传统公共管理理论篇1

自从1896年行政学诞生，一直到20世纪90年代新公共管理运动兴起．行政学研究始终关注着私人领域的成就，不断地从私营部门所创造的经济奇迹和管理模式中汲取营养。始于20世纪70年代末80年代初的西方行政改革运动，仍然沿续着“政府向企业学习”的传统，开创了行政改革研究的新领域。本文尝试在行政改革的全球性视角和新经济浪潮的时代背景下，运用西方行政改革的主导理论——公共选择理论和管理主义，分析政府人事管理的治道变革模式，并揭示现代公共人力资源管理的时代特征和政府人事管理的发展趋向。

一、治道变革的动因分析

治道(Governance)是20世纪90年代以来国际政治学界和经济学界新拓展的一个研究领域．它的含义是：“为实现经济发展，在管理一国的经济和社会资源过程中运用公共权力的方式”“：它与行政与政治的区别在于：治道只涉及政府权力的应用，它更动态、更具体、更注重方式，而相对较少地卷入意识形态上的争论：所以，本文关于政府人事管理变革的思考也是定位于工具理性当代政府人事管理的治道变革是在特定历史背景下发生的，归纳起来为两点：其一、全球范围内的行政改革运动不仅提供了一个世界背景的参照框架，而且为治道变革提供了理论支持。其二、知识经济浪潮对政府管理的冲击．推动政府管理方式从经验行政向知识行政转变：如果说，西方行政改革运动打破了公共部门与私营部门之间的樊篱，搭起了政府向企业学习的桥梁，那么，知识经济浪潮的冲击，则是政府人事管理治道变革的根本契机。

1、全球一体化条件下的西方行政改革运动历史进入

20世纪70年代，西方发达国家普遍遇到了经济滞胀、工人失业等社会危机．公共部门也面临着日益严重的财政危机、信任危机和管理危机。克服政府困境的现实需要和公众的期望推动了行政改革浪潮的发生并席卷全球正如美国行政学教授帕·英格拉姆所言：“在过去20年中，世界上没有一个这样的国家和地区：那里的国家对公共官僚和文官制度表示满意。东欧、非洲、拉丁美洲和亚洲的混乱激发了政治和制度变革的痛切意识工业化民主国家贯穿70年代和80年代的改革努力，说明它们普遍意识到政府和公共机构确实存在重大问题”与此同时，私营部门进行了较大规模的管理革新，并取得了成功私营部门革新的成就不仅是推动公共部门改革的重要动力，而且其革新措施也对公共部门的改革起到了示范和借鉴作用，在一定程度上指明了公共部门改革的方向。

本次行政改革运动的主导理论：公共选择理论和管理主义，其产生在很大程度上就是源于私营部门革新措施的启示。

公共选择理论，即“对非市场决策的经济学研究”，作为行政学中的一个流派，其特点是用经济学方法来研究政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行，致力于解决政府面临的困境。公共选择关注的中心是政府与社会的关系，它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”“。既然政府内部问题重重，且历次改革收效甚微，那么最好的出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的市场竞争机制，使提供公共服务的主体多元化，从而使公众得到自由选择服务机构的至高无上的市场权力，可以“用脚投票”，这必然会促使公共机构竭力改善服务以赢得更多“顾客”。此外，公共选择理论对官僚制的人事管理弊端进行了诊断，认为传统公共部门规章制度既严格又死板，缺乏有效的激勋机制，从而在内部形成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力。总之，公共选择理论强调，解决传统政府管理问题的核心措施是“市场价值的重新发现和利用”。

管理主义，是新公共管理学派的理论主张。虽然与公共选择理论一样尊崇市场力量、市场作用和市场机制，但管理主义更加注重“内部理性化”，即主张在政府内部通过引进市场机制来完善政府组织结构，提高行政效率。管理主义的出现，被视为“行政管理范式的转换，是一场革命”，推动了行政学从早期的公共行政范式发展到今天的公共管理范式。公共行政强调“政府万能”，而公共管理则主张“政府有限”，必须以市场解救政府失灵的现象，私营部门的管理策略可以适用于公共部门，以形成一个企业化政府相对于公共选择理论而言，管理主义没有形成完整的理论体系，其基本逻辑是：公共部门和私营部门在管理上没有本质区别，而且私营部门的管理要比公共部门优越得多，那么必然要求借用私营部门的管理理论、模式、原则、方法和技术来“重塑政府”，这是提高政府工作效率和管理水平的根本途径。

2、知识经济的浪潮对政府管理的冲击。随着新世纪的到来，人类已进入了一个全新的时代即知识经济时代。根据19％年经合组织的定义：“知识经济是指建立在知识和信息的生产、分配和使用上的经济”口I。在这个新的时代，知识取代了资本和自然资源成为经济发展的决定因素，成为推动人类社会发展的第～要素，是人类最宝贵的资源。知识经济的到来，不仅预示着社会生产、消费领域的一场革命，而且催生了管理理念的革新：具体表现在下面两个方面：

其一，人力资本成为社会发展的核心资本：知识经济中一个最直观和最基本的特征是，知识作为生产要素的地位空前提高，而因为现代产品所耗费的自然资源越来越少，天赋自然资源优势已不再成为一种关键的竞争性要素。同时，随着世界性资本市场的发展，融资渠道日益多元化，资本优势也逐渐丧失传统重要性。与此相对应的是，知识和技能正作为比较优势的来源而凸现出来，社会经济的发展也越来越依赖于人力资本的投入，掌握知识与技能的人力资源成为社会发展的核心资本。因此，“尊重知识，尊重人才”在公共部门就显得尤为重要，由“经验行政向知识行政的转变”成为政府人事管理治道变革的强大内驱力。

其二，在知识经济时代，全球一体化趋势加强，国与国的竞争也更多地体现为政府能力或政府效能的竞争。台湾地区学者张世贤在《公共政策析论》一书中指出，政府能力是指一个政府能够顺应时代趋势，具有国际竞争和合作力，增进国民生产力，提升社会水准的整体能力I。在知识经济时代，新事物的产生日新月异，社会整体进步加快，政府应对外部环境捌战的有效性，直接取决于公共部门所具备的人力资源状况。因此，人力资源开发将成为提升政府能力的中心环节。

二、私营部门的启示：对现代人力资源管理的总结

相对于公共部门而言，对利益追求的永恒性，使得私营部门成为最具创新精神的部门=从技术的产业化，到管理理念的制度化，私营部门～直充当着开拓者与试验田的角色现代人力资源管理的基本理论和方法，也是首先在私营部门的实践中走向成熟的。

现代人力资源管理是指对人力资源的取得、开发和利用等方面进行计划、组织、指挥和控制，使人力与物力保持最佳比例，以充分发挥人的潜力，推动各项事业和人自身的全面发展。与传统人事管理相比较，人力资源管理具有以下特点：

1、在管理的理念上。其一，把人力作为资本受人本主义和人力资本理论影响，现代人力资源管理视人为最核心的资本，认为人力资本的投资收益率高于其它形态资本的投资收益率。人是第一资源，是支配和利用其它资源的资源，是唯一可以连续投资、反复开发利用的关键性资源。人力资本是生产力中最活跃的因素，人力资本的积累是经济得以持续发展的决定性因素，是产业发展的真正源泉。其二，人力资源管理成为获取竞争优势的工具。美国田纳西州大学教授劳伦斯·S-克雷曼在《人力资源管理：获取竞争优势的工具》一书中，描述了人力资源管理实践与竞争优势的相关性。他认为一个组织的人力资源管理实践可以是竞争优势的重要源泉，并且列出了16种提高竞争优势的人力资源管理实践，并建立了两砷分析模型去解释人力资源管理实践对竞争优势的直接和间接影响“。其三，重视人力资源管理的战略作用=传统人事管理仅仅包括行政管理和事务管理，在功能上无法超越后勤服务的性质，充其量只能发挥辅助性作用而现代人力资源管理最显著的特征是，它已成为企业战略管理的一个重要组成部分许多事实和案例表明，人力资源管理已变得更加具：有战略性，具有更长久的战略价值，对组织决策具有更广泛的影响，人力资源管理的优劣直接决定着组织战略的成败。

2、在管理的技术层面上。管理既是一门艺术、又是一门科学的二重性特征，决定了管理技术层面上的二重性，即软管理和硬管理。首先，软管理是指人性化管理，基于人力资本和自我实现的管理假设，组织的发展取决于组织提供的诱因能在多大程度上激活或释放员工的潜能，这一过程决定了现代人力资源管理的人性化特征。提高员工生活质量，重新界定上级和下属问的权责界限，充分授权，鼓励员工参与管理，塑造具有亲和力的企业文化，这些措施成为企业经常的做法。此外，现代人力资源管理还具备硬管理的特征。由于软管理带有随意性和不易评价的缺陷，现代人力资源管理从其它学科中引进了一些分析工具来弥补软性管理的缺陷：例如：科学的人才评价机制使人事管理者能够在招聘中发现胜任的因素，在晋升中真正做到功绩取向；规范的工作分析方法，保证组织可以使正确的人做正确的事此外．经济学分析方法的引进，更加强化了人力资源管理的科学性特征斯坦福大学经济学教授爱德华·拉齐尔在《人事管理经济学》一书中，开创性地运用经济学原理和分析方法，研究人力资源管理中的一些重要问题，如招聘中的信息不对称、大学学历的信号作用、工作中的不努力等机会主义行为以及劳动契约的不完全性等，在实证调研和严格的理论推导基础上．得出很多精确的结论。

3、在管理的内容上。现代人力资源管理在内容上既是一套完整的管理程序．又是一套整体性开发战略：一方面，现代人力资源管理在管理程序上体现了全过程的动态管理持征：传统人事管理是孤立的静态管理，在纵向上把互相联系的几个阶段——录用、培训I、考核、调动、退休等人为地分割开来，孤立地进行管理，造成录用与使用、使用与培训、培训与晋升奖励等环节互相脱节。在横向上形成人员的“部门所有制”，把员工视为部门的财产，只重视对人才的拥有而不重视使用，人才闲置、浪费、压制现象普遍现代人力资源管理则克服了上述弊端．把人员的录用、培训、考核、使用、凋动、升降、奖惩和退休等有机地联系起来，进行全程管理；同时，它的视角跨越了部门分割的局限，将全体员工作为一个整体进行动态管理：这种动态管理具有开放性和竞争性，有利于人力资源投资获得最佳效益，同时也使员工产生危机感，促进员工自觉学习的主动性。另一方面，现代人力资源管理强调以人为中心，注重人力资源的整体性开发与利用：传统人事管理过分强调人适应工作，重事不重人，管理活动局限于给人找位置，而不是着眼于人的开发利用，没有认识到人是一种宝贵的资源现代人力资源管理不再把人看成是技术因素，而是把人看成是具有“内在建设性潜能”的因素，把人视作使组织在激烈的竞争中脱颖而出的关键性因素：因此，它注意通过教育、培训、授权、激励等一系列方法对人力资源进行整体性开发，发掘人的潜能，提升品位，增值资本，从而使人力资源在使用过程中产生更大的效益：

三、从传统人事管理向现代公共人力资源管理的治道转变

实践经验证明，规范、科学、有效的人力资源管理是企业获得竞争优势的源泉。相形之下，公共部门却长期困于僵化死板的规章制度，漠视人的能动性，缺乏有效的激励机制，在对制度的崇拜下．人只是一种被物化的管理成本一这在公共部门中造成了逃避风险、不事创新、不求有功、但求无过的普遍心态，使公共机构失去追求效率的内在动力．最终导致公共部门不能适应外部市场变化和技术革新所带来的挑战。我们认为，运用公共选择理论和管理主义的有益观点，引人市场机制和借鉴私营部门的成功经验，是实现政府人事管理治道变革的根本途径。具体而言，本文拟从下述三个层面进行探讨，以期重塑政府人事管理模式，提升政府能力：

1、在管理理念层面上，要进行观念革新，植入新的理念。其一，人力资本是社会发展的核心资本。人不再成为制度的附属，被当作物化成本而加以控制，人是具有无限增值潜力的一种最重要资源?对人力资源的开发和激励，释放人的潜能，实现自我价值，应该成为政府人事管理的核心内容：尊重知识，尊重人的首创精神，在公共部门的改革中显得尤为重要。伴随着知识经济的到来，政府管理经历着从经验行政到知识行政的转变，人力资本的质和量决定着公共管理和服务水平的高低，人力资本成为新经济下公共管理发展的能量源泉与核心。其二，现代公共人力资源管理是提升政府能力的有效途径公共部门的人力资源是促进政府发展的第一要素．在影响政府效能诸多要素中，公共部门的人力资源是最重要的要素因为人力资源是其他要素的掌握者和使用者，其本身就是作用于组织生产力的资本资源，人力资源昕具有的高增值性和效益递增性同样是其它要素无法比拟的。

2、在管理的技术层面上，要重点开展职位分类与考核制度的改革。其一，更新职位分类内容和建立我国公务人员的职位分类制度。职位分类如同私营部门的工作分析，一直被认为是公共部人力资源管理的基石。传统的职位分类建立在工业经济的社会化大分工基础上，由于工业经济中专业分的细化，导致职位分类相应地细化这在新经济已现端倪的今天就显得过于繁琐和滞钝，人们对官僚制的指责有很多就导源于此，职位分类的革新势在必行：首先，随着计算机智能水平的提高，操作性的例行工作越来越多地被计算机昕取代，传统的职位分类面临调整：其次，随着信息技术发展的日：月异，新行业、新职位不断涌现，并日趋重要，这同样是旧的、过细的职位分类昕无法涵盖的复次，传统职位分类的条条框框和繁文缛节，与知识经济下追求效率与发展的制度取向相背离，所以，传统的职位分类在内容上必须更新，在规范上必须简化职位分类内容的全面更新，有赖于我国公务人员职位分类制度的建立我国于1993年8月颁布的《国家公务员条例(暂行)中明文规定，公务员实行职位分类制度。然而直到今天，我国尚没有对政府公务活动进行全面系统的工作分析，没有制定出科学、规范的职位说明书．这就使公共部门人力资源管理中的录用、考核、升迁、薪金管理等环节失去了基石。那么，我国为何一直未能在政府中进行科学的职位分类呢?其主要原因在于对传统工业经济下职位分类的繁文缛节的畏惧和长期以来漠视私营部门职位分类与工作分析上的成就：而在知识经济时代，职位分类趋向简化，成本相对较低，又有私营部门积累的经验可资借鉴，这正是我们迎头奔上，建立符合时代要求的政府公务人员职位分类制度的良机。

传统公共管理理论篇2

关键词：

新公共管理；人力资源与社会保障；利与弊

新公共管理运动是西方国家的行政改革运动的典型代表。新公共管理理论，是不同于传统公共行政的理论，它是基于一个经济理论为基础的新理论，主张依靠自由化和市场竞争机制，改变公共管理范式。这一新的管理范式改变了传统公共行政的理论基础、研究课题、研究范围、方法和实践模式，成为政府管理的主流，特别是在当代西方公共行政领域。新公共管理理论是以市场经济为导向的管理方法，以结果为导向的绩效目标管理，以客户为导向的服务方法，全系统响应的管理方法。这些管理方法的使用，在当代西方公共管理实践中发挥了重要作用。因此，新公共管理方法对进行更深入的研究具有重要的理论意义和实践意义。

一、新公共管理的特征和创新之处

新公共管理理论和传统行政理论方法论的理论基础是不同的。其理论基础是政治科学、传统的行政管理学、社会学、社会心理学等学科，而传统公共行政管理理论的核心是官僚制理论和科学管理理论。新公共管理理论是建立在经济理论和企业管理基础上的公共选择理论和制度经济学理论。新公共管理理论在经济学和企业管理理论的基础上更注重管理的科学性和实用性，是新公共管理理论最生动的解释。以“理性经济人”的人性假设为逻辑起点，是进行专业管理、绩效评价、战略管理、客户导向的新公共管理，也是绩效工资制度的具体管理方法，其目的是寻求公共管理绩效的最优化。尽管有不同的理论基础，但从方法论的角度，研究水平并没有较大提升，对公共管理理性层面的关注成为研究的焦点。从公共管理的历史发展过程来看，在发展到了关键阶段，新公共管理理论的公共行政就开始了实践。从20世纪70年代到2008年西方金融危机发生的这段时间，新公共管理理论开始了其市场自由化的实践，面向企业的政府行政管理体制改革取得了巨大成就。在方法论方面，经济理论与应用从传统公共行政管理向一系列精准化管理发展，这些新的管理方法改变了传统公共行政学的研究范围、主题和学科结构。这种方法的优势体现在各国行政改革的实践中，为提高政府管理效率提供了有力的保障，成为西方政府公共管理改革的重要组成部分，这意味着新公共管理方法论实现了创新性发展，也为公共管理的发展提供了新的视角。

二、新公共管理视角下人力资源和社会保障的弊端

（一）新公共管理有过于保守的倾向。在系统发展的新公共管理还没有完全摆脱传统体制的发展过程中，一定程度上存在着保守的问题，一些行政部门还是把对民营企业管理的方式应用复制到公共管理领域，这和传统的概念没有什么不同。这样的公共管理只停留在理论层面，并没有落实到基层，往往导致原有的管理理念不能更新，不符合社会发展的进程。

（二）经济理论和方法的滥用。经济管理是新公共管理的理论基础，但这并不意味着学习经济学的理论和方法就一样。经济学理论在一些地方的开展属于滥用公共管理的过程，并不是创新的结果。这种管理模式的应用对民营企业有一个显著的影响，但它不使用特殊的公共管理系统优势就无法体现，缺点就是还处于准备实施推广的阶段。根据销售和采购的形式进行公共管理服务，管理需要考虑的是人民满意的情况，仅有经济理论作为系统开发的依据，显然是不够科学。经济系统本身是社会学的衍生物也受社会发展变化的影响，以公共管理和社会发展稳定为目的的应用经济学知识，只有在市场经济的背景下引入，才能提高运用阶段的公平性，滥用理论只会造成更严重的后果。

（三）忽略公共和私营部门的管理经验的差异。公共管理体制是由政府部门开发的，是面向社会群体进行的。个人和政府单位不同，新公共管理系统并不区分两者之间的差异，完全把私人部门管理经验生搬硬套，虽然能够获得短期的结果，但它并不能解决长期发展目标中遇到的问题。在新公共管理系统中优点和缺点并存，任何制度的诞生都不是完美的，新公共管理系统已经能够得到一定的应用实施，能够满足大部分的应用要求，可以解决私人部门和政府部门之间管理的局限性。

三、新公共管理对人力资源和社会保障的作用发挥

（一）协调创新发展战略。新公共管理系统应成为就业的前提条件，这可能会是一个更好的整合管理经济和公共服务的方式。人力资源能够保证社会的和谐稳定，政府应坚持在社会经济体制转型过程中相关部门发挥作用进行新公共管理的途径，调查了解社会发展需要的人才作为加强对失业人员的技能培训的一个参考依据。

（二）充分了解市场机制，引入竞争机制。以社会学、经济学的理论为基础的公共管理，虽然也有一些缺点，但基本是正确的，以社会发展机制中占有的比例可以解决现有的问题。开展公共服务需要以社会安全为出发点，扩大调查范围到全社会，结合城乡不同地区的需求，建设科学的服务体系。在公共建设过程中市场机制的引入可以提高在这一领域的竞争，在人民群众的监督下，服务质量自然会明显提高。

（三）树立宗旨意识。公务员增强管理服务意识，重塑政府与社会的关系，进行新公共管理，在服务过程中要明确主体，树立人民利益至上的观念。政府作为公共行政管理系统的一部分，应注重社区的反馈，发现不合理的现象要及时调整，提高公务员的使命感和责任感，虽然属于管理性质的工作，也摆在首位应当是服务性质。传统的管理体制，会有执政当局和社会群体之间的一些冲突，不仅人民的利益受到损失，还可能威胁国家法律的威严。在树立正确的服务意识后，这样的问题可以从根本上解决，社会发展服务中政府监管所扮演的双重角色，可以解决新公共管理体制的弊端。

参考文献：

[1]张辉.新公共管理视角下的政府执行力研究[J].辽宁行政学院学报，2010，（4）：20-21.

传统公共管理理论篇3

“新公共管理”是一种国际性思潮,它起源于英国、美国、新西兰和澳大利亚,并迅速扩展到其他西方国家。新公共管理运动的兴起意味着公共部门管理尤其是政府管理研究领域范式的转变。有如休斯(OHughes)在《公共行政与管理》一书中所说:“自从80年代中期以来,发达国家的公共部门管理已发生了转变,曾经在本世纪的大部分时间中居于支配地位的传统公共行政管理的那种刻板(僵化)、层级官僚体制形式逐步转变为一种灵活的、以市场为基础的(新)公共管理形式。后者并不是一种改革事务或管理方式的微小变化,而是政府作用以及政府与公民社会关系的一种深刻变化。传统的公共行政在理论与实践上都已受到怀疑。新公共管理的采纳意味着公共部门管理领域中新范式的出现。”①

作为政府管理研究领域的一种新理论以及新实践模式,“新公共管理”范式有不同的名称,如“新公共管理(NPM)”(Hood等,1991年)、“管理主义”(Pollitt,1993年)、“以市场为基础的公共行政学”(Lan,ZhiyonandRosenbloom,1992年)、“后官僚制模式”(Barzelay,1992年)、“企业化政府”理论(OsborneandGaebler,1992年)等。尽管这些名称不同,但基本上都表示同一种现象,即由传统公共行政理论及实践向新公共管理理论及实践的转变,并被人们描述为公共管理尤其是政府管理研究领域的范式转移。

“新公共管理”理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段,它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。传统的公共行政学诞生于19世纪末20世纪初,在70年代以前,传统的公共行政学一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式。它有自己一整套的理论、原则、假定和方法以及范式特征。按照休斯的说法,传统的公共行政学有如下四个永久性的原则:

第一,政府组织及其结构应根据官僚体制(科层制)的原则建立,即政府管理体制以韦伯的科层制理论或模式为基础,严格坚持这一原则是公共组织尤其是政府运作的最佳方式。

第二,一旦涉及政策领域,那么,它将通过官僚机构提供公共物品和服务;换言之,只能由政府机构来提供公共物品和服务。

第三,主张政治事务与行政事务分开。行政是执行命令的工具,而政策和战略的制定则是政治家们的事,据说政治与行政的分离可以保证责任制的落实。

第四,行政被当做一种特殊的管理形式,因此需要职业化的官僚,他们终身受雇,并可以一视同仁地为不同的政治领导人服务②。

作者本人曾将传统的公共行政学的信念或范式特征概括为四个方面:

一是采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构(官僚体制)作为主要的研究领域;

二是政治与行政二分法成为公共行政学的理论基础;

三是致力于行政管理的一般或普遍原则的探索;

四是强调以效率原则作为最高标准③。

传统的公共行政学理论及实践模式是与西方工业社会的政府管理相适应的。但随着西方各国由工业社会向后工业社会或信息社会的转变,这种理论及模式就显得越来越不适应。在当代,传统公共行政学的基本理论、假定、原则或信条,无论在理论上还是实践上都受到人们的普遍怀疑,遇到了严峻的挑战----

首先,作为传统的公共行政学基石的官僚体制已被证明是一种过时的、僵化的和无效率的政府体制模式。这种等级划分、权力集中、控制严密的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理(工商管理)中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型,如参与型组织、学习型组织、自主型组织以及各种独立机构相继出现。

其次,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的惟一提供者的垄断地位已经动摇。私人部门中发展起来的管理方法和技术被应用于公共部门之中;政府通过补贴、规划、委托和合同承包等方式间接运行,各种私人公司、独立机构和社会团体参与公共物品及服务的提供;不同的政府机构也为提供相同的公共物品及服务而展开竞争;市场机制在公共部门中发挥着越来越重要的作用。

再次,政治与行政二分法早就被人们批评为一种不真实的假定,政治事务(政策的制定)与行政事务(政策的执行)实际上是无法分开的。在当代,公共官僚(文

①②③详见拙作《从公共行政学、新公共行政学到公共管理学》,载《政治学研究》1999年第1期。OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nded.).MacmillanPressLTD.,ST.Martin

sPressInc.,1998,p.1.OwenHughes,PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2ed.).MacmillanPressLTD.,ST·Martin

sPress,Inc.,1998,p.1.

官)日益卷入政策决策事务之中,他们既是政策提案的重要来源,又是行政法规制定者;与此相联系,文官的政治中立性信条也已被打破。文官向来难以做到政治上的中立,而且在当代,文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命的趋势越来越明显。最后,公共人事管理的体制及模式也发生了重大的变化,公务员(文官)的永业观念已被打破;合同雇用、临时雇用等的出现使雇员的解聘更容易,业绩评估和绩效工资制成为一种主要的报酬方式;传统的片面强调对人的控制的人事管理模式正在向注重人才的培养与开发、以人为本的人力资源管理模式转变。

到了80年代末90年代初,随着西方各国政府改革运动的深入展开,“新公共管理”作为政府管理领域(公共行政学以及公共管理学)的新范式以及政府管理实践的新模式形成和发展起来了。“新公共管理”范式的特征和内容是什么?西方公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:按照波立特(CPollitt)在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,“新公共管理”主义主要由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。胡德(CCHood)在其担任伦敦经济学院院长的就职演说中将“新公共管理”的内涵及特征刻画为如下七个方面:

(1)向职业化管理的转变;

(2)标准与绩效测量;

(3)产出控制;

(4)单位的分散化;

(5)竞争;

(6)私人部门管理的风格;

(7)纪律与节约。

英国学者温森特·怀特认为,“管理主义”(新公共管理)强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估;以结果而不是程序的正确性来评估管理水平;看重金钱的价值;对消费者而非公民的需要保持敏感,强调公共服务的针对性而非普遍性。罗德斯(WRhodes)指出,“新公共管理”有如下几个中心学说:

以管理而非政策为焦点,以业绩评估和效率为焦点;将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构;准市场的使用和合同承包以培育竞争;一种强调产出目标、限制性项目合同、金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为如下八个方面:(1)转移权威,提供灵活性;(2)保证绩效、控制和责任制;(3)发展竞争和选择;(4)提供灵活性;(5)改善人力资源管理;(6)优化信息技术;(7)改善管制质量;(8)加强中央指导职能。

根据上述学者的概括以及其他新公共管理文献资料,我们将“新公共管理”或“管理主义”的研究纲领或范式特征归纳为如下八个方面:

1.强调职业化管理。“新公共管理”认为,公共组织尤其是政府必须清楚自己做什么、如何做和向谁尽责,让公共管理人员成为管理者,而不是传统的仅仅听命于别人的行政官员。“新公共管理”强调部门管理权力的下放,这也意味着部门领导要负更大的责任,他们要参与更多的公共决策事务,日益卷入政治事务之中,要更经常地对相关的事务负个人责任。现在公共管理变成了政治管理的一种形式,与政治领导人的关系也发生了变化。尽管最终还是政治领袖说了算,但传统的政治与行政的虚假二分已被抛弃。

2.明确的绩效标准与绩效评估。“新公共管理”与传统的公共行政的一个重要差别在于关注产出或结果,而非投入和过程。“管理主义”强调个人和机构的业绩(绩效)。各种公共机构被要求制订出业绩指标,以此作为衡量目标取得情况的标准;职员个人的业绩也较之以前被更系统全面地加以衡量。绩效评估系统旨在评价职员个人的业绩,评价的结果将是个人晋升、工资福利待遇等的主要依据。

3.项目预算与战略管理。在“新公共管理”中项目预算系统取代以往的“一线项目”预算。传统的行政管理关注的焦点是投入而非产出。现在,项目预算系统根据机构的具体项目来分配资金,要列出项目、子项目以及更低层次项目的所有成本;人员的配给不再由人事部门来决定,它成为项目预算的组成部分。这就意味着政府部门要决定组织的使命或长远的目标,预测目标的获取,考虑组织如何适应环境以及它在环境中的优势和劣势、机会和成本。这种重视战略管理的途径通过将结果与资源分配尤其是与项目预算的结合,促进了资源的更好利用。

4.提供回应。传统的行政管理抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性,无效率地生产和提供公共物品,扭曲市场法则,对消费者(顾客)提出的要求不敏感,追求整齐划一的服务,忽视公共服务的多样化;公共物品的生产不是消费者说了算,而是生产者说了算,这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。“新公共管理”则强调顾客至上或顾客导向,它通过把公民变成消费者(顾客),以市场取代政府,提供回应,满足公民(顾客)的不同需求。它通过引入市场机制、公民参与管理、公共服务提供的小规模化等措施,给公民(顾客)提供“以脚投票”即自由选择服务机构的机会,征求他们对公共服务的意见和要求,并测量其满意程度。

5.公共服务机构的分散化和小型化。“新公共管理”运动中最重要的结构性变革在于,建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。由一个部长负责的庞大的部(委)结构被分解成许多执行机构,每个机构负责一个或数目有限的公共服务供给,部里仅留下少数文官负责制定政策、计划和协调工作。分散化的优点是缩小官僚机构的规模和集中化程度;它通过“一步式商店”(“一站式服务”)而提高公共物品和服务供给的效率;将这些提供公共物品及服务的部门与转移支付的形式相结合,可以取得规模经济的效益;它还是对政治与行政二分法观念的一种修正。一旦提供公共物品及服务的机构是在明确的合同之下运作的,那么就没有任何特殊的理由说明它们为什么一定非是政府机构不可(以及它的职员非得是公共雇员不可)。

6.竞争机制的引入。长期以来政府被当做校正市场制度、弥补市场缺陷、克服市场失灵的主要途径;现在反过来,“新公共管理”主张用市场的力量来改造政府,在公共部门中引入市场机制,在公共部门与私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争,以缩小政府规模,提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的一系列变化尤其是形成了市场检验、优胜劣汰的局面。

7.采用私人部门管理方式。引入当代私人部门管理(工商管理)所发展起来的管理经验、理论、方法及技术,管理主义者相信公共部门管理与私人部门管理是相似的,其差别仅仅表现为次要的方面;私人部门的管理比公共部门的管理要优越得多,效率也高得多。因此,他们主张采用私人部门管理的经验、原则、方法和技术,用私人部门管理的模式重塑公共部门管理。“新公共管理”运动中所采用的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、结果控制、合同雇佣制、绩效工资制、人力资源开发和组织发展等原则或措施均主要来自于私人部门的管理实践。这也导致了公共部门管理与私人部门管理在理论和方法上出现新的融合。

8.管理者与政治家、公众关系的改变。在传统的行政管理模式中,官僚(公共管理者)与政治家的关系是狭窄的、技术性的关系,即主人与奴仆(发号施令者与惟命是从者)的关系。在“新公共管理”的模式中,公共管理者与政治家建立起一种更密切和灵活的关系,公共管理者日益卷入公共政策制定和通常的政治事务之中;公共管理变成了政治管理的一种形式,公共管理者日益变成官僚政治家。同时,在“新公共管理”模式中,公共管理者与公民的关系也出现了变化。市场竞争机制的引入、顾客至上、结果导向等原则的采用改变了公民的纯粹被动服从地位,公民变成顾客,要求公共管理有更明确的责任制,听取公民的意见,满足公民的要求,提供回应性的服务。

二

西方“新公共管理”运动已历时二十载,对于它的理论纲领和实践模式,人们褒贬不一。有人认为它是西方公共管理研究领域中出现的一次“无声的革命”,在实践上也取得巨大的成功;有人则认为它不过是“管理主义”在当代的翻版(是一种“新泰勒主义”、一种保守主义的意识形态),在实践上带来大量的新问题。那么,应当如何评价当代西方“新公共管理”的范式呢?

应当首先指出的是,作为一种正在成长着的公共管理新理论范式以及实践模式,“新公共管理”是当代人类社会发展尤其是公共部门改革的必然产物,与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变,与全球化、信息化和市场化时代的来临密切相关。尽管“新公共管理”的出现与当代西方社会所面临的一系列现实社会问题(如“滞胀”、政府失败、政治和社会矛盾与冲突)分不开,但它也反映了当代人类社会进入全球化、信息化和知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理所提出的新要求,表明了传统的公共行政管理的理论和实践特别是建立在科层制基础上的管理体制和模式的过时或失效。

传统公共管理理论篇4

一、研究背景与意义

 

公共信息就是公共领域中与公众密切相关的信息，是知识单元应获得性的社会符号体系。公共信息管理就是人类借助于技术的、经济的、政策的、法律的、人文的方法和手段对公共信息进行引导、指挥、控制、协调，以提高公共信息的利用效率，最大限度地实现公共信息效用为目的的一种活动。近些年，公共信息管理领域大量的研究工作关注描述和理解社会信息系统中集群行为产生的原因和演进的过程，公共信息管理视域下的舆论传播就是其中最重要的研究方向之一。舆论传播，就是社会公众对他们所关切问题的意见、态度、信念在社会群体和大众媒介中的公开表达，并且形成具有一致性和强烈性的共同社会意识，以及发挥社会作用的社会过程。既包括舆论形成时所发生的一切传播行为和传播过程，也包括舆论形成后发挥其社会控制功能时所发生的一切传播行为和传播过程。

 

舆论传播最早隶属于新闻传播学科的舆论学研究，之前的研究范畴也多限于此，研究人员、研究机构多是新闻传播和党政宣传领域，但随着科技高速发展，互联网和无线移动通信终端的日益普及，舆论传播的研究对象与研究情景都发生了翻天覆地的变化，尤其是近些年，突发事件频繁发生，世界已经进入了突发危机时代，而互联网与移动通信则给突发危机的实时、全面呈现提供了平台，但同时也为谣言传播提供了便利，公共话语权由相对集中向相对扩散发展，由此，由互联网与无线移动通信终端引发的集聚突发事件也是层出不穷，给社会系统与民众生活带来巨大的变化，其中也蕴含了极大的社会价值与经济价值，值得重点关注与深入研究。舆论传播原来的研究方法和手段多是基于逻辑分析与定性推导，而当前的舆论传播已逐渐过渡到公共信息管理的研究范畴之内，其研究范式与研究方法工具也发生了很大变化，公共信息管理视域下的舆论传播研究已演进成为多学科多领域多种理论方法多种技术工具交叉集成的研究方向，吸引了众多学科领域大量的研究注意力资源，呈现出蓬勃迅猛的发展态势。

 

虽然之前已有部分专家学者对舆论传播现状、发展趋势进行过探讨和分析，但由于近些年互联网与无线移动通信的快速发展与日益普及，其研究对象的依存、演化的环境与条件已发生了极大的变化，传统的理论与方法在新情况、新问题、新背景下已不能较为全面、真实、详尽地反映时代的发展与变化，从公共信息管理的角度对其进行研究与分析应是今后发展的一个趋势与方向。受到文献的启发与帮助，本文从公共信息管理的视角出发利用科学计量学方法对舆论传播的最新文献数据进行定量分析，以CNKI中国学术期刊网络出版总库收录论文为依据，以此科学客观地了解公共信息管理视域下舆论传播的发展脉络与研究现状，探索公共信息管理领域的发展趋势与研究前景，并从舆论传播的角度为公共信息管理的优化提供建议和参考。

 

二、数据来源与分析

 

本文从公共信息管理视角出发对2001～2011年间公开发表在CNKI中国学术期刊网络出版总库的舆论传播研究的论文进行了分析，由于各种因素，本文实施的这次检索一定会遗漏部分相关论文，但可以视为一种大规模抽样统计，是能够较大程度反映该领域状况的。从本次检索结果看，2001年只有67篇论文，但2002年文章总数达到了104篇，数据增幅55.2%，在随后的几年里，对公共信息管理领域舆论传播的研究持续得到发展并呈现逐年增长趋势，从2003年开始，一直到2010年，此间文献数量迅猛增长，体现出公共信息管理视域下的舆论传播研究已经受到越来越多专家学者的关注，也产生了越来越多的研究成果。

 

根据普赖斯理论，计算核心著者的公式为：m?艿0.749×■(式中nmax为发文量最多的著者论文数，m为核心著者最低发文量)，统计得到核心著者已达到60多名。由此可见，公共信息管理领域舆论传播研究已具有相当数量的一批核心著者。国家自然科学基金和国家社会科学基金对公共信息管理领域舆论传播研究的资助力度最大，资助文献达到了78篇和75篇，居各种资助来源之首。国家高技术研究发展计划(863计划)、高等学校博士学科点专项科研基金、国家重点基础研究发展计划(973计划)等紧随其后。其他部级基金和省部级基金项目也给予了公共信息管理领域舆论传播研究较大支持，近几年公共信息管理领域舆论传播研究的快速发展受益于这些基金项目的资助，而公共信息管理领域舆论传播研究的创新与发展仍需要各大基金项目更大力度的支持。

 

三、讨论与建议

 

 

从以上分析我们可以看出，公共信息管理将成为今后一段时期的研究热点，其涵盖信息管理、公共管理、通信传播、党政宣传等众多学科领域，成交叉化集成化发展，在当前高速信息化、网络化背景下，其研究空间与研究价值巨大。而公共信息管理视域下的舆论传播研究则在当前互联网和无线通信日益普及的情况下焕发出新的光芒，尤其是当今社会突发事件频现，而网络则成为一个巨大的舆论场，发挥出令人惊讶的能量，给众多学科领域带来新的问题与挑战。通过对年载文量的分析，我们可以看到其研究文献量每年的总量持续高走，并且近几年更呈现出区别与前些年的高速率增长，这正是一个研究方向蓬勃发展、日益为众多研究者关注的具体表现，当然也反映出我国公共信息管理领域相关研究者对新情况、新问题的敏感与关注，从当前的数据可以判断出公共信息管理视域下舆论传播研究在今后相当长时期内都是一个研究热点，其在公共信息管理的视域下更具包容性与交叉性，势必引发更多的学科领域以及研究人员与机构的介入，其蓬勃之势可以想见，而且根据知识管理与计量分析的理论我们可以得出，这样大量研究资源的进入之后，公共信息管理视域下的舆论传播研究也会由渐高而变得渐大，有可能从舆论传播或舆情传播这一单一论题而逐渐扩展，从多个角度层次对该研究方向进行论述与刻画。而发文著者的分析可以看出近年来在公共信息管理领域的舆论传播研究方面做出较多工作的个人，同时也反映出这些人员在该研究方向上的重视与实力，是我国公共信息管理领域舆论传播研究的主要力量的代表。

 

另外，我们也能从中看出舆论传播从一个新闻传播领域的传统研究方向进而在网络化、信息化背景下逐渐成为众多其他学科领域关注的研究方向，尤其是在公共信息管理视域下更彰显出其巨大的研究潜力和价值。研究方法、研究工具、研究理论、研究角度多种多样，对研究对象的研究也更为深入和细致，互联网与移动通信把我们带入了一个超大规模的共享互通的舆论场，而公共信息管理也把舆论传播研究带入了一个超学科领域的交叉融合的研究场域，众多学科的理论方法、技术工具在这里碰撞交汇、互补协进，势必带动整个学科领域的飞跃发展与质变突进。

 

但从中我们也发现，相当数量的文献结论具有相似性和表面性，且多为定性主观判断，尚缺少相关的数据支持与仿真呈现，这应该是该研究领域进一步工作的方向，从定性研究向定量研究偏移，实现定性研究与定量研究综合集成的研究态势，既不泛泛而谈，也不囿于技术工具，定性与定量研究两者协同共进，促进该研究方向的良好发展。研究资助来源分析体现当前公共信息管理领域的舆论传播研究的来自科研领域的主要推动力与支持者，现在的丰硕成果得益于这些资助，而今后更大的发展仍需要相关项目课题的进一步支持。我们的数据计量是以科研文献为对象，科研文献的资助来源多为纵向项目，资助者多以各级政府或事业团体为主，从资助来源分析能够看出当前各级政府与事业团体对公共信息管理视域下的舆论传播研究的重视与关注。但应看到，公共信息管理视域下的舆论传播在坊间，尤其是应用方面的发展也同样蓬勃迅猛，舆情监测软件和舆论公关公司近年来从无到有，从少到多，这些机构或个人也对公共信息管理视域下的舆论传播做了大量的工作，虽然他们的工作未必能较为明显的反映在科研文献上，但他们的工作和成果我们不能忽视。这一情况同样印证了公共信息管理视域下舆论传播研究的巨大价值与意义。

 

传统公共管理理论篇5

20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领的传统公共行政理论遭受到新的外部环境的严峻挑战，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到各国，成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。

一、新公共管理理论产生的时代背景

新公共管理理论产生的时代背景有以下几个方面:

1.政府规模扩大，权利扩张

二次战后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围也不断扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民的福利，政府大量透过立法管制干预人民的生活其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满，在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击。

2.传统的官僚体制遭到质疑

新公共管理在对传统的公共行政学理论的批判基础上形成的，传统的公共行政学理论在实践中受到人们的怀疑、挑战。传统的政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础，有人认为官僚体制是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式，这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理中首先被打破，然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破，新的组织模式及类型相继出现。传统的公共行政学理论还认为，公共物品和服务只能由政府机构来提供。但在现实中，官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强文官保持政治中立和匿名，采取政治与行政的二分法，但政治与行政二分法被人们批评为一种不真实的假定，政治事务与行政事务实际上是无法分开的。

3.经济全球化与新技术革命的推动

经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力，全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力重视，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，成为人们关注的焦点，经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。新技术革命尤其是也是当代西方政府改革原因，信息技术的高速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。

二、新公共管理的理论基础

新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的，有管理主义理论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学(即组织经济学)、博奕论等。其中，管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的理论和交易成本经济学理论的影响较大。

管理主义由科学管理之父的弗里德里克·泰勒开创的。管理主义认为，管理是一种纯手段性的活动，它具有共通性，它所包含的一系列原则既可用于私营企业，也适用于公共部门。

公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的，都想使自己的效用最大化，因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是:其一，政府官僚极大地限制了个人自由，它的权力应当在“选择”的名义下缩小。这一观点要求缩小政府规模，自由比奴役好，消费选择比官僚命令好。其二，传统的官僚模式没有提供市场提供的那种相应的激励和奖励结构，因此它的效率比市场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。

理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与人一方发生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款，人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给人报酬。一开始，理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到，这种问题存在于一切组织之中，它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系，都体现了这种特征。理论的基本假设之一是也人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况(如人对委托人的情况比较了解，而委托人对人的情况所知有限)，以及委托人难以对人的行为进行监察等原因，因而许多委托人与人之间的关系管理十分复杂。理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防止双方特别是方寻机违背合同为己方谋利。因此，理论最关注的是人的选择以及对人的激励。

交易成本理论认为人是自利的、自制的，这一点同人理论一样。然而人认知到“权威关系”的重要性，因此，在行为发生时“严肃”的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门，即就是，如果一些签约出去的活动减少了行政开支，并提供竞争，那么一些交易的成本就会下降。具体地说，当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时，将公共服务承包出去最好，如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务;而如果条件相反，特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时，由政府内部提供则会更好，如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面，显然从上述理论观念中吸取了营养。

三、新公共管理的内容与特征

新公共管理有不同的名称，如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等，对于它的主要内容与特征，公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:

胡德在《一种普适性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德将新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方面:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门管理的风格;7.纪律与节约。

美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书，提出政府改革的方向是建立“企业家政府”的十大原则，这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府:授权而不是服务。3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去。4.有使命的政府:改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府:按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府:有收益而不是浪费。8.有一预见的政府:预防而不是治疗。9.分权的政府:从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。

美国行政学者帕特里夏·格里尔概括了新公共管理的内涵:1.公共服务组织的非集成化，即分散化。2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制，而不是偏好传统的职位保障制;全面货币化激励，而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构; 高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。3.公共服务的供给与生产分开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理，主要重视服务提供的效率和成本，更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6.从程序转向产出的控制和责任机制。 波立特在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，新公共管理主义主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。

英国学者温森特.怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估\以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要保持敏感、强调公共服务的针对性而非普遍性。

罗德斯指出，新公共管理有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点、以业绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!限制性项目合同!金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

德国学者GernoGruning指出，新公共管理的特征至少包括20种，有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、信息技术的更多利用。

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面:转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央指导职能。

我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方面:1.让管理者进行管理。2.衡量业绩(明确的绩效标准和绩效评估)。3.产出控制(项目预算与战略管理)。4.顾客至上(提供回应性服务)。5.分散化(公共服务机构的分散化和小型化)。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。

从以上内容可以看出，在不同学者眼里，新公共管理有着不同的内涵及特征。但以上这些观点都是对传统公共行政的否定，标志着公共行政研究领域的一次范式转变。与传统公共行政相比，新公共管理具有如下内涵与特征:

第一，新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与公民之间的关系，重新对政府职能及其与公民的关系进行定位:政府不再是高高在上的官僚机构，公民作为“纳税人”，是享受政府服务作为回报的“顾客”，政府服务应以顾客为导向，应强化公共服务质量意识。

第二，新公共管理改变了政府的服务效率、服务成本意识。与传统公共行政只计投人，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，赋予“一级经理和管理人员”在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

第三，新公共管理改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政时代，提高行政绩效的唯一方法是不断努力完善韦伯式的官僚制度;而新公共管理者则主张，彻底改变僵硬的官僚制模式，通过采用私人企业的管理方法，加强竞争和市场导向的策略，实现行政绩效质的飞跃。

第四，新公共管理改变了政府内部的组织结构和人员关系。首先，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政与政治的融合性，强调文官与政务官之间存在着密切的互助与渗透关系，强大的政府目标不一定要保持中立性。其次，与传统公共行政热衷于扩大公共部门不同，新公共管理主张应该依提供公共服务的需要决定部门的增减，新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化，或者通过合同出让的方式，让更多的私人部门参与公共服务的供给;再次，与传统公共行政僵硬的人事管理制度不同，新公共管理主张在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上实行灵活性的制度。

四、对新公共管理的批判

有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如，美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评;另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从几个方面进行，主要有:1.新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。

有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱，认为新公共管理追求三E (效率、效益、经济)标准，其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论:尽管不同的国家存在着差异，但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏"他认为:以更少的资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;不断扩张的公共)私人交接面会使合同的签约双方关系加深，从而导致对道德标准的破坏。贝伦则揭示了企业化政府模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾，以及它在实践中所遇到的种种难题。

还有人对新公共管理的普适性进行了批判。世界银行的资深公共管理专家尼克.曼宁提出三个基本问题，并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共管理模式已经过时:1.新公共管理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?2.在执行的范围之内，新公共管理确实发挥作用了吗?3.在实践中，它是否足够成功，可被看做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有缺陷，不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。

在诸多对新公共管理的批判中，以罗伯特.B.登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系，该理论在对新公共管理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的学说.新公共服务理论指出，在进行方法和技术的创新以提高政府效率的同时，不应忽视对公共利益的维护和公民权利的尊重。

参考文献

[1] 戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府:企业精神为何改革着公共部门[M]. 上海:上海译文出版社，1996

[2] 欧文·休斯:《公共管理导论》[M]. 北京:中国人民大学出版社，2000

[3] 金太军.新公共管理:当代西方公共行政的新趋势[J].国外社会科学，1997(5)

[4] 王满船.西方行政改革的新公共管理模式评析[J].中国行政管理，1999(6).

[5] 陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理，2000(7)

[6] 罗伯特.B.登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵[J].中国行政管理，2000(10).

[7] 张成福.公共行政的管理主义:反思与批判[J].中国人民大学学报，2001，(1).

传统公共管理理论篇6

行政从政治中分离，便异常“渴望”彰显出自身独特的工具价值，即变革传统的组织结构和采用科学管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述变革的环境，以理性和高效著称的官僚制应运而生，它以等级分工的形式、非人格化的组织制度、层级节制的权力体系构成了一种法理型的组织模式，极大地适应了工业社会大生产和公共行政追求效率的要求，为行政的良性、健康发展奠定了坚实的基础。由此，政治―行政二分法和韦伯官僚体制便成了传统公共行政的两大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率为价值目标，以公共组织的设计、科学管理的原则和先进的管理技术为发展导向，有效地推动了经济、社会的发展。二战以后，随着社会环境的变化，传统公共行政便遭到了不同学派的批判，被直指是漠视民主价值和人性的。为此，传统公共行政也结合时局做出了相应的价值转向和理论修正，但改革并未使其理论根基发生质的变化。20世纪60年代后，以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论致力于扭转传统公共行政的价值偏向，强调新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的和有效率的各种因素以及组织结构进行变革[1]306。但碍于当时的社会环境和自身理论影响力有限等原因，新公共行政理论并未能从根本上动摇传统公共行政的基础。而随后政策科学崛起，政策科学研究虽在谋求和公共行政结合以及促进政策机构管理性向政策执行公共性转变等方面做出了努力，但政策科学毕竟只是作为公共行政发展的一个分支而出现，因此无论从广度还是深度上都无法对传统公共行政形成根本的挑战。

(二)公共管理时期

伴随着行政环境的变革，社会由工业文明向信息文明转换，经济的迅猛发展和民主化进程的推进使得官僚制的治理弊端日渐显现。诸如指挥―服从的管理方式对人性的压制，科层管理对民主价值的冲击，不合理的分工导致的各自为政，内部封闭的管理造成的体制僵化，都成为了公共行政发展的巨大障碍。同时，政治―行政二分法也受到了诸多置疑。人们逐渐发现，在公共管理的实践中，对二者泾渭分明地划分不仅没有必要，而且也不可能。针对传统公共行政的种种弊病，20世纪80年代以来，西方各国掀起了一场声势浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演进到了公共管理的新时期。公共管理修正了传统公共行政的发展思路和策略选择，积极地借鉴企业和私营部门的管理经验与手段，大力引入市场竞争激励机制，全面地降低管理成本，注重结果和管理者的责任，从而最大化地提升了政府的组织绩效。作为公共行政发展的新模式，公共管理积极回应行政环境发展的需求，致力于解答公共管理中“谁来管理”以及“如何管理”等重大问题，为公共行政学的发展建立了更加全面的知识框架，并在实践中有效地增进了公共利益[2]53。然而，公共管理作为一种理论和实践模式也并非尽善尽美，其内在缺陷也客观存在。其中，最典型的便是难以处理好“公共性”和“管理性”之间的关系，即公共管理一味强调师法企业，过分崇拜市场教义，而很大程度上忽视了公私部门的现实差异，往往导致公共行政发展中价值导向的偏差和服务对象的失当[3]，这种错把公共行政实现的手段作为目的的做法，也使得公共管理在实践中客观上面临着种种困境。通过批判，人们反思到公共行政必须要以民主为基础，应当将其发展目标最终锁定在社会公共福利和公共利益的增进上，而市场的手段和科学的管理只能为上述目标的实现服务。

(三)公共服务时期

新公共服务理论是对公共管理理论的扬弃。它紧紧围绕公共行政发展的核心属性，以民主公民权理论、社群理论、后现论和组织人本理论为其思想渊源，以公民优先、社会公益为其价值理念，强调通过构建政府与公民新型的分权、合作关系，最大化地实现公共利益。公共服务理论要求公共组织的设计和运行要以为公民提供优质的服务为目标，提出公共行政的最终目标是建立公共服务型的政府。这种政府以社会公众为服务对象，以合作协调为服务基础，以满足公共需求为服务导向，其本质是“社会本位、民本位”[4]。而政府的工作重点既不应是“掌舵”，也不应是“划桨”，而是“建立一套明显具有整合力和回应力的公共机构”[5]。具体而言，便是政府应当通过权力分放和让渡，不断地进行制度和机制的创新，充分保障公民在社会管理中的民主参与权，推进合作共治局面的形成，从而持续提升公共服务的效率和品质。公共服务的理论使得公共行政的价值从“效率至上”回归到了“民主至上”，有效地摆正了公共行政发展的航向。

二、公共行政发展规律之阐释

纵观公共行政发展的历史，一条基本规律表明，正是行政生态的变化决定了公共行政的演进特征和重心的变换，即不同的公共行政发展阶段是依据环境变革的特点予以划定的。

西方公共行政发展的三个时期所表现的运行规律，都与当时行政环境变革的要求密不可分。在传统公共行政时期，政治―行政二分的提出，使行政凸显出其独立的价值，其目的在于通过对一般科学管理技巧的借鉴，有效地增强行政管理的效率，这正与当时工业化大生产的客观环境相匹配。工业化社会是一个高度组织化的社会，而官僚制的提出一改传统人治行政的种种弊端，构建出了一种法理型的组织体制，实现了理性和高效的组织管理，这与当时工业文明追求技术进步和生产有序的客观要求得以有效对接，因而二者共同构成了传统公共行政的理论“基石”。公共管理运动的发起同样取决于环境的变革。随着工业社会向后工业社会的转型，官僚制的管理弊端日益显现，而传统的二分法也面临着越来越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的运动势在必行。这种运动直击传统公共行政模式之缺陷，以市场化和自由化为取向，采用私营部门和工商管理领域先进的理念与策略，推动了公共管理效率的提升。这场充满着管理主义色彩的改革，很大程度上消解了传统公共行政的发展困境。但随着民间力量的崛起和政治民主化、权利多元化的趋势日益增强，公共管理理论也遭遇了强大的挑战。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益，实现公共产品的有效提供和公民需求的充分满足，便成了公共管理自身发展难以攻克的问题。在此环境下，公共服务理论应运而生，它在吸收传统公共行政理论的合理内核和承继公共管理理论精髓的基础上，提出和建立一种更加关注民主价值、公共利益，更加适合于公共行政实践发展的理论框架，科学地纠正了公共行政的发展偏向。

与此同时，行政环境变化也使得公共行政的价值重心和研究途径发生着转变。在传统的公共行政时期，基于工业社会对生产力发展的要求，行政管理过程和行政组织的设计都以提高效率为目标“，效率至上”成为这一时期公共行政发展的价值重心和导向依据。而到了公共管理时期，一场以管理自由化和市场化导向的治道变革在世界范围内掀起，它旨在促使人们重新认识管理的价值，并通过广泛借鉴工商界成功的管理方法和手段，最大化地提升公共管理的绩效。虽然在此过程中，这种变革强调了公共管理的顾客导向、结果导向和回应性等要求，一定程度上纠正了传统公共行政时期对效率过分追求的偏向，但没有根本扭转公共行政的效率取向，而更多的是完善和修饰了官僚制的工具理性，因此，最终也沦为一种关注管理过程的粉饰行为。直至此时，公共行政的“钟摆”仍然严重地偏向“管理主义”，这自然无利于社会的协调发展。公共服务理论旨在纠正公共行政发展过程中的价值偏差，平衡管理主义和民主主义的价值追求，它明确规定公共行政的发展重心应在于保证公共利益，提供公共服务，从而使得权力与权利的正常逻辑得以理性回归。与此相一致，公共行政研究路径也突破了管理主义限制，变得更加多元，人们综合采用政治、管理和法律等方式对公共行政的运作与发展加以研究。采用多元的研究途径遂成为环境发展的客观要求①。

三、公共行政发展趋势之考察

(一)政治领域

公共行政发展特征反映到政治领域，最核心的表现便是公民社会和政治国家间力量的博弈。二者的此消彼长成就了公共行政演进的不同阶段和发展特征。具体而言，在传统的公共行政时期，国家行政是公共管理的核心，国家公共权力由政府行使，政府权力主导社会发展的方方面面，各国的公权力都非常发达，并广泛采用了科层的管理体制，致力于推进行政管理的有序和效率。而在公共管理时期，随着政府所面对的社会事务的日益复杂和多样，其低效率治理成为常态，对此政府逐步认识到调整自身权力关系和管理方式的必要性，即唯有以职能转变为核心，重塑其与市场、社会的权力分配格局，形成权力共享、分工合作的发展状态，方能有效地应对层出不穷的公共问题和最大化地回应公共需求。此时，虽然政府也将公民定位为“顾客”给予提供服务，并以经济、效率和效能等作为公共行政的价值导向，但由于公共管理对管理主义的过度“迷信”和对市场化的过分追求，最终导致其仍无法深刻地认识公民社会的兴起对于公共行政发展的特殊价值，从而依旧陷入了将公共行政实现工具当作管理目标的错误认知中。公共服务理论作为对公共管理理论的修正，科学地调试了公共行政公共性和管理性之间的关系，依托政治国家和公民社会的权力逻辑和博弈之特点，提出公共行政区别于一般管理活动的核心属性在于公共性，明确了政府权力的合法性来源于公民权利的授予和让渡。因此，政府等公共部门的根本职责在于服务，即为公民提供高质量的公共产品，最大限度地满足社会力量发展所形成的多元化利益诉求。在上述宪制理论的指导下，政府必须彻底抛弃权力垄断和资源统摄的管理方式，科学地调整自身与社会的关系，将职能重心理性地收缩在社会管理和公共服务上来，并在政策制度上积极培育、支持、引导社会组织与公民力量的发展，促进民众各项民利的落实，最终形成党的领导、政府负责、社会管理、公民参与的善治格局。在权力和权利的博弈中，公共行政不断由管制行政向服务行政、官本行政向民本行政、权力行政向责任行政深刻转变，最大限度地提供高品质的公共产品，满足公众的利益诉求。

(二)管理领域

公共行政发展规律反映到管理领域主要表现为以下方面：第一，从物本行政到人本行政[6]。从传统公共行政时期到公共管理时期再到公共服务时期，是一个行政相对人的价值和需求关注程度持续强化的过程。早期的公共行政过分关注组织、机构、权责关系等物化内容对管理效率提升的作用，而很大程度上漠视了人的积极作用和主导能力，尤其在官僚制层级节制、命令服从的运行模式的制约下，人的需求和创造性更受到了很大的压制。在随后的公共管理运动中，各国普遍引入了市场竞争机制和管理者的管理理念，并在实际管理过程中深刻地认识到人对于组织发展和绩效提升的巨大价值，因而重视人才的招募、引进、培养和保护工作，并通过公共部门人力资源的开发和管理以及新陈代谢、激励约束等机制的创新，最大限度地实现人力资源的保值、增值。同时，公共管理还在公共物品的提供上，更加重视人的需求，政府将社会公众定位为提供纳税人和享受政府服务的“顾客”，而将自身的管理目标确定在增强对社会公众需要的回应之上。在公共服务时期，随着公共部门角色更加清晰，作为公共利益的维护者和公民利益的服务者，公共行政更将运行的出发点和落脚点放在了对公民利益和需求满足之上，努力践行“以人为本”的发展目标。第二，组织的封闭管理到开放化、弹性化管理。早期公共行政将组织当作一个封闭型的系统来管理，缺乏对组织与外在环境的关系研究，导致了公共行政发展无法适应行政环境变革的要求，产生了大量的管理弊端。为了消除上述管理缺陷，随后的公共管理和公共服务时期，公共组织便高度重视组织与外界环境交互关系的研究，努力实现弹性化管理。即一方面认真研究环境变化的特点和规律，做到灵活、权变；另一方面，充分把握环境革新所带来的机遇，能动地加以改造，最终实现组织内外的协调联动。第三，管理从无效走向高效。传统公共行政打破了人治行政和经验行政的枷锁，极大地解放了生产力，显著提高了管理效率。但随着时代的发展，传统公共行政的发展困境和现实缺陷日益显现，对此必须有新的发展模式来修正和改造之，以管理自由化和市场化导向为特征的公共管理运动应运而生。它直接瞄准低效行政问题，广泛采用私营部门的成功经验和竞争机制，以顾客为导向，通过重视管理结果和放松规制，最大限度革除了传统公共行政的管理弊端。而公共服务理论在进一步拨正公共管理发展方向的同时，承继了公共管理的思路和方法，在政府设计上凸显“小而能”的治理理念。在外部，政府组织合理划清职能边界，科学调整与市场、社会的互动关系，采用市场控制和激励竞争的方法，节约行政管理成本，提高管理效益。同时，政府支持社会力量增强自主治理能力，提高其公共服务的有效性。而在内部，政府组织则合理确定行政编制，调整组织结构，控制组织规模，健全制度机制，构建权责体系，减少管理内耗，改变传统的过程控制导向为结果控制导向，实行绩效管理，从而持续提升公共服务的品质和效率。

(三)法律领域

传统公共管理理论篇7

依据美国学者托马斯•库恩在其著作《科学革命的结构》中对范式的解释，范式指在一段时间内共同体成员所公认的那些信念、途径、技术和方法等集合，它为实践提供典型的问题和解答。范式具有优先性，不仅能够提供可供模仿的成功范例，并且能在竞争中脱颖而出成为这个时期理论研究与实践的主流。当然由于反常的存在和累积，总会出现新的理论与实践模式———即新的范式对传统范式的替代，这时就意味着发生了范式转换。［1］当前全世界范围内，公共事务管理已发生了从行政管理范式向公共管理范式的转变。

(一)行政管理范式的式微

19世纪末威尔逊开创公共行政学研究之初，指出公共行政应是政府、政党等对国家权力机关所制定政策的有效执行。威尔逊所发表的论文《行政研究》，以及古德诺所著《政治与行政》都对此进行了系统的分析和论述。所谓行政管理范式早期见诸于伦纳德•D．怀特1926年出版的《公共行政学导论》中，意为行政之管理，即重视政府行政的管理学视角、途径、方法和技术。“所谓行政者，系管理人员与物料，俾完成国家创设置目的也。”［2］怀特此种定义正与同时期威尔逊和古德诺提出的“政治与行政二分论”相对应，也与凯恩斯的国家干预理论以及马克斯•韦伯提出的“官僚制”的行政体制相呼应，即将公共事务管理视为高效率行政管理的机制、方法和技术。但自20世纪50年代以后，传统行政管理范式已逐渐不能适应社会发展的需求，并暴露出诸多弊端，“政治与行政二分论”受到越来越多的挑战。同时期，熊彼特、杜威、布鲁纳、阿伦特和哈贝马斯等众多著名学者从不同角度探讨和论述“公共领域”，其中以哈贝马斯在1961年完成的论文《公共领域的结构转型》最具影响力，他认为凡涉及公共性的产品或劳务的生产与提供都应视为公共领域范围，都应有在法律保障下体现公民参与、合理性而非权威性支配的制度空间。萨缪尔森则在1954年发表的论文《财政支出的纯理论》中对“公共产品”划定标准作出经典界定，其主张凡具有受益上非排他性和消费上非竞争性的产品都应视为公共产品。“公共事务”理论则提出相对于私人事务而言，凡与政治、政府行政、社会责任、公共议题和公共信息等相关，涉及公共利益的事务都应是公共事务。这些理论逐步成为公共行政实践与学科发展的重要理论渊源。20世纪60年代末、70年代初新公共行政学运动则将公共价值、社会公平、公民参与和积极回应等理念注入传统行政管理范式当中。这些变化使人们对公共行政中的“公共性”日益重视，公共事务管理不再局限于传统行政管理范式，也使之日渐式微。

(二)公共管理范式的兴起

公共管理作为公共行政学用语较行政管理晚些，在西方国家直到20世纪20年代末期，才开始作为一个专用术语而得到规范的使用。20世纪中期，公共管理理论已经初步形成，并作为对传统行政管理范式加以批判的产物出现［3］。为将其与传统行政管理范式相区别，故将其称之为新公共管理。新公共管理起初只是管理主义与新管理主义的体现。管理主义认为通过一组信条或实践所构建优良的管理将是治疗较为宽泛的经济与社会病疾的良药。新管理主义则进一步指出“精髓是将私营部门的管理系统和管理技术运用于公共服务部门”，主张公共事务处理应从行政的传统特征，如官僚制、渐进性、特殊性等，转换成管理主义的新的特征，如经济、理性和普遍性等［4］。公共管理范式的兴起与新公共管理运动密切相关，20世纪70年代末迄今，新公共管理运动的浪潮席卷全球，新西兰、英国、美国、加拿大、澳大利亚、墨西哥、香港、拉丁美洲等国家和地区都在不同程度上推行新公共管理理念。基本理念是借用私营部门的管理技术来重塑政府，大力推进政府职能市场化，将公共行政视为一种产品与服务的输出，同时将民众视为顾客，尽力去满足顾客的需求［5］。正是由于新公共管理理论得到广泛实践，使社会各界得以在理论与实践方面不断对其进行评估和完善，使其在与诸多新兴公共行政理论的竞争中受关注程度最高，影响力也最大，进而也推动了公共管理理论发展及其作为挑战范式的兴起。公共管理理论也是一个不断完善的开放系统。20世纪80年代以来，汇聚和吸收了包括新公共行政学派、商业和管理学派、公共事务与公共政策学派等大量不同学术流派的观点。当前公共管理理论主张建立公共产品供给的多中心体制和互补机制，使政府、企业、社会三者互相合作，优势互补，更有效地提供公共产品，满足社会和公众需要。其在许多国家的实践也行之有效地解决了诸多传统行政管理范式无法良好解决或者根本无法触及的社会问题。这些都说明了公共管理范式已成为公共事务管理的新近范式。

二、我国公共事务管理范式转变的沿革与缘由

(一)行政管理范式更适应传统行政管理体制的需要

1954年，全国人民代表大会首次召开并制定了我国第一部宪法，在此基础上形成了自上而下以中央政府部门管理体制为主，与计划经济一致的高度集中统一的行政管理基本模式。随后，我国行政管理体制虽然经历过几次改革，也主要是围绕中央政府的分权和集权改革，行政机构精简和调整展开。这个时期我国公共事务管理主要还是以行政管理为主，并且导致行政机构大量膨胀、职能重叠、人员臃肿和效率低下的问题。1982年的行政体制改革也主要以减少经济管理部门，在城市以打破条块分割、增强企业活力和扩大地方政府经济管理权限为主，在农村则通过改变“”政社合一的体制，实行家庭联产承包责任制，实现行政权与生产经营权的分离，但此次改革主要是为经济改革铺垫，并未改变我国传统行政管理体制。1988年我国虽然提出了转变政府职能，实现政企分开，加强间接管理的改革原则，但由于改革还是按计划经济模式要求进行，因而政府职能转变未达到预期效果，也未能消除长期以来存在于我国传统行政管理体制当中的问题［6］。20世纪80年代我国公共行政学恢复建设时期，我国还处于计划经济向市场经济转变刚刚起步的阶段，政府几乎包办了社会当中的全部公共事务。公共事务管理的实践与理论研究也主要以“行政管理”方式展开，公共行政学科主要研究内容和服务对象也是围绕政府行政管理工作展开［7］，“行政管理学应是研究国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的客观规律的科学。”［8］可以说20世纪80年代，我国公共事务管理实践与研究并没有超出行政管理范式的基本含义，即主要从政府行政的视角出发，以追求行政管理效率为目标管理公共事务。

(二)强调“公共性”是我国发展市场经济的需要

1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，包括资本、人才、土地和技术等生产要素市场的培育和发展成为发展市场经济的必要要求。这些生产要素市场的形成一方面要求政府进一步转变职能和管理方式，加强宏观调控，依法治国、依法行政和信息公开，增强社会服务功能，推动社会中介组织发展，建立与市场经济体制相配套的行政管理体制。另一方面要求进行国有资产管理体制改革，逐步建立现代企业制度，有步骤地把企业推向市场，深化企业劳动人事、工资分配和社会保险制度改革，推动“单位人”向“社会人”的转变。同时加强对进城务工人员、下岗职工和自谋职业人员的住房、社会保险和医疗制度改革。经济改革领域稳妥推进价格形成机制改革，加大流通体制改革，扩大改革开放力度，进一步发挥市场在资源配置中的基础性作用。这些都促使公共事务管理日益强调“公共性”，促进我国公共事务管理的主体、服务对象和内容的拓宽。因此20世纪90年代随着我国经济体制改革的深化，我国在行政管理体制也发生了许多变化，涉及公民参与的公共领域空间逐渐增大，公共产品生产和提供方式出现多样化和多元化，公共事务管理过程中体现“公共性”也日益为人们所关注。曾任中国行政管理学会会长的郭济教授就指出“关于‘公共’，有学者作了比较全面的阐述:“(1)和私人行政相区别。(2)明确了行政活动的目的和性质。(3)公共的性质决定了它应负有的社会责任和义务。(4)强调了行政活动的公共性。”“由于‘公共’一词具有上述这些主要内容，因此，‘公共行政’一词本身的含义比‘行政’一词要丰富得多。”［9］由此可见，在此时期我国行政管理作为公共事务管理的传统范式受到来自实践与理论研究方面的挑战，对于公共事务管理过程中强调“公共性”需要也日渐显现。

(三)公共管理范式是我国社会全面进步的选择

2002年党的十六大宣告我国社会主义市场经济初步建立以来，我国社会发展进入了以全面完善社会主义市场经济体制，以经济体制改革为主，全面推进经济、政治、文化、社会体制改革阶段。政府行政更加注重履行社会管理和公共服务职能，如加强公共设施建设、食品安全和安全生产监管，推行政务公开和电子政务，构建服务型政府、责任型政府、法治型政府和效能型政府等工作全面展开。我国社会经济步入全面转型期，国家政治体制改革不断深化，公共事务管理体制开始转变，相当部分公共产品的生产和提供，以及公共事务的处理也已逐渐转移到一些非营利性组织。全社会在追求奉公守法、和谐共建和可持续发展等方面都自觉或不自觉应用到公共管理范式的相关理念和方法。

21世纪以来，公共管理范式对于我国公共事务管理水平提高已经发挥了积极的推动作用和潜移默化的影响。在经济全球化、信息传播网络化和公众需求日渐多元化的大背景下，我国公共事务管理内容和方式也发生了重大变化，同时也要应对一些新出现的公共问题。故早在1997年国务院学位委员会就确立了“公共管理”作为一级学科名称，2001年又将为政府、企事业单位以及其他组织培养高级公共事务管理人才的MPA定名为“公共管理硕士”。国内学者刘熙瑞教授也提出:“按‘政府推行政务’这样的涵义来理解‘行政’概念，就隐含了一系列缺失。包括:第一，它不能明确提示管理的目的，因而难以杜绝为私的成分;第二，公民参与与否不明确;第三，被管理的事务性质不明确，并没有强调必须是公共事务，因而难以界定管理的范围;第四，它在行政中是否接受公民的制约，也没明确提示出来等等。这就导致我们在使用‘行政’概念时有多方面的遗憾。”“为了突出民主，我国行政改革中必须采用公共行政、公共管理的概念，而尽量不用行政、行政管理概念。”［10］这些均体现了我国学界对于公共事务管理范式转换的先知先觉。就此来看，公共管理范式是我国社会全面进步在实践与理论研究方面的共同选择，我国必须积极推进公共事务管理范式转换———从行政管理迈向公共管理。

三、构建我国公共管理范式的主要策略

当前在我国已经出现从行政管理向公共管理范式转换的趋势，但这种转变不可能一蹴而就，必须全社会共同努力来实现。构建我国公共管理范式的主要策略包括:

1．明确公共管理内涵与外延。当前社会对公共管理内涵与外延认识不清，不仅导致公共管理实践与科研受到局限，也使公共管理人才培养和需求受到局限。当前不仅在学术界，更应在社会实践方面明确公共管理是主体以实现公共利益为目标，旨在为社会和公众提供公共服务和产品而从事的社会公共事务及其内部事务的管理;行政管理则是政府制定与执行政策或依法对公共事务及其内部事务进行管理;行政管理仅是公共管理的一个分支领域或重要手段。明确公共管理的内涵与外延将有利于在社会上形成对公共管理范式适用范围更加充分的认识，进而推动公共管理范式的实践。

2．增强公共管理理念的传播。公共事务管理理念不断转变与创新是时展的必然要求，加强公共管理理念传播也是在我国实现公共管理范式的重要环节。当前在我国应加强建立以合同外包或引入竞争机制的“市场化政府”，建立能够体现社会公平和公民参与的“参与式国家”，以及建立公共物品供给的多中心体制和互补机制等公共管理理念的传播，以使人们意识到只有在更广泛公共领域内，结合政府、社会和个人三方面力量才能更有效地处理公共事务，提供公共产品，满足社会和公众需求。

传统公共管理理论篇8

一、新公共管理理论产生的时代背景

 

新公共管理理论产生的时代背景有以下几个方面:

 

1.政府规模扩大,权利扩张

 

二次战后,在福利国家观念的推动下,政府的权力不断扩张,政府的职能范围也不断扩大,政府的角色多样化,尤其是为保障公民的福利,政府大量透过立法管制干预人民的生活其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满,在此情况下,政府遭受到越来越多的抨击。

 

2.传统的官僚体制遭到质疑

 

新公共管理在对传统的公共行政学理论的批判基础上形成的,传统的公共行政学理论在实践中受到人们的怀疑、挑战。传统的政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础,有人认为官僚体制是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式,这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理中首先被打破,然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破,新的组织模式及类型相继出现。传统的公共行政学理论还认为,公共物品和服务只能由政府机构来提供。但在现实中,官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇,在看待文官与政务官的关系上,传统公共行政强调政治与行政的分离,强文官保持政治中立和匿名,采取政治与行政的二分法,但政治与行政二分法被人们批评为一种不真实的假定,政治事务与行政事务实际上是无法分开的。

 

3.经济全球化与新技术革命的推动

 

经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力,全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力重视,政府如何引导和调控国民经济运作,参与国际经济竞争,促进经济发展,成为人们关注的焦点,经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。新技术革命尤其是也是当代西方政府改革原因,信息技术的高速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。

 

二、新公共管理的理论基础

 

新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的,有管理主义理论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学(即组织经济学)、博奕论等。其中,管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的理论和交易成本经济学理论的影响较大。

 

管理主义由科学管理之父的弗里德里克·泰勒开创的。管理主义认为,管理是一种纯手段性的活动,它具有共通性,它所包含的一系列原则既可用于私营企业,也适用于公共部门。

 

公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的,都想使自己的效用最大化,因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是:其一,政府官僚极大地限制了个人自由,它的权力应当在“选择”的名义下缩小。这一观点要求缩小政府规模,自由比奴役好,消费选择比官僚命令好。其二,传统的官僚模式没有提供市场提供的那种相应的激励和奖励结构,因此它的效率比市场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。

 

理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与人一方发生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款,人代表委托人完成各种任务,而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给人报酬。一开始,理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到,这种问题存在于一切组织之中,它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系,都体现了这种特征。理论的基本假设之一是也人是理性的,都追求自我利益和效用最大化。正因如此,人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况(如人对委托人的情况比较了解,而委托人对人的情况所知有限),以及委托人难以对人的行为进行监察等原因,因而许多委托人与人之间的关系管理十分复杂。理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式,即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式,以防止双方特别是方寻机违背合同为己方谋利。因此,理论最关注的是人的选择以及对人的激励。

 

交易成本理论认为人是自利的、自制的,这一点同人理论一样。然而人认知到“权威关系”的重要性,因此,在行为发生时“严肃”的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门,即就是,如果一些签约出去的活动减少了行政开支,并提供竞争,那么一些交易的成本就会下降。具体地说,当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时,将公共服务承包出去最好,如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务;而如果条件相反,特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时,由政府内部提供则会更好,如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面,显然从上述理论观念中吸取了营养。

 

三、新公共管理的内容与特征

 

新公共管理有不同的名称,如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等,对于它的主要内容与特征,公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:

 

胡德在《一种普适性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德将新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方面:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门管理的风格;7.纪律与节约。

 

美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书,提出政府改革的方向是建立“企业家政府”的十大原则,这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府:授权而不是服务。3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去。4.有使命的政府:改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府:按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要,而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府:有收益而不是浪费。8.有一预见的政府:预防而不是治疗。9.分权的政府:从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。

 

美国行政学者帕特里夏·格里尔概括了新公共管理的内涵:1.公共服务组织的非集成化,即分散化。2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制,而不是偏好传统的职位保障制;全面货币化激励,而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构; 高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。3.公共服务的供给与生产分开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理,主要重视服务提供的效率和成本,更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6.从程序转向产出的控制和责任机制。

 

波立特在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法,新公共管理主义主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成,即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。

 

英国学者温森特.怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估\以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要保持敏感、强调公共服务的针对性而非普遍性。

 

罗德斯指出,新公共管理有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点、以业绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!限制性项目合同!金钱诱因和自由裁员的新管理风格。

 

德国学者GernoGruning指出,新公共管理的特征至少包括20种,有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、信息技术的更多利用。

 

经合组织(OECD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面:转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央指导职能。

 

我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方面:1.让管理者进行管理。2.衡量业绩(明确的绩效标准和绩效评估)。3.产出控制(项目预算与战略管理)。4.顾客至上(提供回应性服务)。5.分散化(公共服务机构的分散化和小型化)。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。

 

从以上内容可以看出,在不同学者眼里,新公共管理有着不同的内涵及特征。但以上这些观点都是对传统公共行政的否定,标志着公共行政研究领域的一次范式转变。与传统公共行政相比,新公共管理具有如下内涵与特征:

 

第一,新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与公民之间的关系,重新对政府职能及其与公民的关系进行定位:政府不再是高高在上的官僚机构,公民作为“纳税人”,是享受政府服务作为回报的“顾客”,政府服务应以顾客为导向,应强化公共服务质量意识。

 

第二,新公共管理改变了政府的服务效率、服务成本意识。与传统公共行政只计投人,不计产出不同,新公共管理更加重视政府活动的产出和结果,即重视提供公共服务的效率和质量,赋予“一级经理和管理人员”在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权,以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。

 

第三,新公共管理改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政时代,提高行政绩效的唯一方法是不断努力完善韦伯式的官僚制度;而新公共管理者则主张,彻底改变僵硬的官僚制模式,通过采用私人企业的管理方法,加强竞争和市场导向的策略,实现行政绩效质的飞跃。

 

第四,新公共管理改变了政府内部的组织结构和人员关系。首先,在看待文官与政务官的关系上,传统公共行政强调政治与行政的分离,强调文官保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政与政治的融合性,强调文官与政务官之间存在着密切的互助与渗透关系,强大的政府目标不一定要保持中立性。其次,与传统公共行政热衷于扩大公共部门不同,新公共管理主张应该依提供公共服务的需要决定部门的增减,新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化,或者通过合同出让的方式,让更多的私人部门参与公共服务的供给;再次,与传统公共行政僵硬的人事管理制度不同,新公共管理主张在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上实行灵活性的制度。

 

四、对新公共管理的批判

 

有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如,美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评;另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从几个方面进行,主要有:1.新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。

 

有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱,认为新公共管理追求三E (效率、效益、经济)标准,其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论:尽管不同的国家存在着差异,但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏"他认为:以更少的资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;不断扩张的公共)私人交接面会使合同的签约双方关系加深,从而导致对道德标准的破坏。贝伦则揭示了企业化政府模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾,以及它在实践中所遇到的种种难题。

 

还有人对新公共管理的普适性进行了批判。世界银行的资深公共管理专家尼克.曼宁提出三个基本问题,并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共管理模式已经过时:1.新公共管理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?2.在执行的范围之内,新公共管理确实发挥作用了吗?3.在实践中,它是否足够成功,可被看做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有缺陷,不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。

 

在诸多对新公共管理的批判中,以罗伯特.B.登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系,该理论在对新公共管理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的学说.新公共服务理论指出,在进行方法和技术的创新以提高政府效率的同时,不应忽视对公共利益的维护和公民权利的尊重。

 

参考文献:

[1] 戴维·奥斯本、特德·盖布勒.改革政府:企业精神为何改革着公共部门[M]. 上海:上海译文出版社,1996

[2] 欧文·休斯:《公共管理导论》[M]. 北京:中国人民大学出版社,2000

[3] 金太军.新公共管理:当代西方公共行政的新趋势[J].国外社会科学,1997(5)

[4] 王满船.西方行政改革的新公共管理模式评析[J].中国行政管理,1999(6).

[5] 陈庆云.关于公共管理研究的综合评述[J].中国行政管理,2000(7)

[6] 罗伯特.B.登哈特.新公共服务:服务而不是掌舵[J].中国行政管理,2000(10).

[7] 张成福.公共行政的管理主义:反思与批判[J].中国人民大学学报,2001,(1).

传统公共管理理论篇9

新公共管理（new public management,npm）是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共

行政理论和管理模式，也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。在当代公共行政理论与实践中越来越显现出其主导范式的地位。本文将就新公共管理提出的理论及现实背景、理论观点及内涵、以及该理论的反思进行系统的梳理及评述，以期对该理论有一个全面、客观的认识和把握。

1 新公共管理提出的理论及现实背景

新公共管理作为一种新的管理模式，它的产生是传统行政管理模式的理论危机以及现实实践过程中的挑战双重合力所导致的结果。

传统的公共行政是建立在由伍德罗•威尔逊提出并由古德诺系统化的“政治与行政二分”理论以及由马克斯•韦伯提出的“官僚制”理论之上的。两大理论作为传统公共行政的理论基础，其提出具有跨时代之意义，以此理论为基础的传统公共行政模式较之以前的管理是一个重大的进步，自其产生以来，已逐步成为世界上绝大多数国家公共行政的基本模式。但由于其本身存在的内在理论缺陷，在其形成后不久就遭到了包括政治学行为主义和人际关系学派的激烈批判。

对政治—行政二分法理论的批评主要集中在其二分理论在实践中的不可行。行政学者罗伯特•达尔和沃尔多都曾指出，威尔逊提出的“政治与行政二分”实际上是做不到的，传统行政模式的不切实际之处就在于，政治与行政必然是相互关联的，一个不含任何价值判断的公共行政只是一个神话而已。此外，面对于韦伯的“官僚制”理论，学者们也认为，由于官僚制的理性形式、不透明性、组织僵化以及等级制的特点，使得它不可避免地会与民主制发生冲突。同时，以这种程式化、固定化的方式应对丰富而不规则世界，必然导致了各种现实的冲突与压力。

而在这一理论基础本身存在缺陷而招致批评的同时，经济和社会领域出现了一些新的变化及特点，这对传统公共新政构成了新的挑战。

首先，经济理论新变革的出现。二战后的西方各国政府遭遇了严重的“政府失灵”。公共选择理论认为，解决公共管理的危机之道便是减少政府的职能，尽量交由更有效率的市场来调控货品和服务的供应，以达到最有效率的资源配置。由此，他们认为市场可以取代政治或行政成为管治社会的主导机制，只有将“经济效率”奉为最高标准，通过市场这只“看不见的手”的作用，才能使众多自利的个体走到一起，增加社会福祉。

其次，全球经济一体化程度的日益提高，使政府绩效与政府合法性的单一纵向参考的时代已经结束，而使全球性的“政府效能”横向竞争的时代成为现实，不同社会下的公众像选择职业与工作单位那样选择政府的时代已悄然来临。为迎接这一挑战，对政府治理体系和治理方式进行结构性调整与重塑，无疑将成为各国政府明智的选择。

总之，随着理论的发展和现实社会的变迁，传统公共行政模式已经在理论和实践的质疑声中陷入了“四面楚歌”的境地。在这样的理论和现实背景下，以经济学和私营管理理论为基础的“新公共管理运动”引人注目地登上了公共管理的历史舞台，并引发了公共管理领域一场新的革命。

2 新公共管理的理论基础及主要内容

新公共管理运动自20世纪80年代由英美两国开始以来，便迅速扩展到西方各国。与以往传统的公共行政框架内进行的变革不同，新公共管理不是对现存行政管理体制和方式进行某种程度的局部调整，或仅仅是为了降低行政管理的成本，减少行政费用开支，更重要的是，它是对传统的公共行政模式的一种全面清算和否定。以下我们将从新公共管理的理论基础及主要观点两方面对该理论进行详细阐述。

2.1 理论基础

新公共管理以新自由主义经济学（新古典主义经济学）和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。“它从经济学理性角度出发，要求对经济学中的公共选择理论、委托一理论和交易成本理论加以运用，因此追求三e（economy、efficiency、effectiveness），即经济、效率、效能成为新公共管理的基本目标”。 对其较有影响力的经济理论主要有公共选择理论、委托理论和交易成本理论三种，它们也被称为新制度主义经济学。

首先是公共选择理论，作为经济学方法在政治学中的运用，公共选择理论采用方法论上的个人主义和“经济人"假设，由此推导出市场应发挥更大作用，建议采用以市场为基础的制度设计。其次，在公共部门内部引入市场竞争机制，重建竞争结构和激励结构，打破政府对公共产品和服务的垄断。

其次是委托理论，它通常用于分析组织中的科层关系。变革者认为在有限理性和机会主义的“经济人”假设下，人的利益与委托人的利益未必一致，他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价。

再次，交易成本理论，它主要强调在交易时如何选择适合组织需要的信息成本，它提供了一个分析框架，使政府对公共服务目标的完成以及委托成本的选择有了新的认识，通过一系列制度安排来决定是采用内部生产还是外部契约方式来提供服务获得。

此外，新公共管理的另一个理论基础是私营部门的管理理论和方法。新公共管理认为，那些己经和正在为私营部门所成功地运用着的管理方法，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有，它们完全可以运用到公共部门的管理中。

2.2 理论观点及内涵

在学术界，公共管理学者对新公共管理内容和特征的认识也不尽相同。

著名公共管理学家胡德（c．hood）将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转变；明确的绩效标准与衡量指标；更加重视产出控制；实行部门分权，将公共部门分解成更小的单元；引入市场机制，强化公共部门的内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约。

英国学者温森特•怀特认为，新公共管理强调：职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估；以结果而不是程序的正确性来评估管理水平；看重金钱的价值；对消费者而非公民的需要保持敏感；强调公共服务的针对性而非敏感性。

经合组织（oecd）1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。

我国学者陈振明教授（2000）在以上国外学者研究的基础上，将“新公共管理”的研究纲领或范式特征归纳为八个方面：强调职业化管理；明确的绩效标准与绩效评估；项目预算与战略管理；提供回应；公共服务机构的分散化和小型化；竞争机制的引入；采用私人部门管理方式；管理者与政治家、公众关系的转变。

尽管各派学者对新公共管理会有自己的看法，但在一些基本的原则和理念上却是相似的。结合各位学者所提出的思想，我们将新公共管理理论的内容可以概括为：

（1）政府职能的重新定位，是掌舵非划桨。在政府职能定位上，新公共管理认为是掌舵（决策）而不是划桨（执行），政府在公共行政管理中应该把管理和具体操作分开。以此为改革原则，削减政府规模，减少规制，使政府管理从众多具体公共事务中淡出，更多地关注决策工作，用公共政策指导公共产品生产的竞争，以提高公共产品生产的效率和质量，最大限度地满足社会公众的需要，这一过程会使社会组织及公众不自觉地提升自治能力，社会自治力量的发展势必意味着服务理念的增强。

（2）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。新公共管理理论和新公共管理实践将行政分权置于一个突出的地位，认为分权是一个具有较高绩效行政组织的必备特征，只有将权力下放和分散化才能够灵活迅速地调整自身结构以适应新形势的需要，保持良好的行政绩效。因此，首先应当强调中央政府与地方政府之间的分权，使地方政府拥有更大的权力和自主性，地方政府也要将自己的部分职权分给社区，通过建立“社区政府"，提高政府的效率。此外，在政府的行政机构内部也要进行分权，减少行政管理的层级，使行政组织扁平化。

（3）在行政服务态度上，坚持“顾客导向”的价值理念。在新公共管理看来，政府是负责人的“企业家”，而公民是其尊贵的“顾客”。作为“企业家”的政府并非以赢利为目的，而是要把经济资源从生产效率低的地方转移到效率较高的地方，由“顾客”驱动的政府是能够提供多样化和高质量的公共服务的。对公共服务的评价，应以“顾客”的参与为主体，通过“顾客”介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。与传统公共行政相比，新公共管理注意到了公众的重要性和作用。

（4）竞争机制的引入。新公共管理把竞争机制引入公共管理之中，通过市场的力量推进变革，主张用市场的力量来改造政府，在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。使公共部门向更具竞争性的方向发展。

（5）引入私营部门管理技术和方法，倡导企业家式的政府。新公共管理认为公私之间没有本质的差别，故政府部门可以引进私营部门成功的管理经验和先进的技术方法来提高效率。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。

（6）公共政策领域的专业化管理。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地担任部门领导，即让管理者管理，因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。

（7）绩效管理及产出控制。用绩效和计划预算取代原有的预算制度。绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。公共部门的绩效评估主要是以“3e”为标准，即经济、效率和效益。

3 对新公共管理理论的反思

新公共管理在理论和实践中取得巨大突破和成绩的同时，也受到了较为广泛的质疑。质疑者的观点主要体现在以下几方面：

3.1 经济人假设与公共性的矛盾

“经济人“假设是新公共管理理论的逻辑起点之一，新公共管理学者也从这一观点出发，对传统公共行政中出现的诸如机构腐败、规模扩张和预算最大化进行了解释。

但从理论上讲，这种经济领域的理性人和经济人假设并不适合于政治领域和公共行政领域。单从人有自利这一个方面就判断入是“经济人”的话有以偏概全之嫌。此外，这种假设还忽视了人性中的人文道德、社会伦理等文化因素。除此之外，人性善的倡导、社会功德的提倡、爱国主义、人与人的互惠互信、以及为了国家和集体利益牺牲自我的利他主义等各种各样的文化因素同样会对人的行为和选择产生制约，在某种程度上甚至可以说是决定性的。

从本质上来看，理性人和经济人假设只不过是西方个人主义理论的变异和强化，这一点在经济领域已经遭到了批判。新公共管理学者又将其改头换面引入了行政领域，最终也导致了行政理论自身的矛盾。

3.2 顾客导向与公民权的矛盾

对政府而言，将公共服务的受益者称为顾客，实际上是模糊了政府和企业的根本区别。

公民有权参与政府，参与行政管理活动，有权监督政府，还有义务纳税，这种角色是顾客所无法比拟的。将公民看作顾客，将政府与公民的关系看作是基于市场交换主体的企业和顾客的关系，实际上是模糊甚至是降低了公民的权利和政治、法律地位。其次，政府存在的目的和意义就是保证公共服务的提供、社会目标的实现和公共利益的维护。但政府顾客导向注重的是对分散的个体的短期私人利益做出回应，这种倾向必定会影响公共服务的提供和公共利益的实现。如果公共部门只以顾客导向为目标，行政改革也就失去了应有的方向和意义。此外，顾客的购买力是有很大的差别的，没有购买力的顾客，无论多么需要都是无法得到商品。若放在公共服务领域，他们必将被排斥在公共服务的受益者范围之外，从而加剧社会的不平等，形成裸的两极分化。

3.3 新瓶装旧酒的质疑

新公共管理有一个重要的假设，即公共部门的管理与私营部门的管理虽然存在差异，但存在着一个跨越公私部门的一般管理。批评者认为新公共管理死抓此理不放，致使管理主义倾向浓厚，与早期的科学管理主义相靠拢。正如等哈特认为的一样：“在公共行政领域有一个长期存在的传统，它支持‘政府应像企业一样运作’的观点”，在很大程度上，这种建议意味着政府机构应该采取‘科学管理’到‘全面质量管理’这样一些在私人部门行之有效的措施。政府再造运动和新公共管理使这个观点更加深入。”透过表面，在新公共管理深层仍然存在着一个扎根很深的东西，那就是“效率”，也就是“花费更少，获取更多”。由此可见，新公共管理仍摆脱不开追求高效率的泰勒制的影响，仍具有鲜明的管理主义色彩。大有新瓶装旧酒之嫌。

3.4 政府掌舵的困境

奥斯本和盖布勒的《重塑政府》一书中建议建立一个掌舵而非划桨的政府，将权力下放，减轻政府负担，以期更好的发挥中央的指导职能。但批评者却发现在实践中已证明这几乎可以悲观的说是一种奢望，以西方国家改革为例发现，这种权力下放只是将一种公共垄断变成了私人垄断，将公共物品和公共服务交给市场全权负责，以减少政府失败，缩减政府职能，这必然意味着政府放弃了部分社会职能，削弱了国家对公共事务和经济的调节能力，从而致使中央控制权的下降，破坏了国家政府在公民心目中的权威性，最终导致政府在实质上将不再能掌舵了。

传统公共管理理论篇10

目前，我国正处于社会发展转型的关键时期，传统的行政理论已经无法满足社会经济发展的需求，因此，要做好相应的公共管理工作，以便于更好地发展社会经济，保证社会经济持续、迅速、平稳的发展。在社会经济发展的过程中，传统行政存在的弊端逐渐暴露出来，严重影响了社会的健康、有序发展，导致政府公信力降低。本文通过对传统行政向公共管理模式转变的探讨，找到了更加适合我国经济发展的行政管理模式。

1传统行政与公共管理的含义

1.1传统行政的含义

传统行政是政府按照相关法律法规赋予的职权行使自身行政权力、公共服务权力。传统行政理论起源于19世纪末至20世纪初，它是基于韦伯的官僚科层制理论，主要强调了行政管理中的制度化和非人格化，它强调的是公务员知识政策法规的执行者而并非是制定者。

1.2公共管理的含义

随着社会经济的快速发展，传统的行政管理理论已经无法满足社会经济的发展需求，在一定程度上降低了政府的公信力，造成了社会的不稳定。而公共管理是按照社会发展的需求进行行政管理，相对于传统行政管理理论而言，规范了政府的行为。在公共管理中，政府可以更好地发挥职能，合理地配置社会资源，增强政府的公信力，能够更好地满足我国社会经济的发展需求。

2传统行政向公共管理的转变

2.1转变管理理念

传统的行政管理中，政府人员通常以管理者、上位者的身份自居，造成政府工作人员权利意识增强，降低了政府的公信力，不利于服务型政府的建设。政府的工作人员应当树立正确的服务意识，明确地认识到政府的职能是为人民服务。建设服务型政府不仅是要管理人员转变管理观念，更需要相应的政策支持。在相关政策的约束下，政府工作人员才能规范自己的行为，使“全心全意为人民服务”不再单是一个口号，而是一个实际的行动。政府工作人员应当站在群众的角度看问题，积极地为人民服务满足人民的需求。为了更好地建设中国特色社会主义国家，我们必须要建设一个服务型政府，让政府的工作人员更好地为人民服务。

2.2建立健全决策机制

决策机制的建立与健全能够更好地保障政府的行政管理质量。首先，我们需要建设一个科学合理的决策机制，在决策的过程中充分运用科学发展观，尊重事物发展的客观规律，提高政府的决策水平。其次，要注重民主决策，在决策的过程中各抒己见，充分尊重人民群众的意志，使决策更加民主。同时，在决策的过程中还要严格按照法律法规以及其他的规章制度进行，保证决策过程的公正性和合法性。最后，建立以法律为支撑的决策机制，政府在进行决策时要坚持以法律为准绳，恪守法律的基本原则，不做法律规定之外的事，切实保证政府各项工作的展开都在法律允许的范围内，同时监督政府内部工作人员严格遵守法律规定，减少不法行为的出现。

2.3发挥媒体及社会组织的监督作用

在传统的政府行政方式中，政府具有绝对的权威，外界人士无法对政府行为进行有针对性的监督，最终使得政府的行政效率以及管理质量难以满足社会发展的需求。在政府行政管理向公共管理转型时，政府管理人员需要转变传统的管理思想，虚心接受群众的意见以及人民大众的监督，认真完成政府的职能，全心全意为人民服务。另外，政府部门应该接受多方的建议，和社会大众共同治理，在人民大众的监督之下切实保障人民群众的利益，在满足社会发展需求的同时进一步提升政府社会形象。除此之外，社会组织也充分享有监督权，他们可以帮助人民大众行使监督权，揭露政府的不作为，对政府行政队伍建设能够起到很好的促进作用。相关媒体在揭露政府行为时能够起到很好的舆论作用，使人们能够及时了解政府的动向并参与到行政管理中去。政府要健全信息公开机制，这样才能防止政府内部人员滋生腐败，有利于政府提高自身公信力，同时也有利于提高全国各级政府的行政质量和管理水平，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

2.4社会治理主体多元化

传统的行政管理模式中，政府是社会管理治理的主体，在国家层面中垄断了所有的字眼，从国家建设到小家发展，到处都有国家管理的身影。改革开放之后这一现象得到了好转，治理国家的主体也发生了改变。现如今，社会治理的各个层面由国家治理、非营利性组织以及各种营利性组织共同组成，这也导致了国家的职能从根本上发生了改变，国家逐渐放宽经济上的管制，减少了对经济领域的过多干预和控制，国家治理的局面逐渐地向公共治理的方向转变，国家行政体制也开始由传统的行政管理模式向公共行政管理模式转变。

2.5社会信息公开

行政观念的转变关键在于社会信息的公开，但是目前，信息公开情况并不是十分的理想，经常会发生公开征求意见时群众参与的人数过少等现象。这主要是因为立法机关以及其他的相关部门信息公开不全面，公开范围较小造成的。因此，立法机关以及其他的相关部门应当充分地进行信息公开，如果没有全面的信息公开只会造成公众参与的空洞化。还有一种情况就是信息公开成为一种形式，比如说在价格听证的过程中，我们经常会看到政府与一些非营利性组织以及群众的交锋，但是，我们可以注意到，最重要的信息，比如说成本账目、垄断等现象是没有的。因此，社会信息公开化、透明化是必不可少的，在传统行政管理模式向公共行政管理模式转变的过程中，信息公开对增加政府公信力，提高国家凝聚力具有重要的意义。

3结束语

政府要想更好更快地发展就必须转变传统的行政管理理念，进行公共管理，更好地提高政府部门的公信力，提高政府的公共行政能力。因此，传统行政管理理念向公共行政管理理念的转变已经成为社会发展的必然，是社会经济发展的必然要求，也是国家综合国力提高的必要条件，因此，政府必须积极地转变行政管理理念，逐渐适应社会的发展，为社会经济持续、稳定、快速发展提供支持。

参考文献：

[1]吕志奎，孟庆国.公共管理转型：协作性公共管理的兴起[J].学术研究，2010(12).

传统公共管理理论篇11

近年来，公共管理理论创新备受国内外行政学者的关注。但就如何推展的问题，仍然是见仁见智的。笔者认为从传统的行政理论到新公共管理理论的发展，均不同程度地呈现出人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、效率与公平相分离的治理理念失偏和政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。

一、方法路径:将人文主义与技术主义融合起来

社会科学研究中存在偏重价值理念分析和偏重事实实证分析的摆动由来已久，大体都经历过重价值理念分析的传统制度主义方法时期、重实证计量分析的行为主义方法时期和以动态制度分析为主导的新制度主义方法时期。这种摆动往往成为人们质疑社会科学的科学性的把柄，同时也大大降低了社会科学指导人类社会实践的可信度和有效性。而且，这种摆动的趋势仍未有多少收窄的迹象。正如英国科学家兼人文作家C.P斯诺在其著名的《两种文化》一文中所诉，人类将日益面临人文文化和技术文化割裂的威胁。川回顾公共管理的理论与实践发展、从19世纪末的传统行政理论发展到现在的新公共管理理论，经历了三大阶段，虽然不能简单地把它们纳人传统主义一行为主义一后行为主义的发展轨道，但行政理论发展中将人文主义与技术主义割裂开来的特征是十分明显的。

1.传统行政理论阶段(1900-1960年)。在这一阶段，政府机制与企业机制在管理效能上的反差直接推动了传统行政理论的研究路径是吸收企业管理的成功经验，以制度研究为重点，推动“行政制度化”，突出预算、人事、管理和组织等内容，虽然其中也有行为主义的兴起，但“见物不见人”是其主流的研究风格。在研究的价值取向上，“最初的价值观是效率”，“效率至上的价值观在公共管理学领域内直到1960年代都占据上风。”传统行政理论笼罩在技术主义的偏好之中。

2.公共行政理论阶段(1960-1970年代末)。在传统行政理念和方法主导下，政府管理忽视了民权、公平、参与等宪政权益问题的解决，迷失了公共行政的服务方向，引发了社会对政府的信任危机和民权运动的兴起，也促使了“传统行政”向“公共行政”的转变。公共行政理论的研究路径是社会运动的直接介人，各种社会运动不断为公共行政的理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观。公共行政研究的重心正是传统行政所忽视的宪政权益问题，“它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

3.新公共管理理论阶段(1970年代末一)。为民权运动所推动的公共行政，虽然鼓励政府更多地关注社会公平间题，但随之而来的公共财政膨胀和过度的行政分权，极大地制约了政府的行政能力，也将行政效率吞噬无几，公众对公共行政的乐观想法再度消失。这一时期，西方经济学出现了以布坎南等人为代表的公共选择理论和以科斯等人为代表的新制度经济学的革新，其中的许多新概念、新思维和新模型被广泛地运用到公共行政分析中，产生了新公共管理理论。其价值取向是公共部门“减员增效”，“粉碎福利国家”。因此，“新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的宪政主义和管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义”。

在传统行政理论时期，各国政府在众多的社会间题面前束手无策，引发了大规模的经济危机和两次世界大战，给人文精神以致命的找害。在公共行政理论的主导下，不少国家选择了福利国家政策，结果引致了政府膨胀、财政危机和社会惰性，将行政效率吞噬殆尽。刚刚兴起的新公共管理运动将公共管理活动视作经济活动来运转，有人批评它会导致忽视公共责任，不强调道德水准。因此，公共管理学要想独立于学科之林，要想在实践中成功地引导政府避免管理失败，就必须从行政理念和行政方法上跳出其在人文主义和技术主义中摇摆的周期性，有机地将公共管理的人文方面和技术方面融合起来进行创新。

二、理念路径:从效率与公平之争走向以责任理念为中枢

公共管理具有对象的普遍性、内容的庞杂性和资源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同价值理念，但在公共管理的理论和实践中却时常难以完整把握。因为公平、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念呢?经典的《政治学》告诉我们“城邦的原则是正义”，“它所求的是最高最广的善业”，公共管理的最高理念应该是公共责任。公共责任相对于公平和效率而言更具有前提性和基础性，不讲求公共责任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共责任才能将公平、民主、效益、效率有机地融合起来。以公共责任为前提的公平和民主就是不损伤效率和发展的公平和民主。换言之，以公共责任为前提的效率和发展也是不损伤公平和民主的效率和发展。在全球化趋势下，公共责任表现为全球责任。

以公共责任为行政之最高理念的追求被封建国家政治精神的堕落，特别是近代市民社会兴起以来的利己主义(也包括狭隘民族主义、集团及政党利己主义)所吞噬。但在全球化时代，市民社会的利己主义理念要么自由泛滥而致各利益主体同归于尽，要么归附于公共责任的旗帜下寻求更安全的保护。因为，各利益主体越来越被一种人们所熟知的“拴在一根线上的蚂炸”的现象胶着在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等价值观已不是民族国家内意义上的，任何国家实现“公平”、“效率”的进程都是与它国的相同进程捆绑着的，不能以损害它国的“公平”、“效率，，来实现本国的“公平”、“效率;公共管理所面对的问题具有更多的相似性、关联性和国际性，诸如环保、维和、禁毒、打击恐怖主义、化解金融危机等，每一项职能的履行都更加依赖于各国政府的合作。如果不树立全球责任意识，不履行国际义务，而追求狭隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能实现其职能。全球责任意识是一个可以兼容“公平”和“效率”价值取向的理念，它既强调了人类平等和共同发展的目标，更强调了为此而尽可能地承担义务和付出智慧。它体现了人文精神和技术精神融合的最高境界。

客观地说，传统行政理论一公共行政一新公共管理的发展只是被动地映应社会矛盾而作出的头痛医头脚痛医脚式的创新。当社会运转效率低下时，效率就成为公共管理理论主导的价值取向，并依此改变公共管理的理论构架;当社会不公的矛盾激化时，公平便成为公共管理理论主导的价值取向，并依此重构公共管理的理论框架。倘若照此发展，公共管理理论就没有基本的价值理念和稳定的理论框架。这种创新模式不能保证公共管理理论超前于公共管理实践，并为之提供替示和指导。和平与发展、公平与效率、稳定与革新是公共管理面对的永恒主题，这些主题的解决无不要求有人本的责任理念和科学的机制保障相结合。西方经济学也有过类似的割裂式发展的经历，从古典政治经济学到工具的经济学，都曾在世界性经济危机面前束手无策过。对经济学以这种模式发展的批评不绝于耳。经济学家彼得·德鲁克呼吁下一种经济学应试图兼有“人性”和“科学”两方面，经济学既是一种“人性”，一种“道德哲学”，又是一种严谨的“科学”，是以人性和责任为基础的经济学。目前，以“人性”分析为中心结合制度分析、数学模型分析的“新政治经济学”已经兴起。这一趋势值得公共管理学借鉴。

传统公共管理理论篇12

近年来，公共管理理论创新备受国内外行政学者的关注。但就如何推展的问题，仍然是见仁见智的。笔者认为从传统的行政理论到新公共管理理论的发展，均不同程度地呈现出人文主义与技术主义相分离的研究方法失偏、效率与公平相分离的治理理念失偏和政府与社会相分离的治理结构失偏。公共管理理论创新需要从这些失偏中走出来，开辟新路径。

一、方法路径:将人文主义与技术主义融合起来

社会 科学 研究中存在偏重价值理念分析和偏重事实实证分析的摆动由来已久，大体都经历过重价值理念分析的传统制度主义方法时期、重实证计量分析的行为主义方法时期和以动态制度分析为主导的新制度主义方法时期。这种摆动往往成为人们质疑社会科学的科学性的把柄，同时也大大降低了社会科学指导人类社会实践的可信度和有效性。而且，这种摆动的趋势仍未有多少收窄的迹象。正如英国科学家兼人文作家c.p斯诺在其著名的《两种文化》一文中所诉，人类将日益面临人文文化和技术文化割裂的威胁。川回顾公共管理的理论与实践发展、从19世纪末的传统行政理论发展到现在的新公共管理理论，经历了三大阶段，虽然不能简单地把它们纳人传统主义一行为主义一后行为主义的发展轨道，但行政理论发展中将人文主义与技术主义割裂开来的特征是十分明显的。

1.传统行政理论阶段(1900-1960年)。在这一阶段，政府机制与 企业 机制在管理效能上的反差直接推动了传统行政理论的研究路径是吸收企业管理的成功经验，以制度研究为重点，推动“行政制度化”，突出预算、人事、管理和组织等内容，虽然其中也有行为主义的兴起，但“见物不见人”是其主流的研究风格。在研究的价值取向上，“最初的价值观是效率”，“效率至上的价值观在公共管 理学 领域内直到1960年代都占据上风。”传统行政理论笼罩在技术主义的偏好之中。

2.公共行政理论阶段(1960-1970年代末)。在传统行政理念和方法主导下，政府管理忽视了民权、公平、参与等权益问题的解决，迷失了公共行政的服务方向，引发了社会对政府的信任危机和民权运动的兴起，也促使了“传统行政”向“公共行政”的转变。公共行政理论的研究路径是社会运动的直接介人，各种社会运动不断为公共行政的理论发展提出新问题、新方法，尤其是新的价值观。公共行政研究的重心正是传统行政所忽视的权益问题，“它的思维方式从本质上讲不强调技术，而偏重于人本主义。

3.新公共管理理论阶段(1970年代末一)。为民权运动所推动的公共行政，虽然鼓励政府更多地关注社会公平间题，但随之而来的公共财政膨胀和过度的行政分权，极大地制约了政府的行政能力，也将行政效率吞噬无几，公众对公共行政的乐观想法再度消失。这一时期，西方 经济 学出现了以布坎南等人为代表的公共选择理论和以科斯等人为代表的新制度经济学的革新，其中的许多新概念、新思维和新模型被广泛地运用到公共行政分析中，产生了新公共管理理论。其价值取向是公共部门“减员增效”，“粉碎福利国家”。因此，“新公共管理表现了向市场和私营部门管理方式的回归，这反映了传统的主义和管理主义之间的摇摆再一次摆向管理主义”。

在传统行政理论时期，各国政府在众多的社会间题面前束手无策，引发了大规模的经济危机和两次世界大战，给人文精神以致命的找害。在公共行政理论的主导下，不少国家选择了福利国家政策，结果引致了政府膨胀、财政危机和社会惰性，将行政效率吞噬殆尽。刚刚兴起的新公共管理运动将公共管理活动视作经济活动来运转，有人批评它会导致忽视公共责任，不强调道德水准。因此，公共管理学要想独立于学科之林，要想在实践中成功地引导政府避免管理失败，就必须从行政理念和行政方法上跳出其在人文主义和技术主义中摇摆的周期性，有机地将公共管理的人文方面和技术方面融合起来进行创新。

二、理念路径:从效率与公平之争走向以责任理念为中枢

公共管理具有对象的普遍性、内容的庞杂性和资源的公共性等特殊性。公平、民主、效率和效益都是公共管理追求的共同价值理念，但在公共管理的理论和实践中却时常难以完整把握。因为公平、民主、效益、效率根本就不是公共管理的最高理念。那么，什么是公共管理的最高理念呢?经典的《 政治 学》告诉我们“城邦的原则是正义”，“它所求的是最高最广的善业”，公共管理的最高理念应该是公共责任。公共责任相对于公平和效率而言更具有前提性和基础性，不讲求公共责任的公共管理既不可能是公平的，也不可能是有效的。只有公共责任才能将公平、民主、效益、效率有机地融合起来。以公共责任为前提的公平和民主就是不损伤效率和发展的公平和民主。换言之，以公共责任为前提的效率和发展也是不损伤公平和民主的效率和发展。在全球化趋势下，公共责任表现为全球责任。

以公共责任为行政之最高理念的追求被封建国家 政治 精神的堕落，特别是近代市民社会兴起以来的利己主义(也包括狭隘民族主义、集团及政党利己主义)所吞噬。但在全球化时代，市民社会的利己主义理念要么自由泛滥而致各利益主体同归于尽，要么归附于公共责任的旗帜下寻求更安全的保护。因为，各利益主体越来越被一种人们所熟知的“拴在一根线上的蚂炸”的现象胶着在一起。在全球化的背景中，公共管理所追求的“公平”、“效率”等价值观已不是民族国家内意义上的，任何国家实现“公平”、“效率”的进程都是与它国的相同进程捆绑着的，不能以损害它国的“公平”、“效率，，来实现本国的“公平”、“效率;公共管理所面对的问题具有更多的相似性、关联性和国际性，诸如环保、维和、禁毒、打击恐怖主义、化解 金融 危机等，每一项职能的履行都更加依赖于各国政府的合作。如果不树立全球责任意识，不履行国际义务，而追求狭隘的“公平”或“效率”，公共管理就不可能实现其职能。全球责任意识是一个可以兼容“公平”和“效率”价值取向的理念，它既强调了人类平等和共同 发展 的目标，更强调了为此而尽可能地承担义务和付出智慧。它体现了人文精神和技术精神融合的最高境界。

客观地说，传统行政理论一公共行政一新公共管理的发展只是被动地映应社会矛盾而作出的头痛医头脚痛医脚式的创新。当社会运转效率低下时，效率就成为公共管理理论主导的价值取向，并依此改变公共管理的理论构架;当社会不公的矛盾激化时，公平便成为公共管理理论主导的价值取向，并依此重构公共管理的理论框架。倘若照此发展，公共管理理论就没有基本的价值理念和稳定的理论框架。这种创新模式不能保证公共管理理论超前于公共管理实践，并为之提供替示和指导。和平与发展、公平与效率、稳定与革新是公共管理面对的永恒主题，这些主题的解决无不要求有人本的责任理念和 科学 的机制保障相结合。西方 经济 学也有过类似的割裂式发展的经历，从古典政治经济学到工具的经济学，都曾在世界性经济危机面前束手无策过。对经济学以这种模式发展的批评不绝于耳。经济学家彼得·德鲁克呼吁下一种经济学应试图兼有“人性”和“科学”两方面，经济学既是一种“人性”，一种“道德 哲学 ”，又是一种严谨的“科学”，是以人性和责任为基础的经济学。目前，以“人性”分析为中心结合制度分析、数学模型分析的“新政治经济学”已经兴起。这一趋势值得公共管 理学 借鉴。

传统公共管理理论篇13

二、后现代公共管理分析方法的框架和功用

后现代公共管理的分析过程就本质上而言是对作为“元话语”的现代性理论在宏大叙事制约的背景下进行的怀疑和否定过程，事实上是文化代码在语言层面上的解码和再编码。作为以否定和批判为特色的研究方法，后现代公共管理拥有自身独特的话语分析框架和研究模式。以福克斯和米勒为代表的建构性后现论认为，随着行政环境的变革，传统行政管理运作的负面效应日益显现，大量社会问题已然无法在现代性的分析框架内获得解决。更有甚者，传统的治理“惯性”还强大地消解着诸如主义、社群主义等替代模式的发生，为此必须用后现代反思和批判的理念去重构公共管理的价值体系，以此引导和塑造行政体系新的行为模式、管理方法等。建构性公共管理分析方法的核心在于“倡导开放、平等、注重培养人们倾听、学习、包容和尊重他人的美德，鼓励多元的思维风格，提倡对世界采取家园式的态度等。”直击现代性行政统治所导致的“单向度独白”和异质性“次文化”盛行所造成的语言和理解障碍，有针对性地构建了后现代的分析架构。首先，引入了“公共能量场”的概念，为话语的沟通打造了良好的情境。“公共能量场”是公共政策得以制定和修改的社会场所，即将公共事务还原到由人的意向性控制的现象学的在场[2]。通过这一场所，公民和政府可以进行各种对抗性的讨论和“面对面”坦诚的交流，使具有不同意向性的政策话语在实践语境中有目的地进行争论。其中，“对话的基础是充分的信任、学习和倾听，其话语规则是交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的关联性。”毋庸置疑，该话语体系和对话机制的确立能够有效地保障公共管理公正、民主的发展价值，从而端正公共管理的发展航向。其次，建构性公共管理理论还对现实中的政策对话种类进行了剖析。它认为“少数人的对话”和“多数人的对话”形式都存在着客观的缺陷而无法满足公共治理和政策话语的要求。

而“一部分人的对话”形式因为拥有切合情景的意向性与真诚性等突出的优点，故其更加接近真实话语形式和政策网络建构的要求，在现实中更具有应用价值和可操作性。解构性后现代公共管理理论的主要代表人物是法默尔，他将后现代公共管理视为“对现代性之核心思想的否定”[3]，认为后现代的研究方法的本质是一种解放的尝试，它要求公众积极参与公共管理并实现充分的对话，提倡一种反行政的精神，打破传统公共管理中僵化等级体制和非人格化管理模式，消除官僚独占话语的种种特权。法默尔认为采用解构性的后现代方法能够质疑据以建立现代公共管理的理论基础，开辟一种新的思维观念，为摆脱传统理念之定势束缚而扫清障碍。同时，随着现代公共管理不可治理性日益增加，作为一种解释和催化的力量，其能够用一种反思性的话语分析视角去超越和弥补现代性行政范式的缺陷。为了给后现论构建一个分析架构，法默尔深入考察了现代公共管理之特殊主义、科学主义、技术主义、企业精神以及解释学在具体应用中的偏失，对其进行了科学的解构，在此基础上提出了解构性后现代主义的四个核心要件，据以推动公共管理范式的转换。其中，“想象”作为后现代主要的特征语词，是一种不依赖现代主义正统规则和程序的行政精神，它对于拒斥官僚体制范式的影响和培育新的理论作用巨大。“解构”的价值在于透视和反思现代公共管理的支撑理论和基础假定，使我们更好地认知当代政治和官僚体制的符号特征，从而在批判的基础上扩大公共管理的语言体系。“去领地化”的本质在于消解现代公共管理僵化的思维方式和管理理念，结合公共问题的情境破除垄断和隔栅，从而为探索公共管理话语体系的创造力服务。“变样”则通过反行政概念的描述，鼓励一种公共管理体系反叛态度的塑造，即以质疑和批判的思维去审视所有现存的政府制度和官僚机构。上述四大要件彼此作用和相互配合，促使公共治理活动持续突破传统统治思维和方式的限制，也为公共管理改革路径的探索提供了不竭的研究动力。尽管两种研究方法在分析路径和视角上存在着差异，但就总体上而言，二者在“反”的理论立场上却是相同的。其目标都在于将公共管理的发展与公共政策的运行置于崭新的研究框架之中，从而推动其研究视阈的转换和价值的重塑。首先，在研究方法上做出了变革。后现代一改传统公共管理的实证主义的研究方法，结合客观情境提出了更为系统的研究方法，即知识获得的解释方法。该方法“更加关注价值（而不只是关注事实），关注主观的人类意义（而不只关注客观的行为），并且更加关注现实人们之间的关系所蕴涵的各种情感”[4]。从而促使人们以更加全景的视角透析公共管理的演进规律和发展目标，从而纠正了将民主、公正等价值排除在公共管理研究之外的狭隘思维。后现代分析认为，当前公共管理面对着的是一个多元化发展的社会，公共利益的复杂化和公众需求的多样化，必然要求公共管理在发展目标中全面回应效率、民主、公正等多种价值追求，在管理和宪制之间寻找平衡，做到事实与价值的相互协调和并行发展。其次，在治理方式上进行了创新。后现代公共管理反复强调了多元参与的重大价值。面对着复杂多变的行政环境，传统公共管理所强调的中心性、一元性以及等级观念、权威统治的理念已然过时。对此，无论是建构性还是解构性后现代主义都认为必须要开辟新的思维模式，摆脱传统行政发展定势之束缚。在其研究方法中更加强调多元共生，主张打破绝对主义，消解一元化垄断和等级隔栅，实现对立面间的差异共存和互动参与，使其后现代时期碎片化、开放化和多元化的生态特征相匹配。其中，最为典型的便是从“公共领域”到“公共能量场”的转向，即通过公共能量场的打造，实现公共领域和私人领域相互交织、彼此博弈，使具有不同意向性和利益诉求的群体得以对抗性的交流和争论，在广泛参与和真诚对话中决定政府行为与公共政策的内容，保证公共管理的平等、公平和正义。再次，在管理重心上实现了转移。传统公共管理的研究基础是自由主义，其以代议民主为其治理模式，并始终将理性和高效作为公共管理追求的目标，从而过分关注其工具性价值。而随后产生的社群主义，则以集体主义为其理论的基石，以参与式民主为治理模式[5]，一定程度上批判和纠正了自由主义的“效率至上”价值偏颇，但由于其在制度设计上缺乏统筹理念以及在应用中脱离体制的路径依赖，最终也变为了空洞的政治理想。后现代分析方法对前述两种模式均进行了批判和解构，认为攻克上述难题的关键在于形成一种新的话语体系。

福克斯、米勒等人认为在传统公共管理效率至上的目标规制下，导致行政权力至上，政府和官员垄断了公共话语权，而公民往往处于被支配的状态，这种“单向度独白”的对话形式与治理的要求背道而驰。对此，建构性后现代公共管理认为政府必须摒弃以往自身作为唯一话语者的角色，推崇开放性的思维方式，广泛倾听社会力量和公民的呼声，并通过持续不断的话语交流来实现善治。同时，解构性公共管理也持类似的观点，法默尔认为后现代公共管理作为对现代性的反叛力量，其应当致力于深刻解释和修正传统的官僚体制，而最有效的途径便是反思性语言范式的应用，即通过一种具有游戏性和协调性的对话过程，来弱化传统公共管理的正统教条，彰显公共管理的民主价值，从而为公共管理的研究开辟了新的道路。最后，在研究范式上进行了转换。后现代公共管理分析方法通过自身的语言体系和话语系统的构建，推动了公共管理认知和研究范式的转变。在批判传统公共管理认识论的基础上，后现代主义提倡将语言和话语作为公共管理研究的核心问题。其中，法默尔将公共管理视为一种独特的语言体系，认为可以通过对行政信息的解释、整理和安排来分别从公共管理语言的表层和深层探讨公共管理理论的发展。这种新的范式作为语言的解码和再编码，其实质就是公共官僚机构语言的潜在内容进行反思、协商和交流的过程，进而为公共管理的发展探寻解释和提供催化之力量。而福克斯、米勒等人则从另一视角论证了语言、话语体系对于认知和建构公共管理理论的重大价值。他们在梳理和归纳现存话语体系和对话案例的基础上，提出了政策网络中的“一部分人对话”的核心理论，修正了自由主义和社群主义理论中“元话语叙事”的框架。他们认为在公共能量场中，对话的达成必须有规则，这些规则必须确保公共话语的正当性，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，其针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与，切合语境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点[6]”。因此，部分人的对话形式一方面消解了自由主义的范式，使单向度的独白让位于了切合语境的多元对话；另一方面又防止了缺乏制度规约的社群主义以及无政府状态，最终形成了一个卓有成效的对话平台和共治系统，推动了现代公共管理的理论基础和研究范式的转型。

三、后现代分析方法对我国公共管理发展的启示

后现代主义作为对现代性发展的一种辨证的“反”，其开放的思维方式和独特的话语分析视角，以及所提出“去中心”和“多元化”的建构主张均对我国当前的公共管理学研究和发展产生着巨大的指导和推动作用，其中以下方面尤其值得关注：第一，后现论及其研究方法与公共治理的理念和分析框架自然吻合，有助于推进我国治道变革之进程。后现代研究方法高度关注客观行政环境的特征考察，结合公共事务复杂化和公共利益多元化发展的时代特征，其尤其强调开放化、差异性和多元整合的价值理念，致力于打破一元化垄断和等级隔栅的传统统治模式，提倡不同治理主体间的多元共存和合作共治。它在科学地整合了新公共管理理论和新公共服务理论之合理内核的基础上，主张构建“通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理”的新型社会治理模式，从而致力于推进社会权力分配格局的重大改变。上述分析思路对于正处于社会转型和行政改革攻坚阶段的我国具有重要的启迪作用。后现代分析方法力图使公共管理变成一个多元主体共同参与话语系统和行动体系，政府在其中不再是公共资源唯一的享有者和分配者，也不是公共管理的“元话语”，而应当将自身的职能收缩在理性的疆域之中，并积极支持和培育社会力量的发展，将垄断的权力合理地分放、让渡于市场和社会，整合各种力量，将各类民间资源有效地导入国家和社会发展的行列，打造权力共享、责任分担、各司其职、各守其位的合作治理局面和多中心互动的公共话语体系，从而高效地解决公共问题和最大化地增进公共利益。

第二，后现代研究方法有助于科学探索我国行政体制改革的模式和策略。后现代的公共管理的研究方法，批判了传统公共管理实证主义的研究方法，在信奉“对话”的理论基础上，尤其强调解释方法的应用，促使人们更加关注公共管理发展的终极价值。它科学地调试了管理主义和宪制主义辩证关系，将民主、正义等价值植入公共管理的范式研究中，纠正了公共管理发展的偏向，并在批判和整合多种分析理论的前提下，结合情境设计了合理的发展范式和对话方式。我国的行政发展既不能完全照搬西方自由主义的唯理性的行政模式，也不能重新回到古老的唯价值的社群模式。而正确的方法是将自由主义的合理性和社群主义的合价值性统筹起来，寻找一条居间的改革、发展道路。具体而言，行政改革要始终遵循行政发展的民主化价值取向，即在公共管理中始终坚持开展广泛和真诚的对话，建立政府和民众良好的沟通与合作关系，做到以民为本、以民为先，实现公共利益的最大化和公共服务的高品质。另外，应加大体制改革、制度建设和机制创新的力度，积极借鉴工商业界和西方国家的公共管理策略、技巧和方法，从而持续管理的水平和绩效，彰显公共管理的工具性价值，以在效率、民主、公正的关系统筹和平衡中，稳步推进我国行政体制改革之步伐。

第三，后现代研究方法所建构的全新的公共管理话语理论，对于我国公共决策的理论发展和实践应用具有重要的指导意义。后现代研究方法将“公共能量场”作为其话语理论的核心，“场”具有显著的意向性和目标性，其反映到实践层面便是政府的行为、政策和公共物品必须符合特定的情境和公共利益的需要。“公共能量场”的提出为公共政策的制定、修改以及各话语主体进行对抗流提供了场所，秉持着开放、民主的治理思维，后现代方法倡导多元主体在政策制定和实施中能够持续进行互动参与和坦诚讨论，从而彻底改变传统模式下政府垄断话语权之“独白”状态，要求政府制度化的保障民众的知情和参与权，认真倾听一切人的“声音”，真正做到集思广益。在上述思路的引导下，公共政策的制定和执行事实上形成了一种科学的结构模式，其功能在于持续协调和整合不同主体的利益诉求，形成多元主体权力共享、责任共担的合作格局，从而有效推进公共决策的民主化、科学化，最终消除政策执行中的各类阻滞因素。同时，后现代研究方法还对公共政策中管理者单向决定和民众多元选择两种模式的矛盾境况做出了分析，其中，作为精英政治的“少数人对话”，往往使公共政策制定权过于集中，从而令其民主性、正当性丧失，并且直接影响其科学性；而“多数人的对话”是理想化的政策模式，但由于实操性差和规则的欠缺，又往往易于导致无政府和无秩序之状况。因此，两者均无法与现实环境的要求相对接。基于此，后现代便提出了“一部分人对话”的理论，即从特定的语境出发将公共政策的制定、执行以及反馈置于由一定数量的政治参与者协调、对话和博弈的过程之中，克服了集权主义和无政府主义的双重弊病，使做出的公共问题解决方案既不失公共政策的权威性和稳定性，又确保了公众的意向性和目标性，从而有效地拓展了公共政策理论发展的路径。