社区治理法治化范文

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篇1

中图分类号：C913.68 文献标识码：A

文章编号：1005-913x（2016）02-0024-02

一、自组织理论的相关概述

自组织理论主要研究复杂系统形成和发展机制的问题。解释了系统在开放性、非平衡性和非线性的条件下促进系统内外联动，对物质和信息进行不断交换并自我发展，使系统从混沌走向有序的理论原理。自组织发展包括三个演化阶段，阶段一是使组织从混沌走向有序。阶段二是使组织从低级走向高级，阶段三是使在组织层次不变的情况下从简单系统向复杂系统转变。自组织理论体系中包含了耗散结构理论和协同学等理论。

耗散结构理论是由物理学家普利高津于20世纪60年代末70年代初对非平衡热力学进行研究并提出来的，它是指系统需要与外界进行能量与物质的交换，通过自组织的发展形成一种新的有序结构。耗散结构能够应用于农村社区化发展是因为农村社区作为一个多因素现代社会复杂的物质流通和信息交流的时空化的系统，其具有满足耗散结构所形成的开放性、非平衡性和非线性条件的特点。即通过对农村社区的开放性发展，不断打破内部平衡状态，内部组织相互之间产生非线性的相互影响作用，这种作用可能是相互促进的也可能是相互抵消的。

二、农村社区的发展态势

从建国到现在，我国在农村建设中做了许多探索性的尝试。但长期以来，我国的农村发展都呈以政府主导和干预式发展为主。人们对社区的观念都局限于城市社区的建设和发展。十六大报告中强调要切实推行城乡统筹一体化协调发展，转变既有“重城市、轻农村”、“城乡分治”的传统观念和做法。从2008年开始农村规划明确地写入到《中华人民共和国城乡规划法》当中。其中规定了要发展乡村土地集约化，建设中国特色的符合村民意愿的农村社区。为乡和村的进一步规划发展提供了法律保障。促进了村一级社区化建设的进程、加快土地流转、土地确权、社区化村务的发展，以及城乡一体化发展的进程，逐步提高农村社区化的建设效率。

三、影响农村社区内耗散结构形成的影响因素

（一）农村社区的开放性

形成耗散结构的一个重要因素就是要求农村社区内的内生性组织的人员、信息与物质等方面与外界进行互动和交换，即具有开放性。传统农村内部很容易出现村庄封闭和村民组织“原子化”的现象，即村民容易抱团行动，不希望外界加入到小群体组织当中来，形成相对封闭的原子化结构。

自组织理论指导下的农村社区的开放程度要求组织不能完全对外开放。如果完全开放，人才、物质和信息与外界的交换就完全没有界限，使社区内部的要素与外界的要素相混淆，缺少形成农村社区独立的属性。不能形成社区的自组织模式。而社区也不能完全的封闭，完全的封闭会使信息、技术和物质的交换受阻，农村社区引入要素渠道的丧失会使得社区内部越来越受到外界发展的冲击，内部要素不能与外界很好的交换会使系统内部越来越无序，也不利于自组织的形成。

（二）农村社区的非平衡性

非平衡性是指农村社区内部要形成动态差异，不能出现组织同一和平均化。组织系统要出现差异性，才能形成系统“势差”从而使组织内的信息物质和能量活跃与流动起来，形成组织发展动力，推动社区进一步向前发展。

判断社区是否远离平衡状态可以根据社区内部各组织的分化程度，组织越分化越容易产生组织差异性，而差异性越大就越容易形成自组织非平衡性的条件。村民构成差异可以从性别、年龄、职业、宗教等方面人手。了解村民的社会等级差异可以调查村内部的收入、权力结构、家庭背景和教育程度等。对社区内部组织性质的判断可以调查社区内各类型合作社、家庭农场、种养大户、工业、农业经济园区、社区服务中心、养老、卫生组织、社区学校、村委会等组织的设立运行情况。

农村社区内部各个组织的分化会使组织所处的环境和地位存在差别，组织的作用和经济规模也有差距，促使社区内的产业结构向社区优势产业倾向，形成非平衡势差。组织的开放性也可以促使本村社区与其他村社区之间物质、信息、技术的交流与互动，推动本村的专业化分工，进一步引起村社区内组织的产业化倾向，促进劳动力相应的转移和村民收入的变化，形成动态的非平衡。这种动态的非平衡有利于农村社区自组织现象的出现。

（三）农村社区的非线性

农村社区是具有两个或两个以上组织的村民生产生活系统，其中各组织的相互作用会形成一种非线性的关系。社区内部是一个多要素、多层次、多结构、的整体系统，其中的组织或人员都会受到多方面的影响和作用，这种作用可能是正向促进的也可能会是反向抑制的。各个组织和人员的相互影响还要受到时间和空间上的影响，不同时间社区内的相同社会资源的引入可能会产生不同的经济促进效果，农村社区内的村民主体、经济发展要素、文化认同要素、社会资源要素等相互作用、相互促进。并非简单地相加的功能之和促进社区的有序形成，而是耦合在一起，要素的多维非线性会促进社区内自组织现象的形成。

四、现阶段农村社区发展存在的问题

（一）村民主体角度

村民对社区化建设的认识不足，社区化建设的参与意识不强，使得村民难以协同政府进行社区化建设。村民认为进行村内部的村组织、公共服务和基础设施建设都是政府单方面的事情，只要政府做好社区的建设，村民不妨碍政府的公务和建设就是对社区建设的支持。村民本身的参与意识和社区化建设的认识性不足就谈不上对社区的开放发展、组织非平衡发展以及组织及个人的非线性发展。村民主体的缺失，使农村社区内部建设人才流失。随着市场经济的发展，城乡差距越来越大，村民不能满足在本村从事农业活动带来的收入，更愿意离开土地走向城市从事非农产业，使得农村劳动力大量丧失，空心村现象越来越严重。留守族的社会保障问题凸显，社区化建设成为主要满足服务本村老年人和幼儿的单一功能的福利型社区。

（二）村社区组织的角度

社区内部的组织结构简单，组织分化和差异性不明显。乡村内部的公共服务很大程度低于城市的现阶段发展水平，不能满足村民的需求。社区组织的形成和产业结构的发展需要新要素的引入来带动农村社区内部组织的异质性组织分化，形成社区内的不平衡，而保证不平衡性的前提是社区需要与外界进行内外联动和物质能量信息的交换，即需要社区的开放。

城乡一体化发展道路中出现的“空心村”现象，使得村组织的功能出现衰竭，组织形同虚设。合并村内服务组织，会使公共服务混乱、权职不清、服务水平和质量下降，出现村内组织的“内卷化”现象。社区组织发展单一或一个组织存在多种功能的现象，村与村的合并有利于集中农村社区的资源和人口，提高村组织管理效率和质量。但是过度的村村合并不仅会使农村社区缺少组织发展的活力，也会使传统社区的文化和发展模式过于单一。从而导致一个社区组织承担起许多社区组织功能的现象，这样会大大降低农村社区内的公共服务质量与效率。

（三）政府协助的角度

市场经济的发展带动了城市的发展，也不断刺激着农村人对城里生活利益最大化的追求。城市的发展使得农村的部分服务主体从乡村转移到城市中去，原本就纷乱复杂的村务工作又进一步繁锁，不利于村组织的行政管理和服务，从而进一步增加了村干部协调和管理的难度。

政府支持和财政资金的持续关注力度不足。学者对农村社区化的建设还属于探索阶段，国家相关制度和法律的建设还在试探期，没有明确的法律条文来规定各个地区的农村社区应该按照何种模式和标准来建设，社区化的建设初期需要大量的财政和资金支持，政府对农村社会发展模式探索和实践的欠缺，建设资金的不到位造成社区基础设施建设不完善。

村干部政绩追求和决策性失误使村社区建设不能满足村民需求。一些地区已经率先进行了农村社区化的发展，也相继建立起了为村民居住的住宅楼。但是干部的政绩建设掺杂在社区化建设中，使得一些村干部追求表面政绩建设忽略了村民的切实需求。干部决策失误也会出现这种建设空社区现象，半城镇化半原始乡村化明显。

五、自组织理论指导卞的农村社区发晨建议

（一）明确社区村民的主体地位并增强村民认同感

发挥村民的社区主体地位是自组织发展的基础。由于社区居民是农村社区的主体，所以加强居民自觉有序的参与社区公共事务是增强村民主体意识的关键。让村民自觉的加入到村社区事物的建设上来既有利于社区的发展也有利于增强社区认同感，逐步解决村民的过分依赖、被动参与的思想行为观念，形成自我管理、服务和教育的习惯。社区村干部方面也应加强建立维系村民的经济共同感，建立村社区的利益共同体。增强村民的经济联系纽带改善村民的“原子化”现象，化被动为主动才有利于村社区内部形成自治的氛围，有利于社区内自组织的形成。

（二）发挥社区内部组织和社区外部条件的力量

调动社区内部资源，整合利用社区内的土地、林地、房屋、宅基地和人力资源。这些都是社区自组织发展和建设的物质条件。加强对本社区内部资源的控制力度和利用效率。发挥社区中多元主体的力量，最主要的是调动社区原常住居民的力量。常住居民的社区认同感较其他新合并的居民有较强的资源支配和拥有感，在村民中有一定的威信和说服力。其次要调动社区内的合作社和村镇企业。这些村镇企业在社区建设过程中贡献力量多集中在村基础设施和资金的投入，希望能够把握村社区的整体发展态势，让村社区的资源能够为企业和合作社所用，从而进一步促进其自身发展壮大。

调动社区的外部资源，发挥新型资金筹措模式，吸引资金维持本社区可持续长远发展。新时期的农业农村发展要多引入新型的资金调动和筹集方式来满足本社区的发展。网络众筹就是现阶段火热的资金筹集方式，村社区内部形成产业化推动建设利益发展点来吸引外部资金的靠拢，为进一步建设社区化提供了新的思路。在社区专业支持方面应多引入专业化人才的指导，为社区内部的矛盾冲突的解决提供科学有效的方法。

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深入学习实践科学发展观，以规范执法、提高效能、优化环境、促进发展为目标，建立健全标本兼治、教育监督并重的优化发展环境机制，不断增创经济发展的新优势，促进经济社会又好又快发展。

二、主要任务及责任分工

1、及时调整经济发展环境建设管理工作领导机构，定期研究经济发展环境建设管理工作，安排专人负责单位内部组织协调和监督检查。（区经济发展环境建设管理领导小组办公室）

2、结合本局实际，制定针对性、操作性强的经济发展环境建设管理工作实施方案，并认真抓好落实。（区经济发展环境建设管理领导小组办公室）

3、建立健全经济发展环境建设管理规章制度，加强对窗口工作人员的监督管理并形成长效机制。（区经济发展环境建设管理领导小组办公室）

4、组织开展经济发展环境建设管理工作调查研究，查摆分析存在的问题，采取切实可行的措施加以整改。（区经济发展环境建设管理领导小组办公室、政研室）

5、加强经济发展环境建设管理工作的宣传教育，选树培养先进典型，总结经验，按要求及时报送工作信息和有关材料。（局经济发展环境建设管理领导小组办公室）

6、严格执行行政审批政策规定，加强行政审批后续监管。对审批权限内的事项，精简审批手续，减少审批环节，缩短审批时限，落实审批责任，保证审批质量。（行政服务大厅窗口、项目办）

7、严格落实一站式管理、一条龙服务、一个窗口对外等制度，防止“两头办理”和“体外循环”现象发生。（行政服务大厅窗口）

8、涉及审批事项的服务承诺，要按承诺标准、时限要求落实到位，确保无“梗阻”现象和因落实不力而被投诉情况发生。（行政服务大厅窗口、项目办）

9、在办公场所显要位置设立公开栏，拜访人事部门统一核发的职责铭牌，工作人员持证并配带身份牌上岗。（局办公室）

10、依法向社会公开职责范围、管理权限、办事依据、办事程序、服务标准、办理时限、监督投诉渠道、维诺责任追究等；对事关全局的重大事项及公众关注事项，实行决策前预公开和实施过程的动态公开。（局办公室、政研室、项目办、服务业办公室、招商办、行政服务大厅窗口）

11、完善党务政务公开方式，保证党务政务公开效果，达到公正、便民、廉洁、高效的基本要求，不搞虚假公开。（局办公室）

12、规范行政执法行为，建立健全行政效能监察和行政过错责任追究制度，加强内部监督制约，严格实行责任追究制。（政研室）

13、突出行政效率、行政效果和行政效益，重视决策目标、执行责任、考核监督体系建设，机关效能建设内容丰富，形式多样，效果明显。（机关效能监督领导小组）

14、健全完善岗位目标责任、同岗替代、限时办结等效能制度，严格监督检查，保证制度落实。（机关效能监督领导小组）

15、加强教育监督管理，工作人员业务熟练、服务热情、纪律严明，无“生、冷、硬、横、拖、推、顶”现象发生。（机关效能监督领导小组）

16、对违反机关效能及经济发展环境建设政策规定的，追究责任，严肃处理。（机关效能监督领导小组）

17、认真履行部门职责，全面落实市、区经济发展环境及招商引资政策规定，及时解决落实过程中的矛盾和问题。（局经济发展环境建设管理领导小组办公室、项目办、政研室、招商办）

18、明确本单位联系、帮扶企业的人员及其职责，落实帮扶任务和措施，帮助企业解决筹建、经营中的困难和问题。（政研室）

19、服从服务全区大局，履行服务承诺，改善服务质量，提高服务水平，为企业和外来投资者提供优质服务。（行政服务大厅窗口）

20、加强信用体系建设，完善信用评估机制，加强对中介服务机构的监督和管理。（服务业办公室）

三、保障措施

（一）统一思想，提高认识。

召开全体干部职工大会，传达学习市区经济发展环境会议和有关文件精神，并结合“六五”普法、“两评一树”活动及党务政务公开活动，统一四种意识，即统一抓环境就是抓发展、统一抓环境重在抓服务、统一抓环境应从自身做起、统一抓环境须立足长远，推进经济发展环境主体的社会化，全力打造一流的经济发展环境。

（二）加强领导，落实责任。

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【中图分类号】C910 【文献标识码】A 【文章编号】1674-4810（2013）30-0009-02

社区是社会的基本单元，也是化解社会矛盾的基点。社会转型期，社区纠纷呈复杂多元、频发突发、量多型广的特征。这些特征必然导致解决社区纠纷手段的多元化。构建社区纠纷多元化解决机制，对于有效化解社区纠纷，建设平安和谐社区，具有重要的现实意义。社区纠纷多元化解决机制的构建需要相应的法文化理念的支撑，相关法文化理念的确立和强化是社区纠纷多元化解决机制有效运行的保障。

一 社区纠纷多元化解决机制及其法文化理念

社区纠纷多元化解决机制，是指在社区中各种不同性质、功能和形式的纠纷解决方式，包括诉讼与非诉讼两大类型，相互协调互补，共同构成的纠纷解决和社区治理系统。社区纠纷多元化解决机制的理念强调诉讼与非诉讼、法律机制与其他社会调整机制、国家权力与社会自治，公力救济与社会救济及私力救济之间的协调互动，以实现多元化的功能和价值。社区纠纷是发生在社区内的纠纷，主要包括社区内自然人之间、自然人与法人之间的矛盾纠纷，以邻里民事纠纷、家庭纠纷、物业纠纷、拆迁纠纷以及轻微刑事自诉伤害案件等为主要表现形式。因此，社区纠纷多元化解决机制的构建，应以非诉讼纠纷解决机制为主，诉讼纠纷解决机制为辅。社区纠纷多元化解决机制应由以下几项内容组成：自纠纷解决机制、民间性纠纷解决机制、行政性纠纷解决机制、司法解决机制。将社区纠纷尽量通过非诉讼纠纷解决机制这一途径消灭在萌芽状态，缓解法院的受案压力，节省司法资源，同时也减少了当事人解决纠纷的成本。在构建社区纠纷多元化解决机制的过程中，应兼顾“和为贵”以及无讼的价值观与通过法律实现正义的理念。这两种法文化理念，对于纠纷解决机制的设立及选择具有重要的影响。

二 “和为贵”及无讼的价值观

儒家思想是中华法系的立法指导思想。儒家思想主张“礼之用，和为贵”，认为和睦无争即为“合礼”，“无讼”即为理想的社会秩序。受儒家思想的影响，贵和持中、贵和尚中，成为中国传统文化的特征。中国传统法文化认为，诉讼即为“失礼”，是“教化不行”的结果，也是官吏德化不足和政绩不彰的表现。“以德去刑”，谓为上策。史上成康之治被史书溢美为“天下安宁，刑措四十年不用”。孔子被推举为明教化，息讼端的典范。

《周易·讼卦》中对诉讼之害有清楚的说明。崇尚无讼的结果必然导致厌讼、贱讼，讼师职业在中国古代是为人们所鄙弃的。唐代以后的历代法典对讼棍滋讼行为都是严加禁止的。无讼、厌讼与贱讼的结果，导致人们鄙视法律、漠视法学。时至今日，部分民众法律意识淡薄，部分领导干部依法行政、依法执政观念不强，缺乏法治思维，以言代法，以权压法等表现都体现出无讼、厌讼、贱讼等传统法文化局限的影响根深蒂固。

中国传统法文化强调和谐、追求无讼的价值取向体现在司法领域就是调解息争。古人将调处息讼称为“和息”、“和对”。调解在我国古代历史久远，既积累了丰富经验，而且也形成了一整套完备的制度。西周铜器铭文中，已有调处的记载。秦汉以后的司法官大多奉行调处息讼的原则。两宋时期，民事纠纷增多，调处呈制度化趋势。至明清，调处已臻于完备。我国古代调处适用的对象是轻微的刑事案件和民事案件，调处的主持者是地方州县官、基层小吏和宗族长。

三 通过法律实现正义

在西方，正义是一个为公众所熟知的词，但其概念并不十分清晰。罗马法典《国法大全》之一的《学说汇纂》第一编第一章“正义和法”辑录了乌尔比安《法学阶梯》第一编的一段话：“对于打算学习罗马法的人来说，必须首先了解‘法’（jus）的称谓从何而来。它来自于正义（justita）。实际上（正如塞尔苏所巧妙定义的那样）法是善良和公正的艺术。”按照乌尔比安的解释，正义即是善良和公正，而法则是正义（善良和公正）的体现。这是西方法律文化中对正义这一概念最具代表性的解释。

从一般意义上来说，正义是西方法律所追求的理想，正义在西方法律文化中的地位和价值，正如中国传统法律文化中的无讼。卢梭和斯宾诺莎都认为，正义只有通过法律才能实现。这是西方追求正义实现的一般途径和基本模式。

正义只有通过法律才能实现，这是因为，公正和善良是正义的基本内涵，反映了一个社会中绝大多数人的利益和愿望，正义具有极大的社会普遍性，符合这一属性的唯有法律和道德。西方法文化认为人性是险恶的，正义的实现面临很多阻碍，而道德因缺乏强制力，难以保障正义的实现，唯有法律才能担此重任。

正义的核心是自由，对滥用自由的最有效的限制莫过于法律。人类社会中对正义构成最大威胁的是权力，而法律恰恰能制约权力。因此，法律是实现正义的最合适的载体。

通过法律实现正义，西方国家是从三个方面进行的：一是加强法制建设。古罗马在《十二铜表法》的基础上创制了具有深远影响的罗马法体系。近代西方各国在古典自然法学的影响下，始终将正义作为法律的最高价值来追求并付诸各国的法律实践。在所有的法律特别是私法领域，明确规定权利与义务，即使正义在法律中获得具体表达，也使正义在社会中得以实现。在近代以来形成的两大法系中，权利即正义价值观成为其中心。二是在法律之上建立以正义为目标的民主政体。民主政体必须建立在正义的法律之上，才能保障法律的民主性；只有民主性的法律才能保证正义的实现。三是通过司法实践来追求正义的实现。司法官是正义与非正义的裁判者。在诉讼过程中，当所有诉讼手段用尽后，司法官对争讼双方的权利义务作出正义的裁决。在大陆法系国家中，正义的裁决就是严格依法作出的裁决。在英美法系国家中，司法官可依据正义原则来挑选可资援用的先例；在无先例可循的情况下，司法官可依据正义原则作出新的裁决，以实现个案正义。在法律解释方面，两大法系中的优秀司法官对法律或判例所作的解释均是以正义为标准的。

四 两种法文化理念的例外情形

无论是中国的“和为贵”及无讼的价值观，还是西方的通过法律实现正义的理念，都有其各自的例外情形：中国古代的“和为贵”及无讼的价值观并不完全等同于民众的实践行为，滥讼和缠讼现象在古代中国也是屡见不鲜。在西方历史进程中也同样存在反法治主义的传统。

日本著名比较法学家大木雅夫在其《东西方的法观念比较》一书中对此作了较详尽的阐述。大木雅夫指出：“在研究中国的法观念时，千万要警惕很多学者对儒教作用的过度评价。当然儒教的影响巨大。但是如果如此偏重儒教，如此对儒教的德治主义作出过高评价，势必会直接推导出远东蔑视法和法学家以及与其通过诉讼不如通过调停来解决纠纷的理念。我怀疑这并不是远东法的真实形象，而是一种假象。实际上决定中国人思想意识形态的要素并不单纯是儒教，同样也包括道家思想和法家思想，如果不把儒、道、法家思想作为一个整体来考察，难免有失公平。”大木雅夫在考察清朝现代化问题时指出：凡是民事纠纷原则上都要通过诉讼程序来解决。这与此前多采用调停手段的传统，尤其是同明代这种传统相反，诉讼受到重视，甚至禁止将已开始审理的案件转为调停。因此，在当时的清朝，调停并没有被正式视为纠纷处理的重要方法。在谈到中国人的法律意识时，大木雅夫指出：我已考察了旧中国的各种客观情况容易挫伤民众希望通过诉讼来判别黑白的愿望。尽管如此，中国为政者们还采取了抑制百姓所谓滥诉行为的立法措施，往往又通过地方官的告示来鼓励宗族和村落内部处理纠纷，借以刹住健讼之风，这一事实只能说明为政者满眼都是视为滥诉健诉的数量庞大的诉讼。这不就是民众连轻微的案件也要诉诸官府的强烈的权利意识的表现吗？而且这也是庞大的判例集得以形成的原因。

大木雅夫在谈到西洋反法治主义传统时指出：实际上，西洋也自始至终贯穿着相当显著的德治思想（当然这不是儒教的德治主义，而主要是基督教的爱的精神），存在对法律和法学家的不信任之感；而且这种基督教的爱的精神和对法律及法学家的不信任感，对西洋人的权利意识和西洋人为权利而斗争的精神产生了微妙的影响。另一方面，上述精神和不信任感又同其他各种因素结合在一起，促使近来法科大学的权威相对下降，并摸索替代诉讼的简易的纠纷解决方法。大木雅夫认为，“为权利而斗争”的法律意识并非只是西洋民众的法律意识。以下的民间谚语和格言，如“胜诉二十次者必成乞丐”“诉讼是无底洞”“诉讼会失去时间、金钱、安息和朋友”等，说明民众对法和法学家的不信任和对诉讼的厌恶。

大木雅夫指出：即使那些认为“法治主义”和“为权利而斗争”为西洋法特征的西洋法学家本身也充分承认调停的效用。另一位名叫达维的学者指出：在西洋，很多人反对耶林而承认调停的效用，认为无论在精神上还是在经济上，调停在许多情况下都要胜过一味追求法学家所谓的正义。大木雅夫指出：在法国大革命时期，制宪会议为了抑制诉讼和压缩旧制度政权下膨胀起来的司法势力而采用了调停前置主义，而且鼓励如果调停失败，则进入仲裁程序。

大木雅夫认为，调停、仲裁制度并不是东洋人的独创并仅在东洋适用的制度。本来，诉讼毕竟是以同当事人利害有关的纠纷为前提，并且是为处理该纠纷的程序。不能把诉讼视为是一种美妙的斗技，不论洋之东西，都会认为与其采用既浪费时间又浪费金钱的纠纷解决办法，不如采用某种简易程序。

不同的法文化理念对于纠纷解决机制的设立及选择具有重要的影响。“和为贵”及无讼的价值观与通过法律实现正义的法文化理念各有不同，同时又相互渗透。在社区纠纷多元化解决机制的构建中，两种不同的法文化理念应同时兼顾，不可偏废。但根据社区纠纷的特点，以非诉讼纠纷解决机制为主，因此更应强化公众的“和为贵”及无讼的价值观，以最小的成本、最高的效率及时化解社区纠纷，维护社区的和谐与稳定。

参考文献

[1]范愉等.多元化纠纷解决机制与和谐社会的构建[M].北京：经济科学出版社，2011

[2]高鸣、王兵.和谐社区的法治化建构[M].长春：吉林大学出版社，2009

[3]于丽娜、聂成涛.社区矛盾纠纷化解机制[M].北京：中国社会出版社，2010

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教育治理法治化是在教育领域落实依法治国基本方略的具体体现。全面推进依法治教，把政府、学校、社会、公民等教育法律关系主体和各类教育活动纳入法治化轨道，是完善教育依法治理、促进教育治理体系和治理能力现代化的必然选择；是新常态下实施科教兴国战略，进一步深化教育改革，加快教育发展，提升人才培养质量，实现教育现代化的重要保障。国家教育部制定的《依法治教实施纲要（2016―2020年）》提出，要依法维护人民受教育权益、维护教育领域的公平正义、保障教育秩序的安全稳定。如何以法治思维和法治方式推进教育事业改革发展，各地和各级教育行政主管部门进行了积极而有益的探索，取得了阶段性成果，但仍需要进一步改革和完善。

一、时代需求：教育治理法治化的必然性

当前，改革进入深水区，教育领域亦是如此，面临的都是“硬骨头”、难问题。广大人民群众密切关注着教育的发展，对接受高质量、多层次的教育，有着越来越强烈的需求，供需矛盾日趋突出。如何突破制约教育发展的瓶颈和障碍，只能是在法治的轨道上进行改革，建设更为高质、合理、有效的教育体系。全面推进依法治国，对依法行政提出了更高、更新的要求。一个国家整体生活状况的好坏，在很大程序上取决于其行政执法水平的高低，依法行政可以说是依法治国的关键。[1]各级教育行政部门必须按照依法行政的各项要求，强化教育行政管理法治化建设，促进依法履行行政职能，规范教育行政执法，全面落实法治要求，构建公平正义的教育法治环境。同时，教育治理法治化是规范办学、破解学校管理难题的必然选择。作为依法治教重要组成部分的依法治校，就是在落实学校办学自的基础上，实现学校管理与运行机制的制度化。[2]学校作为具有公共管理职能的社会组织，需要按照法律至上，保障权利、制约权力的原则，用法治的方式对学校工作全局、管理全程进行统摄和指导。当前，学校办学过程中法律问题、管理漏洞与矛盾纠纷日渐突出，给学校管理带来了许多新的问题和挑战，必须通过依法治校，实现管理的制度化、规范化和法治化。

二、区域实践：内江市依法治教成效

四川省内江市教育系统以法治精神为引领，坚持在法治轨道上开展工作，全面推进依法治教，切实推进教育行政管理观念与方式转变，推动各级各类学校依法办学、规范管理，引导社会力量参与教育评价监督，促进人才培养机制和教育管理体制改革，[3]开拓了依法治教工作的新局面。

1、以法治意识为导向促进行政管理法治化

按照职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的要求，遵循管办评分离的总体思路，市、县（区）教育部门加快形成法治化的教育行政管理体制，健全法律规范的实施与监督机制。

（1）依法全面履行职责。按照法定职责必须为、法无授权不可为的原则，2014年起，市、县（区）教育部门依法清理、精简行政权力，重点梳理在行政许可、行政处罚、学校管理等方面的职责，市级教育行政管理部门编制了16项权力清单和责任清单，以及146项规范办学的负面清单。

（2）确保决策科学合法。事关教育发展全局和涉及群众切身利益的重大决策事项，广泛听取意见，建立重大教育决策事项民意调查制度、重大决策合法性审查制度，建立教育决策咨询论证专家库，鼓励专家、专业机构长期跟踪研究重大教育问题。

（3）建立健全运行机制。以教育部出台的义务教育均衡发展、中小学教育质量评价、各类学校办学、中小学校长等标准体系为指导，制定切合各地和各校实际的标准、规范和程序。依法联合政府有关部门，实行市、县（区）整体联动。建立健全纠纷处理机制，设立调解委员会，引导师生和民众合法、合理表达诉求。

（4）强化监督考评效用。完善教育系统内部审计、举报等制度，增强监督合力和实效。2015年，市教育局聘请了第三方审计机构，依法对全市学校和单位进行财务审计，充分发挥内部审计的“免疫”功能。实行教育领域信息公开，重点推进教育经费预算、公共资源配置、入学规则与招生政策、重大建设项目批准和实施、重要改革事项等方面的信息公开。

2、以法治思维为指引推进学校管理法治化

以建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度为目标，健全学校规章制度，完善内部治理结构，促进学校治理法治化。

（1）筑牢依法治校基础。首先，以章程为统领完善学校制度体系。2014年起，市、县（区）教育部门按照属地管理原则，开展所属学校章程制定与核准工作，并启动章程核准后的执行和监督评价机制建设，督促学校以章程为统领，完善管理制度和配套政策。其次，以法治为核心完善内部治理结构。科学设置组织机构并建立合理的岗位责任，按照规章制度设立运行机制、监督机制和考核机制等。建立设置法治副校长，聘请法律顾问，充分发挥法律专家对校园各类事务的指导与顾问作用。

（2）破解依法治校难题。事事与家长、学生签订协议或合同，这是内江市在探索依法治教过程中发现的“土办法”，也是被现实倒逼出的一项管理智慧。[4]针对学生安全管理、安全事故处理等关键环节，与学生及其家长签订安全管理合同；针对新进教师容易流动、教育教学经验欠缺等问题，与新进教师签订合同；针对部分教师评聘高级职称后工作激情减退、作用发挥不明显等现象，与拟评聘高级职称的教师签订合同；针对师德建设的重点和难点，签订师德合同。2015年，全市约50万师生参与了合同管理，妥善解决了学生安全事故、教师职称评定等多起纠纷。

（3）强化学校法治教育。通过两年多的探索，内江市总结出了校园法治教育“五落实”的实践经验。落实教材：各学校以法治教育整合各类专项教育，编写切合实际的地方教材和校本教材，营造校内法治氛围，打造实景教材。落实师资：充分发挥政治课教师、班主任、法治副校长、法治辅导员的作用，安排他们专兼职承担法治教育课程，整合社会资源，建设法治教育志愿者队伍。落实课时：利用社会实践、班团队等课时加强法治教育，各学校每周至少安排1至2节法治教育课，各学校每年至少举办1次法治讲座。落实考试：从2015年开始，内江市中考政治学科的考试内容中增加了不低于20分的法律知识。将法律知识纳入学生重点考查范围，并记入学生成长档案。落实经费：对法治教育进行专门预算，将义务教育阶段法治教育纳入教育经费保障范围，实行专款专用，确保足额到位。

3、积极引导社会参与教育治理法治化

学校存在于社区，其发展也依托于社区，让社区参与学校发展有助于实现学校系统与社会大系统的协调。[5]内江市着力构建社区、家庭和学校“三位一体”的育人机制，形成家庭、社区与学校的良性互动机制。

（1）探索建立社区参与学校治理的新机制。各中小学校建立了有社区组织代表、家长代表、企事业单位代表、教师和学生代表组成的学校社区协调委员会，每年召开一次会议，对学校发展规划、工作计划、重大建设项目和涉及社区家长、学生重大利益的有关问题进行共同协商，定期通报学校工作开展情况，增进沟通和了解。整合社会资源，联合公检法部门和社会团体共建法治教育实践基地，目前，已建成市中院少年法庭、资中木偶戏剧团2个实践基地。

（2）积极发挥家长在学校治理中的重要作用。各级各类学校建立了家长委员会，引导家长委员会参与学校管理，充分发挥家长委员会纽带作用。制定了《关于加强家庭教育的实施意见》和《内江市家庭教育指南》，引导家长依法科学开展家庭教育。定期家访、组织座谈，共同探讨学生教育和学校发展问题，大力营造全社会关心支持学校发展的良好环境和氛围。

三、改革完善：教育治理法治化的策略

1、完善教育治理法律制度体系

随着我国教育立法进程的发展，教育法治体系不断完善，但与改革发展的快速步伐和民众日益提高的意识与要求相比，仍存在较多的空白和明显的滞后性，尤其是基层实践中无法可依的问题最为突出。党的十八届四中全会决定中已明确指出，依法加强和规范公共服务，完善教育等领域和方面的法律法规。在加强国家层面教育立法的同时，地方立法的进度也必须跟上。应着重针对基础教育、入学规则、师资待遇等难题进行立法和制定政策，坚持科学性、实效性和可操作性，能确实担负起促进教育公平正义、推进学校自主办学、维护师生权益的作用。

各地教育行政部门在国家和地方立法精神的指导下，积极利用教育政策、制定实施方案等，推出与基层实践相结合的行动准则和规范性文件，确保行政的法治框架。各学校按照内部管理实际需求制定教育纪律，维护正常的教学、教育和管理秩序，[6]以章程为统领，完善常规管理制度，形成健全、规范、统一的制度体系，以制度来调节和控制学校内部各种关系以及部门和个人行为的规范。

2、健全教育治理工作运行机制

各级教育行政部门要按照职权法定、简政放权的原则，明确行政权力清单，健全依法行政依据，优化运行流程，提高行政效率。针对教育审批、确认等公共服务事项，要落实标准化要求，定期调整，以适应社会发展和民众所需。坚持科学民主决策，积极适用法律顾问制度，注重决策的专业性和合法性审查。规范教育行政执法，严格按照程序行使权力，明确执法责任，确保行政相对人的合法权益不受侵害。将事前管理、事中监督和事后处罚相结合，正确运用行政处罚、行政强制等执法手段，正面应对行政复议、行政诉讼，及时处理案件，引导民众合法理性表达诉求。主动执行信息公开的相关规定，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。

理顺政府和学校的关系，尊重学校自主办学的主体地位，健全校长负责制，完善内部治理结构和各类议事规则，依法规范办学行为。把法治作为解决校内纠纷和冲突的基本方式，综合运用调解、申诉、仲裁等各种争议解决机制。充分发挥教职工、学生及家长参与学校管理并进行监督的效能，健全社会参与机制，广泛争取社会支持。

3、推动法治教育创新实践

增强教育系统法治观念是依法治教的基础性工程，要让教育部门领导干部、行政工作者、学校管理者及广大师生树立尊法、守法、学法、用法的思维与理念。实施法治教育，要有针对性，应该分层次、分类别、分阶段进行，针对领导干部、管理者和教师的法治培训应体现不同的侧重点，针对各学段、各年级学生呈现梯级的教育目标和学法内容，针对女性学生、留守儿童等特殊群体的应有专项教学内容。国家教育部已启动《青少年法治教育大纲》编制工作，各地和各学校应根据实际编写地方教材和校本教材。实施法治教育，应体现实效性，尤其要针对青少年的身心特点，符合其实际需求。青少年法治教育的重点应是切实维护受教育权和身心健康权利，避免违法侵害，避免学生因无知而导致的犯罪或过错行为。实施法治教育，还要注重实践性，要考虑青少年对法治教育的接受意愿，增加学习的实践性、参与性和趣味性。可结合各类活动开展法治教育，开发生动性强的教学课程，争取社会支持共建校外实践基地，促进中小学生以多种形式参加法治教育。

【参考文献】

[1] 傅治平 余宗健.全面推进依法治国热点难点解析[M].国家行政学院出版社，2014.110.

[2] 陈至立.全面推进依法治教，开创21世纪教育振兴的新局面――在全国教育法制工作会议上的报告》[N].中国教育报，1999.12.25.2.

[3] 内江市教育系统依法治教工作行动计划（2015年―2020年），内教党委，z2014{102号.

[4] 李益众，翁小平，施剑松.用法治方式求解学校管理“方程式”[N].中国教育报，2014.11.24.5.

[5] 袁贵仁.中小学校管理评价[M].人民教育出版社，2014.46.

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中图分类号：TM502 文献标识码：A 文章号：1009-914X（2017）14-0225-01

在社会发展过程中，打破了旧生产力体系，迫于市场经济压力，电力系统经历着变革和发展。在电力系统变革中，电气自动化是主要阵地，而电力一次设备智能化属于其中一部分，是电气自动化变革的实例，因此电力一次设备智能化的设计和发展对现阶段电力系统改革有深刻影响，而这一课题也正大范围开展。

一、传统电气自动化设计的特点和思想基础

不管是计量方面，还是在控制和保护方面，传统电气设备均由单独配件制作完成，同时用户所用配电产品、各配件间连接和配合均由此种形式实现。一方面，在电气自动化设计过程中，应以用电设备分布情况为依据，并结合其符合特点和具体符合情况进行综合考虑，另外还应集合自身条件设置相应的中低压配电变电系统，以此为前提，对于施工方应以供电方的用电要求、设备要求等管理要求为依据严格执行，设计低电压变电配电系统的二次保护、控制以及计量等，再以自动化系统和工艺要求为依据设计配电系统末端设备，这些设计均完成之后，敷设电路，调试并安装设备。另一方面，在电气自动化设计过程中，应先详细地分析其工艺，了解并掌握被控用电设备的分布情况，同时了解设备运行流程、设备可靠性等，再利用计算机设计系统内容和结构。在施工过程中，需要协调好高低压仪表系统、变电配电系统与用电设备系统检测、信号检测之间关系，并编制出清单，最后设计出整体控制流程图，组合控制提供监控软硬件，实现控制系统输入和输出接口与电力系统整体电缆之间的可靠连接，这样才能顺利实现电缆敷设以及整体系统设备的安装和调试。

二、电力一次设备智能化设计的建设条件和内涵

从建设条件方面来看，从总线至分线的模式是主流工程设备常用模式，通讯协议的数据传递是在遵循向下兼容原则基础上实现的。伴随电气自动化进步和发展，现阶段通讯网络也随之发生变化，不仅体现在机电一体化标准上，还体现在核心组件嵌入统一标准方面，同时终端设备链条的监测和控制也逐渐独立化方向发展，可分头进行管理。从总线至分线的模式可见通讯媒介的关键性作用，现场总线主要包含两大块，一块为硬件，另一块则为软件，主要体现在控制台，还体现在人机交互管理系统。如果现场总线体系涉及较大规模则应用总线通讯协议，可以保证其兼容性充足，现场设备要想在当前系统中串入，则需要与总线通讯协议相符合，通过与总线体系之间的交流以掌控全局设备。

从设计内涵方面来看，现阶段用电设备的智能化主要体现在其内含可编程逻辑控制器，与传统设计理念相比，在变电设备中增加控制模组，可不必预留设备设计、设备维护、设备管控以及设备二次保护的空间，只要以电气系统设计理念为依据设计监测仪器系统即可。在传统设计观念中需要同时设计自动化系统和电气设计，统筹兼顾两者。而现阶段智能化设计简化了这一程序，尽量避免人工操作，使工作效率提升。实现自动化以后可以直接进行设计，无需先确定硬件，而是在通信协议和操作软件模组确定之后自动整合各级设备，在智能化设计体系中，自动化系统与电气设计并行问题得到自然解决，这两者将不再是独立问题，使两者关系得到有效协调，对工作开展和调配有利。

三、电力一次设备智能化设计的方案特点与内容

现阶段，用电设备涉及到PLC控制系统，这一系统属于小型系统，在高低压变配电设备会用到这一嵌入式控制装置，所以在设计相关电气过程中，则不需要将二次信号、用于计量和集中的保护系统设备与自动控制系统之间进行预留互联，仅需要依据要求设计系统电气，另外需要设计必要仪表系统。从以往设计方案来看，自动化设计与电气设计属于平行状态，但与之相比，在新设计方案中作出了很多创新内容，主要体现在设计程度上，简化了传统设计方案，这也是未来发展趋势。

四、在配电系统中电力一次设备智能化的应用

配电网系统以架设方式为依据进行分类，可分为两类，一类为城市配电网，另一类则为乡村配电网，电缆网是城市配电网的主要形式，架空线是乡村配电网的主要形式。因传统配电系统的智能模组不足，同时在自动通讯反馈方面和自动控制方面均存在一定不足，而在引入电力一次智能化设备之后，不仅提升了配电系统的自动通讯反馈效果，而且还提升了配电系统的自动控制能力。基于一次设备智能化，与二次设备功能相融合，将一次设备和配电终端设备完美地结合在一起，使以往不具备的诸多功能得以实现，如远程控制功能、全网管控功能等。同时，一次设备智能化还具备现场总线通讯功能，在很大程度上拓展了通讯物质连接，使电力通讯定义得到延伸和拓宽。利用其余总线系统之间的完美对接，使复合调度得以实现，将以往单线调度体制被打破。总之，在配电系统中电力一次设备智能化的应用，不仅可以为配电网络安全提供基础保障，还可以使电力运行成本和人工成本降低，促进了电力企业的发展和进步。

五、电力一次设备智能化的发展趋势

实际上，上述设计方案在现场设备中已经基本实现，通讯协议标准与现场总线装置相符合，即可以完全实现网络通讯功能，同时在现场总线节点设备上均以为分布式实时数据库模式进行，另外设备控制系统是系统中非常重要的组成部分之一，其不仅具备成本低的优势，还可以实现快速共享，且高效可靠，这里所提到的设备功能需要经过不断的探索和研究才能实现，这对电力一次设备智能化设计人员而言，需要设计两方面程序和系统，以清晰地掌握整体框架。电力企业并非独立的个体，应在企业之间做好协调和交流，促进企业运营和发展。

六、结束语

在经济发展的背景下，企业生存压力也随之增加，电力企业作为国民经济的支柱行业之一，需要应用现代科学技术，使其生产力得到提升，而这则需要电力行业的共同努力。电力一次设备智能化是电力企业生产力提升的一个重要途径，对电力行业持续发展有重要意义，因此应对其进行深入研究。

参考文献

[1] 董雪，吴斌，栗王凯等.浅谈电力一次设备智能化的设计与发展趋势[J].黑龙江科技信息，2014（01）.

[2] 樊毅，王[.一次设备智能化技术在智能变电站的探讨[J].中小企业管理与科技，2017（01）