社会治理法治化研究范文

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本研究在ENVI 5.1遥感图像处理软件中对2000年和2010年Landsat-5 TM影像数据进行几何校正、辐射校正和大气校正后，根据2007年的《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）标准，将土地利用类型分为水体、耕地、林地、建筑用地、草地、未利用地六类，利用粗集理论和最大似然法对图像进行分类，从而得到了2000年和2010年南京市土地利用类型数据。经检验，总体分类精度分别达到87.81%和84.09%，Kappa系数分别达到85.12%和83.5%，分类结果的精度符合应用要求。

本研究利用ArcGIS 10.1中的空间分析模块，对2个时相的分类结果数据进行分析，得出南京市土地利用类型的变化趋势。结果表明，2000-2010年南京市耕地面积呈下降趋势，覆盖面积由57%减少为42%，面积减少98967.15公顷，而建设用地面积呈增加趋势，覆盖面积由15%增加至28%，面积增加87091.09公顷。整体上来看，10年来耕地大量减少的同时，建设用地迅速增加，大量耕地转变成了建设用地，这一现象在南京市长江以南地区尤为明显。这主要是由于2000年以来，南京市城市化水平越来越高，城镇的扩张与发展，侵占了大量的耕地面积，致使耕地面积急剧降低。林地面积呈增加趋势，覆盖面积由15%增加至16%，面积增加5278.25公顷。林地主要分布于山地、丘陵地区。草地面积呈下降趋势，覆盖面积由1.51%减少至1.3%，面积减少1392.14公顷。草地面积的减少也与建设用地面积的增加密切相关，大量的草地转变成了建设用地。水体面积呈增加趋势，覆盖面积由10%增加至12%，面积增加13195.62公顷，这与南京市近10年来水产养殖业的发展密切相关。未利用地面积呈下降趋势，覆盖面积由1.5%减少至0.7%，面积减少5212.27公顷，减少的未利用地面积绝大多数被建设用地所覆盖。

二、土地利用变化与社会经济指标耦合分析

本研究将土地利用类型的变化趋势与人口、GDP、农产品产量、房屋建筑施工面积、道路铺设面积等指标进行耦合分析。研究表明，耕地与草地面积的变化与人口、GDP、房屋建筑施工面积、道路铺设面积呈负相关关系，而建设用地面积的变化与这些指标呈正相关关系。南京市总人口从2000年的544.89万人增长至2010年的632.42万人，由于人口数量的增加，以及非农业人口数量的减少，使得南京市房地产市场需求旺盛，2000年南京市房屋建筑施工面积为2137.66万平方米，而2010年南京市房屋建筑施工面积为4570.49万平方米，增长率达到114%。城镇化的发展，也导致道路铺设面积的增加，2000年南京市道路铺设面积为7392万平方米，而2010年南京市道路铺设面积达到9576万平方米。有研究表明，GDP的增长是城市用地扩张最重要的驱动因素[6]。南京市GDP由2000年的1021.3亿元增长至2010年的5130.65亿元，增长率达到402%，第一、二、三产业GDP均呈现明显上升趋势，从而导致建设用地的明显增加。

研究表明，耕地面积的变化与农业人口的变化呈现一定的正相关关系。统计资料表明，2004年以来，南京市农业人口呈现下降趋势，2004年南京市农业人口数量为165.21万人，而到2010年，农业人口数量下降至90.22万人，这与耕地面积的降低有关。

水体面积的变化与水产品产量的变化呈现一定的正相关关系。南京近些年来大力发展水产养殖业，特别是高淳县表现尤为明显。部分耕地转换成了水体。统计资料表明，2004年以来，南京市水产品产量呈现上升趋势。2004年南京市水产品产量为17.41万吨，而到2010年，水产品产量上升至22.17万吨。

三、结论

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一、法治新闻概述

当前，新闻界出现了“法制新闻”和“法治新闻”两词并存混用的局面。一般来说，“法制新闻”是指新近发生的具有受众及时知晓意义的法制信息。

作为一种专业性新闻，法制新闻是以1980年《中国法制报》的创刊为标志，伴随中国社会主义民主与法制建设而蓬勃发展起来的。而对于“法治新闻”，虽然理论界至今还没有做出科学的界定，但通过对“法制”和“法治”的辨析，我们可以肯定，与法制新闻相比，法治新闻更注重对公平、正义等法治精神的宣传，更关注普通人的公民权利。如果我们采用法治新闻这个概念，则可以提醒新闻工作者时刻把“法治的价值追求”作为新闻写作的指导思想，从而拓宽报道题材，在新闻报道中将法律与社会大背景联系起来，尊重人的价值，表达人的呼声。通常来说，法治新闻具有以下三大方面的社会功能。

（一）正确教育和引导广大人民群众

在新闻实践中，法治新闻通常会陈述和描述法治事件或案例，以案说法，教育和引导民众以此为鉴，汲取法律的营养，增强法律意识和依法处事的能力。事实上，人们在阅读法治新闻时，并非纯粹消遣，往往会触动神经，进行思索，受其潜移默化的影响，从而引导自己合法地处理事务。

（二）维护弱势群体的合法权益，实现扶弱助困

社会上有不少弱势群体，当他们的合法权益受到少数强者侵害时，往往处于孤立无援的境地。新闻媒体要自觉关注这些弱势群体，除了协助和配合相关法律和社会职能部门为他们开展司法援助活动外，还要在新闻报道中注意听取他们的呼声和疾苦，通过各种相关的新闻援助活动，维护他们的合法权益。

（三）抑恶扬善，弘扬社会正气

作为社会舆论公器的新闻媒体，报道打击犯罪的新闻，在字里行间传递社会和民众正义的共鸣，这会让读者在阅读后备受鼓舞，让犯罪分子和试图以身试法者在强大法律威慑面前望而却步。

二、社会管理法治化背景下的法治新闻

党的十报告在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理十六字方针中增加了“法治保障”。这意味着党的十明确了要实现“社会管理法治化”的思路，并表明中央已将“社会管理法治化”作为我国法治建设和社会管理的重要指引与基本方向。

社会管理创新的本质是以人为本，实现善治良政，达到社会管理的科学化、民主化和法治化。社会管理创新要求我们不断破解社会公正、公共服务、公共安全、社会参与等方面的制度、保障性困扰和机制性束缚，实现“三个转变”，即：管理目标由“为民做主”向“人民民主”根本转变；管理主体由“政府大包大揽”向“多元社会主体协同治理”根本转变；管理方式由主要依靠政策管理向依法治理、综合施策根本转变。可见，实现社会管理的法治化是建设中国特色社会主义法治社会的重要一环，为此，要全面推进我国社会管理法治化的进程。

在推进社会管理法治化的过程中，我们要清醒地认识到，当前经济社会发展既处于战略机遇期，又是矛盾凸显期；大众传媒由平面媒体拓展到影视媒体、网络媒体，信息和意见随时被捕捉与放大；社会结构由单一党政系统发展到公权力系统、企业系统和公民社会系统并存。在面临这些变化和挑战时，有的地方政府在社会建设、管理、服务过程中，呈现重行政手段轻法治手段、重个人权威轻法治权威、重政策应用轻法治规则的现象。这些都严重阻碍了社会管理法治化的进程。因而，在全面推动社会管理法治化的过程中，必须充分利用各种资源加大法治宣传教育，最终形成社会管理法治化的氛围，普遍提高社会管理法治化的水平。

但是，当前在社会管理实践中存在着一种错误的倾向，认为加强社会管理就是加大管理力度，主张采取严厉措施，严管重罚。这种倾向具有明显的“人治”色彩。从这一错误认识出发实施社会管理行为，不仅无法达到有效的社会管理，反而会影响社会的和谐稳定。而这种错误倾向的存在，充分表明在社会管理创新进程中加强法治宣传教育工作的重要性和紧迫性。对此，应大力发展形式多样、生动活泼的法治宣传教育，努力提高政府、社会组织以及公民个人在社会管理活动中的法治意识。通过提高法治意识，在全社会形成法治氛围，不仅能够减少乃至防止政府对社会生活的盲目干预，确保政府在社会管理中正确发挥作用，而且有利于形成社会组织、公民等社会主体自主管理的空间，规范各类社会主体的行为，进而促进社会和谐。

法治新闻作为法治宣传教育的一种重要途径，在社会管理法治化进程中发挥着重要作用。因此，有必要促进法治新闻在社会管理法治化进程中的发展，通过法治新闻的宣传和教育作用，使社会普遍形成法治氛围，民主法治理念深入人心，推进和完善我国社会主义各项制度体系建设，从而更好地为社会管理法治化服务，全面推进社会主义法治建设。

三、法治新闻在社会管理法治化进程中的发展策略

通过前面对法治新闻所具有重大社会功能的描述，我们发现在社会管理法治化进程中，法治新闻发挥着举足轻重的作用，法治新闻将在社会管理法治化进程中得以全面发展，笔者认为主要从以下五方面展开。

（一）法治新闻应因地、因时、因事制宜

如何在社会管理法治化进程中更好地发展法治新闻报道，从而充分发挥“以案说法”的法律效果和社会效果。笔者认为，基于法治新闻的复杂曲折性而易滑向新闻娱乐化，法律内容的严肃性和表述严密性而易滑向新闻说教化，以及法治新闻报道实现传播效果最优化，我们可以主要从以下几点入手：第一，从实际出发，选择适当角度进行报道。这就要求坚持正确的舆论导向，不让报道成为犯罪事实展览和犯罪教科书，因此，精心策划报道，选择合适的报道角度尤为重要。第二，抓住恰当的时机，优先报道。新闻事件报道越及时迅速，新闻传播价值就越高，否则，就失去新闻报道的意义；同时，不必从事件发生到结束连续不断地追踪报道，应有所选择，有所侧重，通过报道事件关节点，满足受众的信息需求。第三，把握重点内容，因事而宜。这要求把普法学法作为法治新闻报道的出发点和归结点，让报道充满人文关怀，不仅关注物质层面的人，而且关注精神层面的人，强调人的价值，关注人的生存状态和社会权益，注重人的和谐发展。

（二）法治新闻应适应市场需求

在推进社会管理法治化的过程中，法治新闻如何突破“同质化”竞争形势，把法治新闻做得令广大读者喜闻乐见，以达到最好的普法效果呢？那就是要适应市场需求，走受众定位之路，走法治专业报的专业之路。作为受众，按个人需求获取最大量的有用信息，是人们的普遍愿望。对信息各有所需、各取所需是社会发展的必然。因此，法治新闻报道不能停留在就事论事的层面，要选取典型事例挖掘其发生的社会环境和社会背景，去寻找事件发生的症结。另外，法治新闻要带着读者的兴趣，深入到普通读者一般不可能直接接触到的社会管理层中的各个领域，反映法治进程和法治建设中的新现象、新趋势。

（三）明确自身的角色定位

法治新闻的发展必须在明确自己基本定位的基础上，树立“公益为本，经营为用”发展的理念，应当把追求社会公正作为最终的价值。司法通过公众同意的公共准则——法律来解决纠纷，以追求法律上的公正；传媒则通过激发公众内心的价值标准——道德来评判是非，以追求道德上的公正。但在实践中，应当划清界线，否则很容易导致“媒体审判”现象出现。而“媒体审判”与“无罪推定”、“罪刑法定”原则相悖，妨碍、干预和影响司法的独立和公正。因此法治新闻在发展过程中，要做好角色定位。

（四）不失生动的情况下，正确使用法言法语

法言法语是具有法律专业特色的、体现法律规定内容的、特定的法律规范用语。法治新闻报道，无论是人物称谓还是表述法律行为，都必须严格使用法律专业术语，例如“书”和“状”是就两个完全不同的法律概念。所以，不可随意使用、自造滥用法律用语，产生错误的引导。但是，法治新闻面向的是普通百姓，因此在采写过程中，要做到通俗易懂，增强其可读性，避免局限于法治领域报道的做法，改变法治新闻报道的视点，拓展延伸法治新闻宣传报道的范围，用社会的各种视角和观点解说法律现象。

（五）积极融入创新思维

当今，在社会管理法治化进程中，面临新的情况，新的举措，要敢于发散思维，开拓创新。法治新闻报道就是在数不清的案例中取舍，在取舍中，要有创新精神，不要满足于报道一些曲折离奇的案例，而是要从案例中挖掘深层次的东西。一些看似普通的案例，如果经过认真分析，去伪存真，挖掘其真谛，可能会有好新闻产生。

参考文献：

[1]殷修林.“法制新闻”笔谈.洛阳师范学院学报，2012，1

[2]王更喜.由“法制新闻”到’法治新闻”.晋中师范高等专科学校学报，2003，3

[3]祥耘.法制新闻的社会功能.洛阳师范学院学报，2012，1

[4]徐汉明.全面推进社会管理法治化.湖北日报，2012，11.27

[5]顾华详.加强和创新社会管理的法治建设研究.重庆邮电大学学报，2012，2

[6]林凌.论法治新闻报道的优化策略.传媒观察，2009，7

[7]李丽.浅谈法治新闻中的策略传播.新闻实践，2010，12

[8]唐欢.如何突破法制新闻发展瓶颈.新闻世界.2012，4

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大学生管理法治化是大学治理现代化的重要内容，是学生管理规范化，科学化，制度化的基本路径。我国由于传统的教育和管理理念加上法律意识、法律思维以及法规制度的滞后与依法治校、依法管理的要求相距甚远，与国外发达国家大学生管理法治化也有差距，因之，对中外高校学生管理法治化进行比较研究，学习借鉴国外发达国家学生管理法治化的经验十分必要。

一、发达国家大学生管理法治化的发展趋势

世界发达国家的历史经验表明，学校管理的科学化、法治化程度直接影响学校教育的质量，影响国民的整体素质和国家的综合国力。战后崛起的日本以及英、美、法等发达国家，都向世人昭示了这一点。战后日本除重视教育、增加投入外，还通过法治途径规范学校管理、发展教育，从而促进社会生产力发展，提高综合国力。以l947年制定《学校教育法》为标志，日本学校管理实施“依法治校”。美国也是以教育管理法治化而出名，最突出一点是依法高度自治，它的运行一直受到宪法、法律等的监督和调控。在美国的教育管理中，法律的地位曰益重要。早在英国殖民地时期，马萨诸塞州在1643年和l647年就先后颁布过两个义务教育法，以后美国就开始了一系列的教育立法。除了联邦国会制定的法律之外，各个州还通过了许多重要的法令，教育部门、学校和公民必须遵守。美国国家教育管理正是有法可依、依法行事，从而保障和促进了美国教育的发展。英国在教育管理体制、学生、教师、家长的权利与义务等都有相应的法律规定。

考察发达国家高校大学生管理法治化实践发展情况，大致呈现如下发展趋势：一是法制化与规范化。各国政府都非常重视涉及高校大学生管理的各类法律和法规，并力图形成相互联系和相互衔接的法律体系，做到管理规范化，确保管理的合法性，提高管理效率。二是大学生管理服务功能不断强化。为学生服务、以学生满意为管理宗旨是很多发达国家高校教育管理工作的出发点和立足点。校园里为学生提供方便的设施，根据学生的需要设计学习和生活场所，鼓励学生开展各种活动，理论联系实际，提高学生能力，获得知识等等。三是以“学生为本”的理念不断深入。法律的基本指向和内在理想目标是保障个人自由。高等学校学生管理应该采用以“学生为本”的理念，这是现代法律精神的体现。许多发达国家就是以这种理念建立起大学生自我管理、自我发展的管理模式，是个体与社会发展协调统一的管理模式。

二、我国高校大学生管理法治化的现状与进展

1980年以来，我国在教育法制建设方面取得显著成就。主要表现在，我国相继出台了《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等法律，修改了《普通高等学校学生管理规定》等法规及其它规范性文件，授予了高等学校学生管理的权利，加强了高校管理法治化建设，为我国高等教育管理法治化、规范化奠定了基础，为维护高校及师生的合法权益提供了依据。2003年7月教育部又发出了《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》，要求“实行依法治校，把教育管理和办学活动纳入法治轨道”。

但是，从总体上看，我国这方面的法律法规尚不完善，尚未形成成熟的法制管理体系，大学生管理法治化还比较薄弱，存在着许多突出问题。主要表现在：①思想观念不适应，依法管理的意识还很薄弱；②管理制度陈旧、不健全，有缺位现象；③管理松懈、失范，有规定而不认真执行，人治大于法治、权大于法现象普遍；④有的法律、法规缺乏可操作性，且相互之问的关系不够明确；⑤缺少适应市场经济的法律服务体系。因此构建我国高校法制管理体系，加快大学生管理法治化已是当务之急。

三、比较与启示

比较国外发达国家大学生管理法治化与我国高校学生管理的法治化，有许多有益的借鉴和启示，概括起来主要有：

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中图分类号：G645 文献标志码：A 文章编号：1002－0845(2012)04－0012－03

随着我国依法治国战略的推进，社会主义法治理念不断深入人心，在各项工作中落实法治化的要求已成为必然趋势。高校学生管理工作是高等教育事业的重要组成部分，高校学生管理工作的水平关系着高校的育人质量。当下，在中央提出社会管理创新的时代背景下，厘清高校学生管理法治化的内涵，达成对学生管理法治化重要价值的共识，进一步探索其实现途径，是摆在高校学生工作者面前的紧迫课题。

一、高校学生管理法治化的内涵1.高校学生管理法治化的界定

总的来说，高校学生管理法治化是指高校在学生管理中落实依法治校理念，遵循法律精神，以国家相关的法律法规为基础，以学校规章制度为补充，规范学生管理权行使，形成学生管理权执行和监督机制，彰显高校学生管理实体与程序正义的过程。具体说有以下三个层面：

第一，高校学生管理法治化是静态与动态结合的过程。高校学生管理法治化是高校学生管理行为依法办事及依制度办事的过程。这一过程是静态与动态的结合，仅仅在静态层面上加强学生管理制度建设，无法实现高校学生管理法治化。高校学生管理法治化须在制度建设的基础上，构建一个法治化的动态运行系统。只有静态与动态两方面相结合，才能实现高校学生管理法治化目标。

第二，高校学生管理法治化是高校学生管理的相关法律法规及学生管理制度统一协调和共同发挥作用的过程。实际上，我国有关高校学生管理的法律规定较为分散，如《宪法》中有关学生基本权利与义务的规定、《教育法》中有关学生管理过程中学校实体权力的规定、《行政诉讼法》中有关学生管理行为的程序规定中都有述及，这就要求高校学生管理规范体系必须坚持“上位法高于下位法”的法律原则，做到内容一致，上下协调，特别要注意高校在制定内部学生管理规范时，不得违反上位法的规定。

第三，高校学生管理法治化是规范学生管理权行使的过程。当前，高校学生管理工作过程中的最大问题并不在于学生管理制度的缺失，而在于学生管理权在行使过程中人治现象严重，掌握权力的一方忽视正当程序，学生管理权滥用现象较多，且得不到有效的监督。因此，高校学生管理法治化建设应以规范学生管理权的行使为突破口，正如有学者指出的那样，“只有形成和谐有序、良性互动的权力与权利关系，才能保障高校学生管理的规范合法和学生权利的充分实现”［1］。

2.高校学生管理法治化的宏观要求

众所周知，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”是社会主义法治的基本要求。根据这四方面的要求，结合我国高校学生管理法治化建设的实际，我国高校学生管理法治化应包括以下方面：首先要有法可依，即建立和完善学生管理法律体系，相应的法律体系须体现学生管理工作规律，是尊重学生权益、内容协调一致的良法；其次要有法必依，这就要求高校学生管理行为要依法进行，杜绝随意管理；再次要做到执法必严，即完善高校学生管理权的监督机制；最后应做到违法必究，即管理方必须明确自己的职责，通过法律制裁，依法追究违法行为，保障学生各项合法权利。

二、高校学生管理法治化的基本价值“法的价值是法理学中十分重要的问题，在当代中国，社会主义法的基本价值是社会主义价值体系的组成部分”［2］。高校学生管理法治化是法的价值在高校管理行为中的体现，我们须在法的价值的研究基础上，从高校学生管理现状出发，厘清思路，达成对高校学生管理法治化价值的共识。秩序和自由是法的重要价值，故高校学生管理法治化的基本价值也可从这两个维度进行提炼。

1.秩序之维：构建高校学生管理的新秩序

传统高校学生管理的人治方式崇尚秩序至上，将学生视为被管理的对象，要求学生整齐划一，听从指挥，而忽视学生的个体需求和性格特征。在学生管理过程中，这种方式缺乏对学生基本权利的尊重，一味地追求稳定和秩序，使高校学生管理行为陷入靠压制求稳定的境地。以学生婚育权为例，婚育权是公民的基本人权之一，在诸多国家的宪法和婚姻法中都有明确规定。宪法是根本法，任何法律法规不得违反宪法之规定，但在我国2005年《普通高校学生管理规定》颁布之前的有关规定中，存在不少限制或禁止学生在校期间结婚或生育的规定，个别高校还发生了因为学生违反学校规定而被开除的案例。高校之所以作出这种规定，其名义是为了维护学校管理秩序，实际上效果并不理想。高校学生享有婚育的基本权利并不会必然导致学校管理秩序的混乱，况且对于在校大学生，婚育权仅是一种权利，并非是一种普遍和迫切的需要。从法律原则的角度考察，我国宪法和婚姻法中均有婚育权之规定，学校限制或禁止学生婚育的规定本身是违法的。笔者认为，高校学生管理者维护学生管理秩序之目的无可厚非，但问题的根本在于，所要维护的学生管理秩序的性质。高校学生管理人治方式维护的是以强力为后盾、以剥夺学生基本权利为手段的“人治秩序”。在这种秩序中，学生权利可能被随意剥夺，而高校学生管理法治方式维护的是以体现法治精神、尊重学生权益和谋求学生管理长效机制的新秩序。立足长远，这两种方式孰优孰劣是显而易见的。

2.自由之维：服务高校学生自由而全面的发展

人的解放、发展和完善是所有教育活动的根本目标。高校学生管理法治化的意义不仅仅在于创新学生管理的方式，其根本目的是为了促进学生自由而全面的发展，这是高校学生管理法治化的另一重要价值。

根据现代法治理念，公民的行为只要不侵犯他人合法权益或国家社会的公共利益，就应被承认是合法的。“在一个有法律的社会里，自由仅仅是一个人能够做他应该做的事情，而不被强迫去做他不应该做的事情”［3］。哈耶克也认为，“在自由的统治下，一切未被一般性法律所明确限制的行动，均属于个人的自由领域”［4］。高校学生管理法治化将促使高校学生管理行为范式的转变，改变过去一味管制的方法，切实尊重学生的主体地位和主体意识，有效地激发学生的潜在创造力。

传统高校学生管理模式总是习惯于把学生视为被动的教育管理客体，而高校学生管理法治化能有效地提升学生的法治意识和维权意识。学生可通过关注自身权益，提升主体意识。可以说，高校学生管理法治化对学生法治观念的熏陶和培育是全面而入微的，它将融于高校的校园法治文化之中，深入高校管理的细枝末节。高校学生管理法治化还有助于培育学生的责任意识，提高学生自我管理、自我教育和自我发展的能力，提升学生的理性思维。总之，推行高校学生管理法治化，能有效地培育学生的主体意识，发展其主体能力，实现学生自由而全面的发展。

三、提升我国高校学生管理法治化的途径如前文所述，高校学生管理法治化是静态与动态的结合过程，因此，高校学生管理法治化的价值在具体实践过程中才能得到彰显和实现。笔者认为，我国高校学生法治化是一个系统工程，应从观念树立、完善制度、规范程序和权利救济等多个层面入手整体推进。

1.树立高校学生管理的新观念

随着我国经济社会的发展，人们的维权意识得到不断增强，公民权利越来越被重视。这一社会进步反映在高校学生管理领域，必然要求对传统高校学生管理观念中忽视学生权益、以学校管理为本等陈旧思想加以改变。概括地讲，高校学生管理者要树立以学生为本、保障学生权利和转变学生管理职能的新观念。

在传统高校学生管理观念中，高校与学生之间的关系是管理与被管理的关系。管理过程无不体现管理方的单方面意志，学生则处于被灌输、被教育和被管理的境地。在高校管理者头脑中“学生应绝对服从”的观念根深蒂固。在日常管理中，管理者未能与学生平等对话，总是居高临下。随着我国高等教育从精英教育向大众教育的转变，社会力量已介入高校后勤管理，学生开始自费上学、自主选课和自主择业，学校收费并提供相应服务，高校与学生在一定程度上体现为平等的民事法律关系。民事法律关系双方地位平等的特点首先要求高校学生管理者要切实转变管理职能，建立起以服务学生为目标的工作系统。这个系统既包括价值引领、行为管理、素质评价、组织建设和学籍管理等具有管理职能的机构，也包括学习指导、科研创新、个性发展、学生资助、勤工助学、就业服务和心理辅导等具有服务职能的机构。此外，还要求高校学生管理者在行使学生管理权的过程中，要重视和保障学生各项权利。高校学生既是公民也是受教育者，其双重主体身份导致其权利的双重性。在校大学生既享有我国教育法、高等教育法等法律法规规定的受教育权，又享有宪法所赋予的公民基本人权。但在高校学生人治管理状态下，这两方面的权利往往不能得到兼顾，特别是高校学生的一般公民权经常被忽视，而只有真正实行学生管理法治化才能兼顾学生这两方面的权利。

2.完善高校学生管理的制度体系

良法是法治的前提，正如亚里士多德所言，“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍服从，而大家服从的法律又应该是本身制定得良好的法律”［5］。要实现高校学生管理的法治化，离不开良法的支持。一个完善的高校学生管理制度体系是实现高校学生管理法治化的前提。具体而言，完善我国高校学生管理的制度体系可从校外和校内两个层面展开。

校外层面的高校学生管理制度主要指我国高等教育法律法规中涉及学生管理的内容和专门的高校学生管理规定的总和。自从1980年我国第一部高等教育法律《学位条例》颁布以来，我国的高等教育法制建设取得了很大发展。但相比西方发达国家，我国高校校外即国家层面的高等教育法制建设仍显不足，还存在不少问题。有关高校学生管理的法律法规没有形成和谐统一的制度体系，法律法规之间的冲突时有发生，而且有的法律规范可操作性不强，缺少对实践过程中可能发生状况的预计。这些因素均导致有关高校学生管理的法律规范“公信力”不足，地位不高。而完善国家层面的高校学生管理法律法规需要从以下几个方面入手：其一，努力提高有关高校学生管理法律法规立法人员的法律素质，培养精通法律又熟悉教育管理的人才。其二，通过加强有关高校学生管理法律法规的立法解释工作，提高法律法规的实践操作性。其三，加快对原有高校学生管理法律法规的修改、清理和汇编工作。

校内层面的高校学生管理制度主要指高校根据高等教育法律规范，为了保障学校教学和管理的秩序，促进学生全面发展，制定的有关学生管理和服务的规章制度的总称。我们须建立统一、规范和和谐的学校规章制度体系。高校内部学生管理规章制度必须符合高等教育法律法规的规定和精神，特别是要以教育部2005年颁布的《普通高等学校学生管理规定》和《高等学校学生行为准则》为基础。除此之外，校内学生管理制度要体现学生本位的价值取向，充分吸收学生群体的意见。其主要措施应有：一要加强培训，提高校内学生管理制度的创制者的法律素质；二要规范程序，完善校内学生管理制度起草、讨论、审查和颁布的各个环节；三要积极动员和有效地组织学生参与校内学生管理制度的创建；四要与时俱进，加快修改和清理陈旧的学生管理制度。

3.规范高校学生管理的程序

程序公正和过程公开体现了现代法治精神。高校学生管理权能否得到公正和合理的行使，需有与之相配套的正当程序来保障。在高校学生管理工作中，坚持正当的程序原则是实现学生管理程序正义的保证，也是确保管理行为实体正义的基础。从近几年考察大学生母校的案例可知，高校管理方在缺乏正当程序时就对违规学生做出处罚，这是高校卷入学生诉讼案的主要原因。正当程序是高校学生管理法治化的重要支撑，须在学生管理行为中贯彻到底。高校学生管理者在作出影响大学生权益的管理行为时(包括奖励行为，也包括惩罚行为)，须事先告知学生本人，向学生本人说明根据和理由，倾听学生的意见，告知并提供学生相应的权利救济途径。

为规范学生管理的正当程序，有必要在学生管理中引入行政听证制度。行政听证制度是“行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，告知相对人决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度”［6］。听证制度源于英国普通法的自然公正原则，它能有效地保护行政相对人的权利。在高校学生管理中运用听证制度不仅能倾听学生意见，维护学生权益，而且有助于提升高校管理决策的水平。可以说，听证制度是高校学生管理程序正义的基石。近几年，国内已有部分高校尝试在学生管理中引入听证制度，并取得了较好效果。如2003年中山大学举办了全国首次学生食堂价格听证会，2006年浙江大学明确规定学生被开除前享有申请听证权，2009年浙江工商大学建立了国内高校首个学生听证大厅，这些举措均引起了社会舆论的关注和好评。

4.健全高校学生管理的权利救济机制

孟德斯鸠有句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”［3］高校学生管理权如得不到监督，必然产生腐败。因此，加强对高校学生管理权的监督，健全学生权利救助机制是非常必要的。从我国高校学生管理体制的实际出发，我们应构建以学生申诉和诉讼为主要路径的二元权利救济机制。

我国高校学生的申诉制度与西方发达国家相比还处于起步阶段。《教育法》较早就对学生申诉制度有所提及，2005年教育部颁发的《普通高等学校学生管理规定》对学生申诉制度又作了具体规定，相比以前的法律法规，该规定中关于学生申诉权的体现和规定是一个不小的进步。但经过近几年的实践发现，仍存在一些亟待改进之处，如有关学生申诉案件的受理范围没有明确、申诉委员会在申诉复查时的权力规定不明、学生申诉的法律性质及定位模糊等等问题依然存在，显然，这些缺陷降低了学生申诉制度的可操作性。要解决这些问题，有关部门需要借鉴行政法学和行政诉讼法学的最新研究成果，审视学生申诉的全过程，把握操作细节，使之逐步完善。

以诉讼为路径的高校学生权利救济方式是我国高等教育法治和学生个体维权需要共同作用的结果。近几年，高校学生母校的案例时有发生，而且呈现出逐年增多的趋势，司法介入高校学生管理行为的这一现象须引起我们的重视。笔者认为，一方面，我们应首先肯定司法介入审查高校学生管理行为的价值和意义，通过司法权的作用，使高校学生管理权得到制约。由于司法审查的方式是一种外部监督行为，同时是终极裁判，是维护学生权益的最后防线，这些特点决定了司法审查具有其他监督方式所不可替代的重要作用。另一方面，我们也应全面分析司法审查高校学生管理的限度。大学自治是现代高等教育的一项基本原则，如果司法介入审查高校管理行为的条件过宽，那么有可能破坏大学自治的原则。因此，必须在司法实践中明确界定司法审查高校学生管理行为的范围，区别高校管理中的学术权力和行政权力，以保障公民基本权利为必要，把握好司法介入的合法尺度和合理限度。

总之，高校学生管理在“入情”的同时，更需要“入法”。学生管理法治化是高校落实中央提出的加强社会管理创新、适应现代法治社会建设发展需要的重要举措。高校学生管理工作任重道远。相信在法治精神的指引下，高校一定能焕发出新的生机和活力，开创新的局面，更好地服务当代大学生成长成才。

参考文献：

［1］储祖旺．高校学生事务管理教程［M］．北京：科学出版社，2007：224．

［2］张文显．法理学［M］.北京：高等教育出版社，2007：293．

［3］［法］孟德斯鸠．论法的精神(上册)［M］．张雁泽，译．北京：商务印书馆，1961：154．

篇5

中图分类号:G647文献标识码:A

1 高校学生管理法制化与法治化的涵义与关系

法制化,即指国家和社会的基本关系和主要活动经由法律制度规范、调整和保护,在法律的规范和保护下发展的过程。高校学生管理法制化,是指国家通过教育立法对高等教育事业的发展实行干预和调控,教育行政部门行使管理职以法律为主要依据,教育管理者解决教育问题诉诸于法律。

法治化是一种“法律至上”、“法律主治”的社会状态。高校学生管理法制化就是要按照国家、教育部门等相关法律规定对学生进行有效的管理。简言之,高校学生管理法制化是制定完整教育法规范体系,健全的法律运作机制以及相关的保障制度。高校学生管理法治化就是要在运用这些法律来治理事务,法制化是法治化的基础、前提条件,法治化是法制化的具体实践。

2 高校学生管理法制化与法治化的原因

高校学生管理法制化与法治化是一个长期的历史过程,并且有其深刻的历史和社会原因,是社会民主、法制发展的必然。

第一,教育法律思想由来已久。教育法律思想早在古希腊时就有,柏拉图最早在其名著《理想国》中阐述教育法律思想。19世纪中期到20世纪50年代,世界各国进入教育立法的时期;1957年德国学者黑克尔撰写的《学校法学》一书是世界上第一部系统的教育法学著作。我国教育向来强调人治不重视法治,但教育法治思想和法治实践却一直存在。如韩非就曾提出“以法治教”的主张,并从中央到地方设吏师,保证国民的法治教育在全国范围内实施。悠久的教育法律思想给教育的法制化与治治化提供了沃土。

第二,教育法制与法治意识日益增强。20世纪70年代末期,我国进入改革开放时期,随着政治、经济改革的推行,教育亦不能像以往一样仅靠行政命令或人治来发展。这样,教育的法制化和法治化就成为政府和全社会关心的重要课题。从20世纪70年代末开始至今,我国教育法制化和法治化经历了起始、发展、深化等阶段,法律理论研究日益丰富,法制化建设取得初步成效;法律实践也逐步得以实施,人民的法治意识日益增强。

第三,学生管理实践中案例频发。在全社会快速推进法治化进程的大趋势下,人们法制意识不断增强,大学生也不例外,而且更注重维护自身的合法权利。故此近些年大学生为维护自己的权利状告高校的案例时有发生。如:1998年田永诉北京科技大学管理不当,滥用职权,侵犯其受教育权案;1999年刘燕文诉北京大学滥用行政管理权,不颁发毕业证书,拒绝授予博士学位案;2000年余丹丹诉襄樊学院勒令其退学处分无充分理由和法律根据要求案;2000年张某诉华西医科大学不授予其博士学位案;2001年王某诉武汉理工大学不授予其学士学位案;2003年董斐诉郑州大学请同学替考“勒令退学”案等。这些案例为高校的学生管理工作敲响警钟,同时也给高校学生管理法制化与法治化提出了许多新的问题。

第四,较为完善的教育法体系。随着教育法律研究的不断推进,我国建立了较为完善的教育法体系。它由教育法律体系、教育法规体系和教育规章体系构成。教育法律是指《宪法》中关于教育的条款,我国教育的基本法《中华人民共和国教育法》,单行法《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国民办教育促进法》、《中华人民共和国教师法》等;教育法规则由行政法规如《中华人民共和国义务教育法实施细则》及地方性法规如广东省实施《中华人民共和国教师法》办法等构成;教育规章包含行政规章与地方性规章。较为完善的教育法体系为实施高校学生管理法制化与法治化提供了理论依据。

3 高校学生管理法制化与法治化存在的问题

第一,法规、规章与法律存在冲突。地方性法规、规章与国家法律抵触的这种法律规范相互打架的现象,就是学术界通常所说的法律冲突。法律冲突是“维护社会主义法制统一,建设社会主义法治国家”进程中面临的又一个重大现实问题。在高校学生管理法制化与法治化过程中,也存在这样的问题,如新的《婚姻登记条例》规定:允许在校大学生结婚,但由于在校生结婚给学生管理带来一系列问题,有些高校校规限制大学生结婚;又如《学生体质健康标准》实施办法与《高等教育法》冲突等。

第二,管理人员的法律意识不强。1999年6月,第三次全国教育工作会议确定了高等教育大发展的新思路,我国高等教育事业得到空前发展,过去高度强调意志统一、集中统一管理和学生的服从的管理模式已不再适应大众化阶段的高校学生管理形势。但这种传统习惯根深蒂固,导致管理者法律意识淡漠,较少用法律的原则和精神管理学生。具体表现在:片面强调严格管理,片面强调学校的权力,从而忽视了学生权利的保护;将法制与严格管理对立起来,认为遵循法治原则,就是放松管理,就会放任学生的某些不良行为,这些认识与现代法治观念相悖。

第三,未理清高校与学生间的关系。随着高等教育改革的不断深入,高校和学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变,而管理者却较少从法律角度认真思考学校与学生的关系。在这样的大背景下,一些学者提出要重新审视高校和学生之间存在的法律关系,基于二者关系的复杂性,目前尚未形成能够全面准确描述二者关系的理论研究成果。主要观点有特别权利关系理论、教育契约关系论、行政法律关系、民事法律关系和行政法律关系与民事法律关系并存等,但这些观点有一个共同点,就是维护学生自主权,强调学生权益,主张司法程序介入高校学生管理,倡导高校学生管理法制化与法治化。

第四,管理程序不够规范。现实高校学生管理中,有很多程序不清,不够规范的地方。比如,学校在对学生做出行政处分时,学生的知情权、申诉权、如何调查取证等都没有比较详细、严格的规定,这样都可能造成对学生权利的侵犯。学生寻求救济的途径还很不顺畅,各种救济手段未得到有效的运用,学生遇到问题时诉之无处、无门,造成大学生的权利无法得到及时的维护。

4 改进高校学生管理法制化与法治化的措施

第一,加强立法工作。目前,我国虽然建立了较为完善的教育法体系,但在有些方面尚存在空白;另外,教育法规、规章与法律存在冲突。学校内部规章制度与法律法规冲突是目前侵犯学生权利,引起法律纠纷最主要的原因。从法律的位阶上看,学校内部规章制度的位阶是最低的,其效力也是最低,只要与法律、法规、规章相冲突,均属无效。实践中学校内部规章制度与法律、法规、规章冲突的案件均有,但最多的还是与教育方面的法律法规冲突最多,这有待于加强立法工作。对学生的管理中, 必须依法制定全方位的规章制度,并对现有的规章和条例进行清理和修订,过去行之有效的方法和改革成果应继承,同时要充分考虑整个社会法治的进步。

第二,提高法律意识。近年来,教育法律纠纷频频见于报端。纠纷的实质是教育者法律意识的淡漠和学生日益崛起的主体权利义务之间的冲突,是关于学生权利的法律规定与学生管理制度中不当因素的冲突,冲突的焦点是学生或学生的权利是否得到尊重或侵害。减少、避免、解决教育法律冲突的必由之路是:教育者和学生都要学习、理解、掌握有关教育法律、法规和规章的条文和实质,按教育法科学地管理和教育学生;依教育法科学的学习。做到教者、学者均知法、守法、护法。

第三,树立服务意识。教育者应该充分认识到与学生法律关系的变化,找准与学生的法律关系,适时调整角色地位,保护学生权利,树立服务意识,做好服务工作,热忱为学生服务。大学生智商高,知识面广,观念更新周期短,法律意识不断增强。教育者要从民主、自由、平等、公正的观点出发,既要严格按照法律、法规和规章制度来规范、管理、教育大学生,又要充分尊重学生的法律地位,保护他们的合法权益。

第四,规范高校管理行为。2005年颁布实施了新的《普通高等学校学生管理规定》。新《规定》依据《教育法》、《高等教育法》以及其他相关法律法规,遵循“育人为本,依法建章,规范管理,加强监督”的原则,对原《规定》进行了全面的修订。新的《规定》把学校管理的自由裁量权限定在一定的范围之内,对于保护学生合法权益具有重要意义。进一步明确了高校工作职责、范围,管理者的权限、义务,完善法律监督机制体系,规范了高校的管理行为,依法行事。

第五,完善学生救济机制。一是要按照法律的规定,禁止侵犯学生权利行为的发生;二是建立学生申诉制度,使学生权利得到救济,三是进一步明确司法审查介入高校的教育管理活动的权限、程序,在维护高校的自主办学权和保障学生的基本权利之间找到一个平衡点,从而更好地维护学生的各项合法权益。司法审查对大学管理的介入不仅是完全必要的,更为重要的是可以规范管理权利,更新管理观念,促进高校管理的法制化和法治化。

学生是学校的主体,学生管理工作的成效,关系到学校的稳定与发展。但随着高等教育改革的推进,高校与学生的关系由原来单一的行政管理关系逐步向复杂化方向转变。为适应这种变化,高校必须更新管理理念、改进管理方式和完善管理制度,加强高校学生管理法制化与法治化,才能促进高校的长期稳定与健康的发展。

参考文献

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[4]张静.论高校对学生的管理权与学生受教育权的冲突和平衡[J].河北法学,2005(2).