机关的权力？有同志认为，目前大城市的街道办事处、派出所等担负大量行政职责，相当于一级行政机关，但又没有明确的执法主体地位，引讼被告资格的混乱。为此，应当明确其独立执法的地位，不必履行一般委托手续。

（六）行政处罚程序问题

行政处罚程序不完备是比较严重的一个问题。概括起来主要有以下几个方面：处罚程序种类不全、没有关于溯及力和时效的统一规定、证据规则不明确、缺乏有效的执行措施和执行保障、协助执行不力等。

1.程序种类不齐全。行政处罚是针对不同程序、情节、条件的违法行为实施的制裁，可以分为几种类型：普通处罚程序，即通过正常程序实施的处罚，原则上应履行通知、讯问、听证、制作处罚裁决等程序；特别处罚程序，对紧急情况下或是非清楚的现场违法行为实施的处罚，如强行制止、纠正、现场处罚等。特别程序可以省略某些手续，如通知、听证等，但有的事后应补正。

2.时效规定少。对违法行为的处罚必须有时间限制，即超过追究时效，不应再施处罚。治安处罚条例规定为6个月，是否该时效规定也适于其他种类的处罚？我们认为立法原则上可规定为6个月，其他法律法规另规定的除外。

3.处罚适用规范的溯及力不明确。行政机关适用的法律、法规前后规定不一致的，处罚应本着"从旧兼从轻"原则。对于法律实施以前的违法行为，不适用新法律处罚。对过去开始，持续到新法律实施后的违法行为，应适用较轻的法律予以处罚。

4.证据规则不明确。行政处罚往往涉及转瞬即逝的违法行为，难以收集到明白无误、双方当事人共同认可的证据。加上行政证据涉及专业技术问题，行政机关根据现有条件，也无法象刑事侦查一样，收集到准确完整的证据。为此，应当确立

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第一条　为了加强城市管理，提高城市管理行政执法效能，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》以及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本办法适用于本市市区范围内城市管理相对集中行政处罚权实施工作。

第三条　市、区城市管理行政执法局(以下简称执法局)是城市管理相对集中行政处罚权的实施机关。

市容、规划、建设、环保、园林、工商、公安和市政等有关行政管理部门，应当配合执法局做好城市管理相对集中行政处罚权实施工作。

第四条　市执法局统一领导全市城市管理行政执法工作，对全市城市管理行政执法工作实施组织、协调和督查，统一组织城市管理行政执法人员的培训、考核和奖惩。

区执法局在辖区内行使相对集中城市管理行政处罚权。

合肥高新技术产业开发区、经济技术开发区、新站综合开发试验区城市管理行政执法分局及合肥政务文化新区建设指挥部城市管理行政执法处受市执法局委托，在各自区域内行使相对集中城市管理行政处罚权。

第五条　公安机关应当依法履行职责，及时查处城市管理行政执法中的暴力抗法、妨碍执行公务等违法行为。

第六条　公民、法人和其他组织应当积极支持执法局执行公务，并有权制止和检举揭发违反城市管理的行为。

第二章　职责

第七条　执法局集中行使下列城市管理行政处罚权：

(一)城市市容和环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;

(二)城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

(三)城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

(四)市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;

(五)环境保护管理方面法律、法规、规章规定的对露天娱乐场所、沿街商业门点产生噪声污染的行政处罚权;

(六)工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对流动无照商贩的行政处罚权;

(七)公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为(不含机动车占用机动车道)的行政处罚权;

(八)省人民政府决定调整的其他行政处罚权。

第八条　行政处罚权相对集中后，有关行政管理部门不得再行使已由执法局行使的行政处罚权;继续行使的，所作出的行政处罚决定无效，并承担相应的法律责任。

有关行政管理部门应当依照法律、法规、规章的规定，严格履行职责，做好城市管理日常工作。

第三章　执法程序

第九条　执法局执法人员执行公务时，应当佩带统一的执法标志，出示省人民政府统一核发的行政执法证件。

执法人员不出示执法证件或者不依法说明理由和依据的，当事人有权拒绝处罚并可以向执法局或有关部门举报。

第十条　市、区执法局应当建立违法行为举报受理制度，并为举报人保密。

对公民、法人或者其他组织举报的违法行为，属职责范围内的，执法局应当及时查处;属职责范围外的，执法局应当及时移送有关管理部门处理。执法局应当将查处或者移送处理的情况告知举报人。

第十一条　执法局执行公务时，可以采取下列措施：

(一)依照法律、法规的规定进入被检查单位或者现场进行调查或者进行检查;

(二)依法查阅、调阅或者复制与违法行为有关的资料;

(三)依法取得有关证据资料;

(四)依法暂扣违法行为所涉及的工具、物品;

(五)依法强制拆除违法建筑物、构筑物和其他设施;

(六)法律、法规、规章规定的其他措施。

第十二条　执法局实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。对违法情节轻微并及时纠正，未造成危害后果的，不予行政处罚。

对当事人一个行为同时违反了两个以上法律、法规和规章的规定，并且都应当予以罚款的，执法局应当适用罚款数额最高的一项规定给予行政处罚，不得合并或者重复罚款。

第十三条　执法局在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由、依据及当事人依法享有的权利。

执法局及其工作人员应当听取当事人的陈述和申辩。对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳，不得因当事人申辩而加重处罚。

第十四条　对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以l000元以下罚款行政处罚的，执法人员可以当场填写统一制作、加盖执法局公章的处罚决定书，作出行政处罚，并告知当事人在15日内到指定的银行缴纳罚款;依法给予20元以下罚款或者不当场收缴罚款事后难以执行的，执法人员可以当场收缴罚款，并按规定上缴。

第十五条　除前条规定可以当场作出的行政处罚外，执法局实施的其他行政处罚，应当全面、客观、公正地调查、取证。调查、取证终结，由执法局法制机构对调查结果进行审查，确应予以行政处罚的，报执法局负责人作出行政处罚决定。对情节复杂或者重大违法行为应当给予较重的行政处罚，执法局负责人应当集体讨论决定。

执法局在依法作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、对公民处以1000元以上罚款、对法人或者其他组织处以10000元以上罚款等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，执法局应当组织听证。

第十六条　执法局实施行政处罚时，应当使用财政部门统一制发的罚没收据;罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，应当全部上缴同级财政。

第十七条　执法局依法实施强制措施时，必须遵守下列规定：

(一)向当事人下达通知书;

(二)实施暂扣时，应当制作清单，写明财物的名称、种类、规格、数量和完好程度等，由承办人和当事人签名或者盖章。清单由执行单位和当事人各执一份;

(三)暂扣不得超过1个月。

第十八条　违法建筑物、构筑物和设施需要依法强制拆除的，执法局应当向当事人发出限期拆除决定书;当事人逾期拒不履行拆除违法建筑的决定的，由区人民政府组织强制拆除。强制拆除违法建筑前，区人民政府应当通告。

对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观的建筑物、构筑物且正在施工的，执法局应当责令当事人立即停止施工并限期拆除。当事人拒不停止施工或者在限期内拒不拆除的，执法局可以强制拆除。

第四章　配合与协调

第十九条　有关行政管理部门与执法局应当密切配合、相互监督，建立协调、有序的工作制度。

第二十条　有关行政管理部门在日常监督检查中发现的违法案件，应当移送执法局处理;执法局应当在收到有关书面材料后及时进行查处，并将查处结果书面告知有关部门。

第二十一条　有关行政管理部门依法行使城市管理行政许可的事项，应当在行政许可文件下发后3个工作日内抄送执法局。

第二十二条　执法局对违法案件作出重大行政处罚决定前，可以征求有关行政管理部门意见。

执法局作出重大行政处罚决定后，应当在3个工作日内按照案件的类型将行政处罚决定书抄送有关部门，并报同级政府法制工作部门备案。

有关行政管理部门发现执法局作出的行政处罚决定违法或不当的，应当在3个工作日内将意见反馈给执法局。

第二十三条　执法局查处的违法案件，对违法行为需要进行技术鉴定的，应当提请有关行政管理部门或专业鉴定机构进行鉴定;有关部门与机构应当在3个工作日内或者法定的时限内进行技术鉴定，并书面告知执法局。

第二十四条　执法局在实施行政处罚过程中，发现违法行为人应当缴纳赔偿费、补偿费或者恢复原状的，应当通知有关行政管理部门，由有关部门作出赔偿、补偿及责令恢复原状的决定。

接到通知的部门应当在10个工作日内作出赔偿、补偿或者责令恢复原状的决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

执法局应当通知相关行政管理部门而不通知的，违法行为人应承担的赔偿责任由执法局承担。

第二十五条　执法局查处的违法案件，需要责令当事人到有关行政管理部门补办有关手续的，在作出行政处罚决定前，应当征求有关行政管理部门的意见。

有关行政管理部门接到执法局征求意见的通知后，应当在10个工作日内提出意见;逾期未提出意见的，视为同意当事人补办有关手续。

第二十六条　执法局依法实施强制措施需要有关部门配合的，有关部门在城市管理中需要执法局配合的，应当互相通知，主动配合。

第五章　执法监督

第二十七条　执法局实施行政处罚，应当依法接受政府法制工作部门的监督。

区执法局适用一般程序查处的违法案件，应当在做出行政处罚决定后15日内报市执法局备案。

市执法局发现区执法局对违法行为应当查处而没有查处的，应当责令其查处;发现区执法局的行政处罚违法或不当的，应当责令其纠正，并依法追究过错责任。

第二十八条　当事人对区执法局作出的行政处罚决定不服的，可以依法向所在区人民政府或者市执法局申请行政复议;对市执法局作出的行政处罚决定不服，依法向市人民政府申请行政复议。

当事人对行政处罚决定不服的，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

第二十九条　市、区执法局应当实行行政执法责任制和评议考核制，建立健全行政执法人员的统一培训、统一考核和轮岗交流制度，坚持严格执法、秉公执法、文明执法。

第三十条　执法局及其执法人员的执法活动，应当自觉接受社会监督。

对城市管理行政执法人员在行政执法中的违法行为，任何单位和个人有权向执法局或者有关主管部门举报，执法局或者有关主管部门应当按规定及时查处。

第六章　法律责任

第三十一条　有下列情形之一的，对执法局直接负责的主管人员和其他直接负责人员依法给予行政处分：

(一)行政处罚没有法定依据的;

(二)擅自改变行政处罚种类、幅度的;

(三)违反法定的行政处罚程序的;

(四)截留、私分或者变相私分罚款、没收的违法所得或者非法财物的。

有前款第(四)项情形的，由财政部门或者有关部门予以追缴，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十二条　有下列情形之一的，对城市管理行政执法人员依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任：

(一)索取或者收受他人财物、收缴罚款据为己有的;

(二)玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不制止、不处罚，致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的。

第七章　附则

第三十三条　本办法自20xx年10月31日起施行。

相对集中行政处罚权相对集中行政处罚权是指依法将两个或两个以上行政机关的行政处罚权集中由一个行政机关行使,原行政机关不得再行使已集中的行政处罚权的一种行政执法制度。

相对集中行政处罚权的改革源于1996年颁布的《中华人民共和国行政处罚法》，该法第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。

行政处罚的执行原则

行政处罚的执行应当遵守下列原则：

1.当事人自觉履行原则;

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    一个再好的理念,如果没有现实的模型,其操作性就值得怀疑。而行政处罚如何实现合理性目标,建构合理性标准,便成为建构这一模型最具核心化的元素。

    合理性标准不是单纯的某个标准,而是一组价值群,选择位于第一位阶的价值标准应该是行政处罚具有正当性。

    怎样的行政处罚具有正当性,余以为有三个政策目标要遵守。第一,行政处罚的额度要超过行政违法相对人的违法所得。只有在成本大于收入预期的情况下,才能遏止相对人的违法冲动,也是符合法谚的基本正义理念:“任何人均不能从错误中获利。”罚大于得对于维护违法相对人造成损害的利益添补机制中的利益均衡有重要意义,是正当性政策目标的首选。现在国家花费巨资治理淮河污染,效果不明显,除开地方利益的驱动,地方保护外、处罚额度与污染企业污染所得之间的利益失衡,处罚力度不到位是直接原因,以至于造成遏止不住企业的污染冲动。

    第二,实施的行政处罚应是有效率的,不会造成执法成本巨大,与行政处罚欲保护的目标相较不应存在成本大于欲保护利益的情况。效率始终是行政权追求的首要目标,相较之司法对效率的追求,行政权应更具主动性。

    行政处罚同样是行政权的运用,同样是动用公共资源的一项行政执法活动。如果一项处罚耗费羁縻,而处罚的结果却是保护利益很小,这也是不正当的,因为浪费了大量的公共资源,所以行政执法一定要树立绩效观念,对欲处罚的对象应根据繁简程度,采取相应的手段,避免出现大炮打蚊子的局面。

    第三,实施的行政处罚应该是行政相对人有能力承受的,传统的司法理念注重的是个人自由主义,讲究责任自负,强调每个人自我负责,如其有过失,就必须为自己的过失付出代价,哪怕这种代价是惨重的也在所不惜,以达到人人自我负责、人人安全的目的。但是这个世界的不完美的,传统司法的观点将每个人都视为自我的斗士,人间的骑士,单打独斗的英雄,这理想可能永不能实现,而现代司法追求的是“社会集体安全”,降低对个人责任的追究(如机动车第三者责任保险),使其有过失时,为其过失所须付出的代价比较不惨重,而这一底线便是生存权的保障,在我们处罚过程中来说,就是处罚的结果不至于造成相对人的困厄,让处罚在相对人可承受的范围内执行,否则处罚超过其生存权的底线,只会造成两个结果,一是相对人的生活困苦不堪,对其生存权造成威胁,二是相对人对整个社会的报复。处罚超过相对人可接受的程度便是极大的不公正、不正当,根本毫无合理性可言。让处罚变得可接受,便是对“社会集体安全”的最好诠解。

    行政合理性的另一个第二位阶的标准就是比例原则。所谓“比例原则”就是国家一切措施之目的和达到目的所采取手段与相对人负担之间的比较,比例原则考察的是目的与手段的关系。行政处罚要其合理,就必须合乎适当性原则、必要性原则、狭义比例原则。适当性原则的解释是国家所采取的限制性手段须适当且有助于所欲求之目的的达成。在满足适当性之后,必要性是指在所有能够达成目的之手段中,选择对相对人“最少侵害”的方法,也可称为“尽可能最小侵害的原则”。如占道堆放案件,占道零点几平方米,处罚百元以上,后被法院撤销,法院的理由就在于,为达成市容整洁的目的,较之此类细小违章,口头教育责令整改即可,处罚非必要之手段。

    “狭义比例原则”是说一个措施,虽然是达成目的所必要的的,但是用之,相对人将会有过度的负担,该措施也是不符合比例原则的,其实,依据就是成本效益的比较,所谓两害相比较取其轻。

    现实生活中我们看到不符合比例原则的例子很多,如为了养路费扣车的行政强制措施,据说浙江省人大对于该强制措施是否付于路政部门争的很厉害,我想其不符合比例原则之处在于,手段与目的之间的不合理性,为追究一、二千元的养路费,扣押相对人几万甚至几十万的车辆,而车辆的扣押可能造成相对人生产、生活的极大不便,直、间接损失无法估计,抛开处罚的利益驱动,路政部门完全可以通过技术手段,通过电脑联网的形式,将未交养路费查实结果通知车辆属地,由属地催其补缴,进行处罚,而完全不必要采取扣留车辆这一极端手段。

篇4

[中图分类号] R781.33 [文献标识码]C [文章编号]1674-4721（2011）03（b）-175-02

根管治疗期间的急症（EIAE）又称诊疗间炎症反应或约诊间痛，是慢性根尖周炎（俗称死髓牙）治疗的常见并发症[1]，尤其是无窦道型（包括多根牙有窦道）最容易发生，国内外报道发生率为23.3%~50.9%[2]，也是长期困扰口腔医生的一大难题。笔者对2007年3月~2010年4月口腔门诊收治的牙髓坏死患者420例行根管治疗，分析行常规根扩后根管治疗期间急症发生原因及防治原则，介绍如下：

1 资料与方法

1.1 一般资料

本文资料对本院2007年3月~2010年4月口腔门诊收治的牙髓坏死420例613颗行根管治疗的患者进行观察，其中，男性患者228例，女性患者192例。最小年龄11岁，最大年龄69岁，平均33.6岁。病变部位：前牙256颗，前磨牙131颗，磨牙226颗。病变类型：急慢性牙髓炎197颗，牙髓坏死268颗，外伤及其他148颗。所有患者无明显尖周叩痛，其中有窦道型263例。

1.2 治疗方法

常规去腐质、备洞，开髓腔、拔髓，根管工作长度测定、根管扩并预备，氯酸纳溶液反复荡洗、封FC观察。对于外伤或牙髓炎患者采用1次法完成根管治疗。其余患者采用3次法根管治疗。

1.3评定标准

重型急性炎症：治疗后疼痛较重，并伴牙龈肿痛，需重新开放或抗感染治疗。中度急性炎症：治疗后出现疼痛反应，可持续2~4 d，无需特殊处理自行消退。无急性或轻微反应：治疗后无疼痛或仅出现短暂轻微疼痛反应。

2结果

本组420例患者613颗患牙治疗后出现肿胀、疼痛反应共45颗牙，占7.34%。其中轻度5颗，中度23颗，重度17颗。前牙256颗中疼痛3颗，占6.67%；前磨牙131颗疼痛15颗，占33.33%；磨牙226颗中疼痛27颗，占60%。前磨牙和磨牙疼痛发生率显著高于前牙（P＜0.01），详见表1。在开放1周后暂封消毒药物期间均未出现疼痛症状。45颗反应牙中，37颗（78.72%）X线片显示根尖透影区不超过1.2 mm。

3讨论

死髓牙根管中存在牙髓炎症坏死后形成的腐败物质，成为细菌（绝大多数是厌氧菌）生长繁殖的培养基[3]。在根管清理扩大时，若按照教条的扩大方法一次到底，势必将有细菌的腐质推出根尖孔，导致根尖周急性炎症。

3.1根管治疗期间急症的原因

原因可能由于机械和药物的作用改变了髓腔组织的内环境，可能破坏了根管内细菌间的共生平衡性，而导致根尖周病的急性发作；另一方面预备根管的器械超出根尖口造成组织损伤，在甲醛甲酚等药物的刺激下也易激惹急性炎症的渗出；此外，在根管预备过程中坏死物质、细菌、毒素等抗原性物质被推出根尖孔，激活宿主的免疫反应，也可引起疼痛。

3.2根管治疗期间急症的类型

①细菌性:最多见，主要为死髓牙治疗操作不当所致。②化学性：常见于封砷性失活剂及FC不当所致。③创伤性:多见于扩根超出或侧穿，也可见于充填体过高。个别病例可能两种反应兼有。FC引起的反应或过敏，特点为面部肿胀明显，而疼痛不严重。

3.3根管治疗期间急症的治疗

①根据炎症反应程度决定是否开放；②调合；③药物治疗：硝基米唑类药加抗生素口服3 d，地塞米松3片分3次口服，仅给1 d药即可。一般反应用口服，伴畏冷发烧可酌情选用静滴。根管治疗术后疼痛、肿胀虽然难以完全避免，但采取适当的措施可明显减少。

3.4逐步去腐消毒法的应用

我们在临床中应用逐步去腐消毒法，效果较好，具体操作方法为：将根管分为3等份，近根管口2/3可视为安全区，可以放心扩，而近根尖1/3则应视为危险区，如同有地雷，不能随便进入。在第一次清腐只能清、扩2/3，清洗（主张棉捻荡洗，不主张注射器冲洗）并吸干后，封入少量FC，利用其较强的杀菌消毒作用及蒸发、渗透的功能，将尚未清理的腐质中的细菌杀灭；即使未杀灭也可破坏其毒素，使细菌没有杀伤力，如同断了四肢的人没有战斗力，因而第二次扩根就相对安全。当然，器械还是不能超出根尖孔，否则，就有发生创伤性炎症反应的可能。

3.5根管治疗期间急症的预防

①扩大根管前，去净龋坏组织，冲洗髓室及根管上段坏死组织。②加强无菌操作观念,戴好手套，注意棉尖清洁，在感染严重的根管中可以适当应用FC。③次氯酸钠或者过氧化氢溶液充分冲洗要多次，量足[4]。④时刻保持扩大针清洁，酒精棉球擦拭去除扩大针上的根管腐败组织[5]。

总之，根管治疗术后出现急性炎症是口腔治疗工作中的难点之一，对于发生疼痛、肿胀症状这一问题的进一步认识，尚待于今后更深入的研究。

[参考文献]

[1]陈乃焰.实用牙髓病诊疗学[M].西安:世界图书出版公司,2005:113-125,142-145.

[2]欧阳勇,唐志红,陈少琼,等.地塞米松辅助防治根管治疗期间痛的临床研究[J].中华口腔医学杂志,2001,36（3）:206-208，

[3]荫俊,史俊南,胡冠时,等.酚醛类药物对细菌内毒素气相解毒作用的研究[J].实用口腔医学杂志,1990,6（增刊）:242.

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病历资料

患者，男，35岁，以“发热、头痛、腰痛6天”为主诉入院。入院后相继出现血压下降，少尿等临床表现。入院时查体：体温38.8℃，眼睑及眼窝部软组织水肿，结膜充血、水肿、酒醉貌，咽部充血，软腭部有点状出血点，腋窝下、后背部有多处搔抓样条索状出血点。双肾区叩击痛阳性。1天总尿量为650ml左右。辅助检查：血常规白细胞数22.0×109，中性分叶核粒细胞38%，淋巴细胞50%，异型淋巴细胞12%。血小板90×109，尿常规蛋白(++)。入院后经相关辅助检查及临床症状体征诊断明确为肾病综合征出血热发热期合并低血压休克期，少尿期。按各期的治疗原则经抗病毒，减轻外渗，改善中毒症状，适当补充血容量，维持水、电解质、酸碱平衡，以及适当利尿等治疗，病情明显好转，入院第3天起体温降至37.2℃以下，入院第6天起尿量明显增加，日总尿量达3000ml以上，确定安全进入多尿期。进入多尿期后第2天下午，患者突然出现尖叫一声，眼球上翻、全身全面强直-阵挛发作，口唇紫绀，呼吸暂停，有舌尖咬伤。立即给予安定10mg静注，约3分钟后，抽动停止，随即进入昏睡状态，肌肉松驰。约过20分钟后患者清醒，对痫性发作毫无记忆，醒后说头痛、全身酸痛。痫性发作时，血钙1.4mmol/L(血钙标准值2.08～2.60mmol/L)，余未见异常。次日早晨又发作一次，症状及体征同前。为进一步查明痫性发作的原因，到上级医院做头部CT、脑电图等，均未发现异常。否认家族性癫痫病史及类似发作病史。无头部外伤，脑部手术，脑肿瘤，脑血管病等病史。此后经适当补钙、维持水电解质平衡及支持对症治疗，以及加强营养等措施后，未再出现。巩固治疗10天后出院，随访1年未再出现痫性发作。

讨论

肾综合征出血热又称流行性出血热，是由汉坦病毒引起的。以鼠类为主要传染源的一种自然疫源性疾病。临床上以发热、休克、充血、出血和肾损害为主要表现。典型病例病程中有发热期、低血压休克期、少尿期、多尿期和恢复期的五期经过，非典型轻型病例可出现越期现象，而重症患者可出现发热期、休克期和少尿期之间的互相重叠［1］。多尿期一般出现在病程为9～14天。有研究报道在肾病出血热患者中有中枢神经系统症状多发生于低血压休克期和少尿期，主要表现为错睡、谵妄或兴奋、躁动不安。少尿期的主要表现为尿毒症、酸中毒和水、电解质紊乱。少尿期电解质紊乱，主要是高血钾、低血钠和低血钙。低血钙可引起手足搐搦，像本次病例进入多尿期后出现痫性发作，鲜见报道。痫性发作是指由于大脑皮质神经元异常放电而导致的短暂脉动功能障碍［2］。此次病例有意识障碍，四肢强烈阵挛，舌尖咬伤，发作后昏睡，无记忆等临床特点，均符合痫性发作的诊断标准。痫性发作常见病因为原发性神经系统疾病如特发性癫痫、脑外伤、脑卒中或脑血管畸形，脑炎或脑膜炎。系统性疾病，如低血糖、低血钠、低血钙、高渗状态、尿毒症、肝性脑病、高血压脑病、药物中毒、高热等。此次病例否认癫痫病家族遗传史、脑外伤、脑卒中、脑血管畸型等原发性神经系统疾病史，未查出脑水肿或颅内出血所致颅内高压，仅有机体内水、电解质紊乱，低血钙和血压偏高的变化。血压偏高与痫性发作时抽搐引起，抽搐停止后，平时血压均正常。进入多尿期后早期虽然尿量增加但血尿素氮和肌酐反而升高，症状加重，宜特别注意观察病情，多尿后期氮质血症逐步下降，精神食欲逐日好转此期若补充水和电解质不足或继发感染可发生感染性休克，亦可发生低血钠、低血钾等症状，所以进入多尿期而认为已脱离危险而掉以轻心是不可取的。仍注意监测生命体征、尿量及各项辅助检查，尤其是机体内水、电解质。鼓励患者多进食含钾含钙丰富的水果及蔬菜，充分口服补充水分，加强营养，促进肾功能的恢复，提高肾综合征出血热的治愈率。