加强养老服务监管范文

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篇1

以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚决贯彻落实关于养老院服务质量建设重要指示精神和省、市、区高质量发展决策部署，着力防范和化解养老服务领域重大风险，不断完善全区养老机构服务质量长效机制。到2020年底，养老服务综合监管制度全面实施，养老机构重大安全隐患基本清除，农村特困人员供养机构法人登记率实现100%，特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升成效显现，镇级供养服务设施（敬老院）照护能力明显提升，全国统一的养老机构等级评定制度先行先试，养老机构消防安全治理深入推进；养老机构服务安全强制性国家标准实施准备工作有序开展，养老院服务质量建设长效机制逐步健全，社会对养老服务满意度持续提升，全区老年人获得感、幸福感、安全感持续增强。

二、重点任务

（一）统筹做好养老机构疫情防控和恢复正常服务秩序工作。深入学习贯彻关于统筹推进肺炎疫情防控和经济社会发展系列重要讲话精神，坚决克服麻痹大意和松懈思想，严格落实民政、卫生健康部门主管责任、三镇属地责任和养老机构的主体责任，因地制宜调整完善养老机构疫情防控措施，在疫情防控常态化条件下，安全、稳妥、有序恢复养老服务秩序。各镇要根据实际，对《养老机构病毒感染的肺炎疫情防控指南（第二版）》中的出入管理防控措施作出适当调整，其他防控措施仍要严格落实。在保证入住老年人生命安全和健康的前提下，有序恢复服务秩序，支持养老机构正常运营。落实支持养老服务行业抗击疫情纾难解困措施，帮助养老服务业渡过难关。(实施时间：2020年1月－疫情结束；实施部门：区民政局、区卫健委、三镇）

（二）协调落实特困人员供养服务机构（敬老院）法人登记。各镇要加快镇属敬老院改制进度，确保2020年7月底前全区特困人员供养设施（敬老院）法人登记率达到100%。(实施时间：2020年6月－7月；实施部门：区民政局、三镇）

（三）加快推进养老服务标准化建设及强制性国家标准实施准备工作。建立健全区级养老服务标准体系，严格执行养老服务地方标准、团体标准和企业标准。加强《养老机构服务安全基本规范》（以下简称《安全基本规范》）强制性国家标准宣传推广，组织开展分级培训和评估，进一步完善配套措施，推动《安全基本规范》的贯彻落实。守好养老机构安全红线和底线，在国家强制标准生效实施前，区民政局要联合相关部门加强督查检查，分类指导，精准施策，对尚未整治到位的重大风险隐患或不符合《安全基本规范》的养老机构，依法依规限期整治到位，对拒不整治或无法完成整治的，组织联合执法，依法予以取缔。区民政局要对全区养老机构准备实施强制性国家标准情况进行督促指导，确保2020年底前，60%以上的养老机构符合强制性国家标准。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局、区市场监管局、三镇）

（四）启动养老机构等级评定试点工作。根据《民政部关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见》精神，依据《养老机构等级划分与评定》国家标准，启动养老机构等级评定试点工作。到2020年底前，全区养老机构普遍推行全国统一的养老机构等级评定制度，实行全流程公开。坚持标准引领，充分发挥高等级养老机构的示范效应，推动全区养老机构建设质量不断提升，为养老服务市场公平竞争和老年人知情选择提供参考。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局）

（五）建立健全养老服务综合监管制度。区民政局要牵头制定养老服务综合监管制度，明确各部门监管职责，将各部门综合监管制度落实到位，建立健全养老院服务质量监管齐抓共管的机制；要联合相关部门开展养老机构“双随机、一公开”监管工作，按照部门职责充实完善随机抽查事项清单，提高监管实效；要完善养老机构服务纠纷预防和处置机制；加快养老服务领域信用综合评价体系建设，建立守信联合激励和失信联合惩戒工作机制，规范养老服务市场秩序，促进养老服务业持续健康发展。区民政局要与区市场监管等部门建立健全信息互通互联工作机制，推动信息资源共享共用，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，最大限度减少不必要的行政执法事项；要进一步优化养老机构备案流程，落实养老机构信息公开机制，及时公开在本辖区内登记、备案的机构名单，以及已掌握的未登记、备案的机构名单，通过信息公开的方式加强养老机构监管。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局、区住房和城乡建设局、区卫健委、区市场监管局、区消防救援大队）

（六）深入推进特困人员供养服务机构（敬老院）改造提升工程。按照《民政部发展改革委财政部关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见》(民发〔2019〕80号)、《省特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升三年行动计划（2020-2022年）》（皖民养老字〔2020〕40号）、《市居家和社区养老服务改革试点工作实施方案》（马政办秘〔2019〕116号）通知要求，各镇要认真开展摸底调查，全面掌握辖区内供养服务设施条件、设备配置、供养能力、运营状况、服务水平等情况，以及本地区特困人员数量、生活情况、失能状况、集中供养服务需求等基本情况，全面实施特困人员供养服务设施改造提升；推进农村区域性养老服务中心建设，补齐农村养老服务短板。2020年底前，重点提升现有区级供养服务设施照护能力，强化失能、部分失能特困人员兜底保障，镇级特困人员供养服务设施改造提升完成率达到100%，加强安全管理，确保消除重大安全隐患。到2021年底，确保每个镇至少建有1所以失能、部分失能特困人员专业照护为主的供养服务设施，护理型床位达到55%以上；特困人员供养服务设施的安全隐患全部清除，改造提升任务全部完成，特困人员兜底保障能力大幅提升。(实施时间：2020年6月－12月实施部门：区民政局、区住房和城乡建设局、区卫健委、区市场监管局、三镇）

（七）实施民办养老机构消防安全达标提升工程。按照民政部等四部门《民办养老机构消防安全达标提升工程实施方案》（民发〔2019〕126号）要求，2020年9月底前，区民政局全面摸清民办养老机构的消防安全状况，建立消防安全问题清单和责任清单，逐项列出时间表、明确责任人，定期照单对账、照单销账，集中开展消防安全标准化管理。区住房城乡建设局、区消防救援大队等部门要积极配合，提供技术支持。对于不符合国家建设工程消防技术标准、不满足消防安全管理要求、消防安全未达标的民办养老机构，要根据消防安全状况，按照国家消防安全法律法规和建设工程技术标准认真实施改造，配置消防设施、器材，落实日常消防安全管理要求，针对经判定为重大火灾隐患的养老机构进行有效整改，并按政策申请消防设计审查、验收、备案。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局、区住房和城乡建设局、区消防救援大队）

（八）着力开展养老服务人才培训提升行动。依据《民政部关于进一步扩大养老服务供给促进养老服务消费的实施意见》（民发〔2019〕88号）要求，联合区人社局组织开展养老机构从业人员（包括养老机构的法定代表人、主要负责人、管理人员以及养老护理人员等相关人员）培训工作，逐步提升养老机构护理服务能力。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局）

（九）持续排查整治各类风险隐患。各镇要认真总结2019年养老院质量建设专项行动取得成效，积极采取政府购买服务、多部门联动、“四不两直”等多种方式持续开展各类风险隐患排查整治，巩固提升2019年养老院服务质量建设专项行动和重大消防风险“百日会战”成果，全面推进养老机构服务质量建设常态化、制度化。对照《全国养老院服务质量大检查指南》、《养老机构服务质量基本规范》、《养老机构服务安全基本规范》等国家标准，指导督促养老机构建立完善安全管理制度，持续组织力量对辖区所有养老机构的建筑安全、消防安全、食品安全、医疗卫生安全等重点环节、重点领域进行再排查，并将“保健”市场乱象整治、非法集资风险排查纳入养老机构日常监管内容，建立风险隐患整治工作台账，明确整改任务内容、整改责任人、整改完成时限，实行挂图作战、限期整改，采取有力措施，将排查出的养老机构安全风险隐患全部整治到位。区民政局要联合区住房和城乡建设局、区卫健委、区市场监管局、区消防救援大队等部门加大对养老机构安全风险隐患整治情况进行督查检查，并及时通报整改情况。

各镇要将2020年养老院服务质量建设专项行动与民政部“养老机构消防安全专项整治三年行动”和《区消防安全专项整治三年行动实施方案》同部署、同推进，坚持人防、物防、技防相结合，定期开展消防安全检查，消防安全宣传教育培训，消防安全演练等活动，防止已整治的安全隐患反弹。确保在2020年底前，彻底解决养老机构存在的消防审验问题。要积极稳妥推进养老机构“明厨亮灶”建设，确保2020年底前覆盖率达100%。(实施时间：2020年6月－11月；实施部门：区民政局、区住房和城乡建设局、区卫健委、区市场监管局、区消防救援大队、三镇）

（十）做好全国养老机构业务管理系统的维护和数据更新。区民政局要及时指导新成立的养老机构设立账户并填报数据，对已撤并和暂停服务的养老机构要及时更新运营状态，严格审核所辖区域养老机构填报信息；及时指导养老机构定期维护全国养老机构业务管理系统，及时更新数据，确保养老机构正常运营的各项指标都符合要求，不符合的要及时整改，直到合格为止。要建立定期通报机制，对数据录入不完整、更新不及时的要进行通报，并作为等级评定的重要依据。(实施时间：2020年6月－12月；实施部门：区民政局）

三、工作要求

（一）加强组织领导。区级要建立政府主导、民政牵头、相关部门各负其责、社会广泛参与的领导协调机制，强化责任，统筹推进。

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加大养老服务供给。优化养老服务供给。推进万里社区15-2养老院建设；三源路福利院、沪嘉北养老院投入运营；推进上海城投养老院建设施工。社区养老服务能力显著提升。完成2020年度新建助餐场所建设，预申报15个；探索引进和培育中央厨房参与老年助餐工作；计划新建10家社区老年人日间服务中心，5家社区综合为老服务中心，10个标准化老年活动室，10个社区睦邻点，50个养老顾问点。强化养老服务政策支撑。推进长护险试点工作，落实“两项”补贴政策，研究制定本区长护险服务机构准入准出门槛。有序推进养老服务补贴与长护险的平稳衔接，完善养老服务补贴监督管理机制。健全养老服务保障。开展养老服务人员专业化、精准化培训，坚持100%持证上岗率。完善养老服务信息化建设，推进养老服务“时间银行”试点工作。加强养老机构运营监管。进一步做好养老机构运营考核相关工作，促进服务质量全面提升。落实养老服务项目化配送。持续开展2020年度“老吾老”计划、“适老房”改造、“老伙伴”计划、老年教育、老年维权等综合老年帮困项目。推进康复辅具进社区试点工作。

二、全面提升社会救助水平

持续提升救济救助水平。继续开展基层社会救助规范化检查活动，进一步规范本区基层社会救助工作。坚持例会制度，采用案例演讲、交流、分析等以会代训的形式，切实增强基层干部对社会救助政策的理解和掌握，夯实基层队伍建设，增强服务群众的能力。做好2020年春节慈善帮困工作。开展生活无着的流浪乞讨人员救助管理服务质量大提升专项行动。居民经济状况核对工作有序推进。做好新增核对项目应对工作。建立街道、镇核对员互查机制，完善业务检查机制。慈善事业稳步发展。依托慈善超市平台持续开展“慈善四送”活动（慈善

进机关、慈善进学校、慈善进楼宇、慈善进社区）。完成慈善超市标准化建设工作。逐步加重物资帮困在慈善帮困工作中的比重。继续提升儿童福利工作。推进残疾人福利保障工作。落实2019年度社保补贴工作。开展新形态扶残帮困活动。

三、持续推进社会治理创新

加强社区工作者队伍建设。继续开展“四百”竞赛活动。做好2021年居委会换届属地化人选的分析、排摸和储备工作。持续开展社区工作者“远航计划”，提升工作能力。推进居委会标准化建设。落实10家试点居委会的osm现场管理项目。指导相关居委会开展自治家园建设。创新社会治理。深化社区治理云平台建设，做好监督管理工作。进一步加强社区事务受理服务中心标准化建设，做好受理中心人员在线培训和业务指导。持续发挥区运管中心效能，保障受理中心“一网通办”服务顺利开展。

四、强化社会组织服务监管

加强社会组织党建工作，发挥社联会党委统领引导作用，着力建设社会组织党建服务基地，提升社会组织党建质量。有序推进社会组织登记管理改革工作，严格登记审查，强化社会组织发起人责任；加强部门协同，落实对社会组织负责人、资金、活动的管理。贯彻落实《慈善法》，依法开展慈善组织认定和监督管理。完善社会组织服务支持体系建设，加强社会组织培育孵化基地建设，优化社会组织发展结构；支持社会组织能力和品牌建设，提升社会组织数量和质量。举办上海市公益伙伴日相关活动，整合社会资源，促进跨界合作，传播公益慈善理念。进一步完善社会组织扶持政策，配合有关部门落实政府购买服务政策。进一步加强社会组织服务中心和社会组织联合会建设，实现区、街道镇联动，深化社会组织枢纽式服务管理，促进社会组织创新发展。推动社区基金会规范运作发展，与公募基金会对接，提升资金筹集和项目运作能力，推动政府、企业、社会组织等各类主体跨界融合，实现社区自治共

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（一）建立综合监管机制。完善养老机构备案管理规定，建立跨部门协同监管机制，完善事中事后监管制度。健全“双随机、一公开”工作机制，加大对违规行为的查处惩戒力度。市场监管部门要及时提供相关市场主体登记基本信息并共享给民政等相关部门；民政部门要及时掌握养老机构相关信息，加强指导和事中事后监管。推进养老服务领域社会信用体系建设，建立失信联合惩戒机制,对存在严重失信行为的养老服务机构（含养老机构、居家社区养老服务机构，以及经营范围和组织章程中包含养老服务内容的其他企业、事业单位和社会组织）及人员实施联合惩戒。养老服务机构备案、行政处罚、抽查检查结果等信息按经营性质分别通过全国信用信息共享平台、国家企业信用信息公示系统记于其名下并依法公示。（民政局、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）

（二）继续深化公办养老机构改革。充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，在满足特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能失智老年人和重度残疾老年人、计划生育特殊家庭老年人、建档立卡贫困家庭老年人、外出务工家庭留守老年人、护边员家庭老年人提供无偿或低收费托养服务，其余床位允许向社会开放。探索具备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业。制定养老机构公建民营实施办法，鼓励社会资本参与公办养老机构运营。（民政局、发展改革委、财政局，党委编办，国资委、卫生健康委按职责分工负责，各师市负责）

（三）解决养老机构消防审验问题。对新建、改扩建养老机构依法申报消防设计审核、消防验收、消防备案的，要主动提供消防技术咨询服务，依法尽快办理。农村敬老院及利用学校、厂房、商业场所等举办的符合消防安全要求的养老机构，因未办理不动产登记、土地规划等手续问题未能通过消防审验的，由师市民政部门会同有关部门报请师市集中研究处置措施，采取一事一议的方式，在确保安全的前提下优化审验手续。民政局加强督促指导，及时汇总各师市落实情况及问题，按程序报。（民政局、住房城乡建设局、自然资源局、公安局、应急管理局按职责分工负责，各师市负责）

（四）减轻养老服务税费负担。养老服务机构符合现行政策规定条件的，可享受增值税、企业所得税、房产税、城镇土地使用税、小微企业等财税优惠和各项行政事业性收费减免政策。按现行政策落实社区养老服务、家庭服务业税费减免扶持政策。落实各项行政事业性收费减免政策，落实养老服务机构用电、用水、用气、用热享受居民价格政策，不得以土地、房屋性质等为理由拒绝执行相关价格政策。符合条件的民办非营利性养老服务机构落实运营补贴政策。（财政局、发展改革委、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）

（五）提升投入精准化水平。到2022年，各级用于社会福利事业的彩票公益金，按不低于55%的资金比例用于支持发展养老服务。养老机构不区分经营性质，按接收经济困难的高龄失能老年人数量情况同等享受运营补贴。将养老服务纳入政府购买服务指导性目录，凡适合市场化方式提供、社会力量能够承担的，应按照转变政府职能要求，通过政府购买服务方式提供方便可及、价格合理的养老服务。（财政局、民政局按职责分工负责，各师市负责）

（六）支持养老机构规模化、连锁化发展。支持在养老服务领域打造一批具有影响力和竞争力的养老服务商标品牌，依法加强保护。对已经在其他地方取得营业执照的企业，不得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司。积极开展城企协同推进养老服务发展行动计划。非营利性养老机构可在其登记管理机关管辖区域内设立多个不具备法人资格的服务网点。（市场监管局、民政局、发展改革委按职责分工负责，各师市负责）

（七）做好养老服务领域信息公开和政策指引。落实养老服务机构服务质量信息公开规范，公开养老服务项目清单、服务指南、服务标准等信息。集中清理废除在养老服务机构公建民营、养老设施招投标、政府购买养老服务中涉及地方保护、排斥营利性养老服务机构参与竞争等妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。（发展改革委、民政局、财政局、市场监管局按职责分工负责，各师市负责）

（八）扩大投融资渠道。鼓励社会资本通过多种方式参与养老服务业发展。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。发挥创业担保贷款政策作用，对从事养老服务行业并符合条件的个人和小微企业给予贷款支持，鼓励金融机构参照贷款基础利率，结合风险分担情况，合理确定贷款利率水平。（地方金融监管局，人民银行乌鲁木齐中心支行按职责分工负责，各师市负责）

二、扩大养老服务就业创业

（九）加强从业人员队伍建设。支持高等院校和职业院校（技工院校）设置养老服务相关专业或开设相关课程，鼓励学生在获得学历证书的同时，取得职业技能等级证书。按规定落实学生资助政策。将养老服务列为职业教育校企合作优先领域，支持符合条件的养老机构举办养老服务类职业院校。符合条件的养老服务类产教融合校企合作项目，优先纳入财政预算内投资支持范围。开展养老服务机构负责人、管理人员的岗前培训及定期培训，使其掌握养老服务法律法规、政策和标准。把养老服务从业人员技能培训纳入职业技能培训计划，按规定给予职业培训补贴、职业技能鉴定补贴。推动养老护理员职业技能等级认定工作，建立养老护理员职业技能等级与薪酬待遇挂钩制度。养老服务机构内医疗技术人员，执行与医疗机构等同的执业资格、注册考核政策。开展养老护理员关爱活动，加强对养老护理员先进事迹与奉献精神的社会宣传，让养老护理员的劳动创造和社会价值在全社会得到尊重。（教育局、人力资源社会保障局、财政局、民政局、卫生健康委、文体广电和旅游局按职责分工负责，各师市负责）

（十）发挥养老服务业吸纳就业作用。结合政府购买基层公共管理和社会服务，优先在团场（镇、街道）、社区开发一批为老服务岗位，优先吸纳就业困难人员、建档立卡贫困劳动力和高校毕业生。对符合小微企业标准的养老服务机构新招用毕业年度高校毕业生、就业困难人员，签订1年以上劳动合同并缴纳社会保险费的，按规定给予社会保险补贴。加强从事养老服务的建档立卡贫困人口职业技能培训和就业指导服务，引导其在养老服务机构就业，吸纳建档立卡贫困人口就业的养老服务机构按规定享受创业就业税收优惠、职业培训补贴等支持政策。落实就业见习补贴政策，对见习期未满即与见习人员签订2年以上期限劳动合同并缴纳社会保险费的，可将剩余期限见习补贴补发给见习单位。（人力资源社会保障局、教育局、财政局、民政局、扶贫办按职责分工负责，各师市负责）

三、促进养老服务消费

（十一）建立长期照护服务体系。在试点的基础上建立长期护理保险制度，研究建立长期照护服务项目、标准、质量评价等行业规范，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系。通过政府购买服务等方式，开展老年人能力综合评估，评估结果作为领取老年人补贴、接受基本养老服务的依据。完善经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，加强与残疾人两项补贴政策衔接。鼓励商业保险公司发展长期护理保险业务。（民政局、财政局、医保局、卫生健康委、地方金融监管局，银保监会新疆监管局，残联按职责分工负责，各师市负责）

（十二）促进老年人消费增长。推进老年人适用产品用品的研发、创新和应用，支持新技术在养老服务领域的应用与推广，提升老年用品的供给质量。推进在养老机构、城乡社区设立康复辅助器具配置服务（租赁）站点。将符合条件的基本治疗性康复辅具按规定逐步纳入基本医疗保险支付范围，对城乡特困人员、建档立卡贫困户和低保家庭中的失能、残疾老年人配置基本康复辅具给予补贴。（民政局、发展改革委、科技局、工业和信息化局、财政局、商务局、医保局、市场监管局、扶贫办，残联按职责分工负责）

（十三）加强老年人消费权益保护和养老服务领域非法集资整治工作。加大联合执法力度，组织开展对老年人产品和服务消费领域侵权行为的专项整治行动。严厉查处向老年人欺诈销售各类产品和服务的违法行为。广泛开展老年人识骗防骗宣传教育活动，提升老年人抵御欺诈销售的意识和能力。鼓励群众提供养老服务领域非法集资线索，对涉嫌非法集资行为及时调查核实、风险提示并依法稳妥处置。对养老机构为弥补设施建设资金不足，通过销售预付费性质“会员卡”等形式进行营销的，按照包容审慎监管原则，明确限制性条件，采取商业银行第三方存管方式确保资金管理使用安全。（市场监管局、公安局、民政局、卫生健康委、文体广电和旅游局、地方金融监管局按职责分工负责，各师市负责）

四、优化养老服务有效供给

（十四）提升医养结合服务能力。优化医养结合养老机构市场准入环境，对养老机构内设诊所、卫生所（室）、医务室、护理站，取消行政审批，实行备案管理。具备法人资格的医疗机构设立养老机构，不需另行设立新的法人和进行法人登记，可按照相应的登记管理有关规定向登记机关申请变更登记事项或经营范围（业务范围）等开展养老服务，并依法向民政部门办理备案。对养老机构设置的医疗机构，符合条件的按规定纳入基本医疗保险定点协议管理范围。推进基层医疗卫生机构和医务人员与老年人家庭建立签约服务关系，建立社区医生参与健康养老服务激励机制。建立团场养老院和医院紧密合作机制，提升团场养老院医疗护理服务能力。鼓励医护人员到医养结合养老机构多点执业。（卫生健康委、民政局，党委编办，市场监管局、医保局按职责分工负责）

（十五）促进居家、社区和机构养老融合发展。支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务。将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，组织养老机构、社会组织、社工机构、红十字会等开展养老照护、应急救护知识和技能培训。推进家政、物业服务机构作为养老服务提供方进入居家社区养老服务领域，为居家老年人开展全方位生活照料服务。建立健全居家社区养老服务相关规章制度，规范服务流程，合理确定收费标准。鼓励居家社区养老服务机构投保雇主责任险和养老责任险。打造“三社联动”机制，以社区为平台、养老服务类社会组织为载体、社会工作者为支撑，大力支持志愿养老服务，积极探索互助养老服务。大力培养养老志愿者队伍，加快建立志愿服务记录制度，探索“学生社区志愿服务计学分”、“时间银行”等做法，保护志愿者合法权益。做好居家和社区养老服务改革试点地区试点工作，及时总结经验，以点带面推动居家和社区养老服务工作。各师市要制定政府购买居家社区养老服务政策和项目清单，并向社会公布。（民政局、人力资源社会保障局、住房城乡建设局、发展改革委、商务局、财政局，银保监会新疆监管局，红十字会按职责分工负责，各师市负责）

（十六）创新“互联网+养老”模式。拓展信息技术在养老领域的应用，推动养老服务机构利用互联网、物联网等技术扩展养老服务内容，积极开展智慧健康养老应用试点示范工作，促进人工智能、物联网、云计算、大数据等新一代信息技术和智能硬件产品在养老服务领域深度应用。在具备条件的养老服务机构，推广物联网和远程智能安防监控技术，实现24小时安全自动值守。运用互联网和生物识别技术，探索建立老年人补贴远程申报审核机制。（工业和信息化局、民政局、发展改革委、卫生健康委按职责分工负责）

（十七）健全老年人关爱服务体系。健全完善独居、空巢、失能、重残、计划生育特殊家庭等特殊困难老年人定期探访制度。推广“养老服务顾问”模式，发挥供需对接、服务引导等作用。探索通过公开招投标方式，支持有资质的社会组织接受计划生育特殊家庭、孤寡、残疾等特殊老年人委托，依法代为办理入住养老机构、就医等事务。积极组织老年人开展有益身心健康的活动。（民政局、卫生健康委按职责分工负责，各师市负责）

（十八）积极推进老年教育。优先发展社区老年教育，建立健全“师市——团场（镇、街道）——连队、社区”三级社区老年教育办学网络，方便老年人就近学习。鼓励各类教育机构通过多种形式举办或参与老年教育，推进老年教育资源、课程、师资共享，探索养教结合新模式，为社区、老年教育机构及养老服务机构等提供支持。（教育局、卫生健康委，党委组织部，民政局按职责分工负责）

五、完善养老服务基础设施建设

（十九）加快团场、街道养老机构发展。对已建成未投入使用的团场养老机构，要采取有力措施加快投入运营，并优先为生活困难老年人和生活不能自理特困人员提供集中供养服务，确保有意愿入住的特困人员全部实现集中供养。2022年底前，力争街道综合养老服务机构、城市社区日间照料机构覆盖率分别达到100%、90%。（民政局、发展改革委、财政局按职责分工负责，各师市负责）

（二十）实施民办养老机构消防安全达标工程。2020年起各级使用福利彩票公益金采取以奖代补等方式，引导和帮助存量民办养老机构按照国家工程建设消防标准配置消防设施、器材，并结合实际在服务对象住宿和主要活动场所安装独立式感烟火灾探测报警器和简易喷淋装置。加强对养老服务机构消防安全责任人、管理人、从业人员及服务对象等开展消防安全宣传教育培训和消防演练，所有养老护理员岗前都要经过消防安全培训。（民政局、公安局、应急管理局、人力资源社会保障局按职责分工负责，各师市负责）

（二十一）实施老年人居家适老化改造工程。采取政府补贴等方式，对纳入特困供养、建档立卡范围的高龄、失能、残疾老年人家庭，实施适老化改造。有条件的师市可积极引导城乡老年人家庭进行适老化改造，根据老年人社会交往和日常生活需要，结合老旧小区改造等因地制宜实施。（民政局、住房城乡建设局、财政局、卫生健康委、扶贫办，残联按职责分工负责，各师市负责）

（二十二）落实养老服务规划要求。各师市应按照要求编制养老服务设施专项规划，将各类养老服务设施的规划布点等内容纳入国土空间总体规划和详细规划。落实新建城区和新建住宅区配套养老服务设施“四同步”（同步规划、同步建设、同步验收、同步交付），竣工验收时建设单位应当征求所在地民政部门意见。新建城区和新建住宅区以人均用地不少于0.1平方米的标准配套建设养老服务设施；旧城区和已建住宅区无养老服务设施或者养老服务设施未达到规划要求和建设标准的，应通过新建、改建、购置、置换、租赁等方式进行配置，并同步开展消防设施改造。将居家社区养老服务设施纳入社区配套用房建设范围。所有社区养老服务设施在不变更产权关系的前提下，由师市民政部门统一登记管理，通过招标、委托等方式，无偿或低偿提供给养老专业服务组织使用，未经民政部门同意不得改变用途。（民政局、住房城乡建设局、自然资源局按职责分工负责，各师市负责）

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在城市老龄化问题日益突出的当下，社会养老服务作为基本公共服务的重要组成部分，越来越受到社会各方的关注。面对当下普遍的独生子女家庭，传统的居家养老并不能较好地满足老有所依、老有所养的现实需求，传统的家庭养老面临着越来越多的挑战，而对机构养老的期盼、呼声也越来越高。在本文中，笔者围绕养老机构发展的需求和现状、存在的主要困难与问题、对策和建议等开展研究分析。

一、养老机构发展的需求和现状

（一）发展需求

据报道，截至2014年底，上海市60岁及以上老人达414万人，占总人口的28.8%，且上海新增老年人口中80%以上为独生子女父母。随着人口老龄化和家庭模式的转变，解决养老问题成了许多家庭的头等大事，也体现了对机构养老事业的迫切需求。

（二）发展现状

上海市自“十一五”以来，就将新增养老床位列为每年的政府实事项目予以推进。在《上海市老龄事业发展“十二五”规划》中，明确了在这五年间需要新增的养老床位总量、公建养老机构覆盖率等一批重要指标。2012年10月，市政府随即出台了相关实施意见，对“十二五”期间全市养老机构建设的总体要求、基本原则、主要目标、建设标准和补助办法做了进一步的明确。

国家也制定了2011～2015年度的社会养老服务体系建设规划，提出了1000名老人拥有30张养老床位。截至2013年底，全市拥有631家养老机构，建成10.8万张床位，约占上海户籍老年人口的3%，已初步实现有关目标要求。而机构的经营模式为：公办、民办的养老机构各占50%，约310家，床位数5.4万张，改变了以往政府包揽投资的方式，逐步探索形成以政府和社会共同投资为主、多种经营模式并存的发展格局。

二、主要困难与问题

随着城市老龄化进程不断加速，养老服务需求的日益多元化，当前的养老机构服务供给存在着一些困难，表现在：

（一）对机构整体发展规划的法制保障力度还不够

按照上海市现有政策规定，在每个居住区里至少要设置一所福利院，区级、居住区和小区的床位数要按照老人总数的2%进行配置。这一标准对于中心城区，特别是老旧小区来说，执行起来难度较大，区域养老机构可挖潜的资源十分有限。同时，一些存量养老机构的经营能否长期持续下去，还会受到房租调整、承租续租等各方面因素的影响，一旦没有办法正常续约，区域内的养老床位数量会减少、已住院的老人需要分流安置，产生一系列的后续问题，对区域养老服务体系的发展必然造成一定的影响。此外，鉴于运行成本、运行风险等因素，政府提供的养老服务还是以高龄、失能老年群体为主，对需要重度护理、特别是失智老年人的照护明显不足，需要进一步优化养老护理结构。

（二）社会化参与机构发展的力度还不够

随着社会的发展，人们对于养老服务的需求日益呈现多元化，当前，以“非营利性养老机构”①为主的经营方式相对单一，必须推进营利性养老机构的发展。而从发展的现状来看，在法律概念上，对营利性和非营利性养老机构的界定相对比较模糊，还没有一套完善的分类登记、分类管理的运作模式。健全营利性养老机构的市场准入和监管机制，推动梯度式地发展养老服务，需要摆上重要的位置。

（三）机构发展的“双轨制”依然存在

实践中，政府对于“公办”和“民办”两类养老机构提供的资源和扶持存在着不平衡，“公办”养老机构往往处于优越的发展环境中，每年都会得到政府给予的大量的公共资源，而“民办”养老机构能够获取的补贴相对较少，而且申请的要求、需要满足的条件相对较高。更需要引起注意的是，两者的定价还存在“双轨制”的问题，“公办”养老机构多为事业编制单位，一般采用政府定价的形式，从而形成“价格低谷”，造成此类养老机构的一床难求，排队等候。与此同时，“民办”的社会养老机构有的可以享受政府补贴，执行的是行业指导价，有的实行的是自主定价，价格差距很大，往往会导致一些社会养老机构面临着相对较高空置率的现象。

（四）机构自我管理和行业监管亟待加强

养老机构的快速增长也带来了不少管理方面的难题，如机构功能的设置较为单一，服务内容和覆盖面较为有限。同时，不少养老机构还存在着安全意识薄弱、护理员队伍不稳定、医疗设施条件一般等共性的、突出的问题。以现有养老机构的功能设定、服务能力，在一定程度上，还是较难满足日益增长的老年护理及精神关怀等更高层次的需求。

三、对策和建议

从立法、规划和管理三个层面，就进一步完善养老机构事业发展提出几点思考。

（一）强化法治思维，加强法律保障

提升养老机构管理办法的法律地位，重点在于解决管理体制问题，积极推动政府职能的转变，形成政府主导、行业自律、服务机构自我发展、社会协同的发展局面。一要强化主体职责。加强政府对养老产业相关政策的研究、制定和执行。比如，对营利性和非营利性养老机构的准入登记与监管，应当由工商、民政等部门加强行业监管；对设施的标准、内设医疗机构的审批、专业从业人员的培训等，应当由建交委、卫计委、人社局等进行指导与监管，形成职责明确、条块结合的格局。二要强化设置和管理。要探索建立对养老机构的分类、分级管理模式，为社会力量参与养老机构的运作创造条件；加强归口管理，对现有的养老机构要加强监管，逐步形成“养老机构自我管理、行业协会自律和职能部门监管”的体系。三要明确机构与对象间的法律关系。从权益、标准、内容、程序等各方面进一步明确要明确养老机构与服务对象之间的权利和义务。推广标准化合同、综合保险等成熟的制度，健全将养老机构纳入“大调解”机制，更好地为养老机构、服务对象提供各类法律服务，切实维护双方的合法权益。

（二）注重规划引领，健全发展机制

要通过制定规划，把握需求、结合实际，前瞻性地优化区域养老机构布局，有力、有序地推动养老机构的优质、均衡发展。一要合理规划，统筹安排。将养老机构的设置纳入区域发展的控详规划，锁定相关用地性质，对新建的规模小区明确作为工建配套设施，优先考虑养老服务设施使。二要盘活资源，提升功能。注重从存量中挖掘资源，实施对存量养老机构的改建，通过原址改扩建、“拔点”改造等方式，对部分规模较小、建筑设施陈旧、存在消防安全隐患的养老机构进行改造和提升。

（三）强化规范管理，健全监管考核

一是理顺养老机构的价格机制。要切实改变“双轨制”的定价机制，转交市场，发挥其资源配置作用，实行自主定价，根据内、外环境的多重因素，形成一套科学的收费标准，逐步实现养老机构的多元价格机制，从而更好地满足不同收入群体老人的多元化需求。二是探索第三方的评估机制。强化“政府主导、社会参与、市场运作、行业管理”的社会化运作模式，形成引入第三方专业力量的评价机制，加强对养老机构的日常监管和考核。以服务对象的满意度为导向，建立老人入住评估制度，注重提升老人的感受度。三是健全护理员队伍的规范化建设。重视护理员队伍的建设，合理地提高工资福利标准、逐步推广职业资格认证和持证上岗制度，健全心理关爱机制，建设一支稳定、专业的护理员队伍。四是提升医疗服务水平。从有一定规模的养老机构做起，推进内设医疗机构建设，配备必要的医护力量，探索建立养老机构与区域内医疗机构间的“绿色通道”；推进养老机构与社区卫生中心服务共建，组建医疗专家小组，定期为入住机构的老人提供巡诊、慢性病防治、健康干预等服务，不断提高老人的生活品质、生命质量，增强他们的幸福感。

注释：①非营利性养老机构属于民办养老机构范畴，按照民政部及上海市养老机构管理办法相关规定，非营利性养老机构在民政部门审批、登记、注册为“民办非企业”单位，享受政府的补贴政策、税收减免，但盈利部分不得分红，只能用于机构持续发展。

（作者单位为上海交通大学国际与公共事务学院）

[作者简介：王慧颖（1978―），女，就读于上海交通大学国际与公共事务学院2014级MPA研究生3班。]

参考文献

篇5

保障“暖房子”效应持续下去。2010年我省实施“暖房子”工程以来，效果十分显著，不仅暖了房子，更暖了百姓心。赵胜堂代表建议：“尽快出台全省供热管理条例，保障政策持续性实施。通过‘暖房子’工程，市容环境得到了明显改善，普通居民区‘换新装’，成了特色小区。”赵胜堂说，据介绍，从2010年开始，吉林省委、省政府决定由政府投资，实施“暖房子”工程。目前，我省“暖房子”工程改造已经有了很大的进展。对此，赵胜堂建议，应出台全省供热管理条例，保障“暖房子”工程改造完成后，政策实施具有持续性。

王祖继代表说：“保障性住房和‘暖房子’工程建设取得了实实在在的成效，走在了全国前列。”他建议：“白城要在今后的发展中，能够有所突破，认真研究把风电开发与”暖房子“工程建设结合起来，利用风电来供暖，发展清洁能源，实现经济效益和社会效益双赢。”

让老有所养。随着人口老龄化的不断加剧，老年人的养老问题日益成为大家关注的焦点，为此，代表们提出了许多有针对性的建议。

把社区居家养老服务制度化。聂永军代表提交了一份关于加强和完善社区居家养老服务体系建设的议案。“我认为下一步要进一步加强社会事业发展，重点要把社区居家养老服务制度化，统一建立社区日间照料管理指导总站，负责各社区居家养老和日间照料的工作指导、人员培训、监督检查工作。”

农村办非营利性养老机构。李念福建议，政府应加大投入，通过新建、改扩建，对乡镇公办养老服务机构扩大规模，增加设施等，提高养老机构的服务水平。在农村，可以兴办面向大众、收费较低的非营利性养老服务机构，提供普惠。

规范民办养老院服务标准。修保代表建议，政府应对民办养老院建立规范化的服务标准，根据空间面积、服务内容的不同，建立统一的收费、服务标准。同时，落实优惠扶持政策，加大财政对养老服务的投入，给予大型养老院床位补贴。

立法促食品安全。近年来，食品安全问题越来越多，事故不断发生，甚至引起了老百姓的恐慌，如何让老百姓吃到健康、安全的食品，代表们认为通过法制手段才是解决食品安全问题的关键。

我省应制定食品安全条例。张廉君代表提出《关于制定〈吉林省食品安全条例〉的建议》。他说，为使《食品安全法》更具有操作性，更符合地方实际，应结合我省实际，细化内容，通过制定“食安条例”进行明确和细化。

立法保证学生营养配餐。吴杰代表建议应加强学生营养配餐管理。她说，一方面通过对学校食堂的全面监管，提高标准。另一方面积极促进有资质、有实力的社会企业发展学校营养配餐事业。并出台专门的规章制度乃至出台一套专业化的法律标准。