公共财政的基本特征范文

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篇1

“公共财政”一词是英文PublicFinance的直译。《美国传统辞典》对Finance有两种解释：一是指资金或其他财产的管理科学，二是指对资金、银行业、投资和信贷的管理。一般的英汉辞典则通常把Finance译为金融、融资或财务。因此，如果Finance一词单独使用，那么它的主要意思可以理解为我们通常所说的财务管理，而这种财务管理既可以发生在私人部门，如家庭、企业、银行的资金管理：也可以发生在公共部门，主要是政府部门的资金管理。在Finance一词前加上限定词Public，此时的Finance就超越了“私人性”，而具有特定的“公共性”。可见，单从字面上理解，PublicFinance指的就是公共的或公共部门的财务管理。由于国家（或政府）是整个社会经济中最为主要、对社会公众有着最为广泛、持久而深刻影响的公共部门，因此，用PublicFinance来代表国家（或政府）的分配行为或收支活动，是容易为人们所接受的。所以，应当把PublicFinance译为“财政”，因为财政就是指国家（或政府）的分配行为或收支活动。我于1987年在把马斯格雷夫（Musgrave，R．A．）的PublicFinanceInTheoryandPractice编译为《美国财政理论与实践》一书时，就把PublicFinance译为“财政”。也正因如此，假如把PublicFinance直译为“公共财政”，有的学者认为那是画蛇添足，多此一举。

不过，人们会问，如果PublicFinance是专指国家（或政府）的财政活动的话，那么为什么不直截了当地在Finance的前面用Government加以限定，却偏偏要冠以Public一词呢？据张馨同志的考证，PublicFinance一词一直到1892年才被英国的巴斯塔布尔（Bastable，C．F．）首次用来概括“财政（学）”这一范畴。而在PublicFinance被广泛采用的前后，财政（学）被冠以GovernmentFinance的不在少数，而且迄今为止仍然有之。这样，如果把PublicFinance和GovernmentFinance放在一起进行比较，那么将PublicFinance译为公共财政（学），用以特指市场型的财政，以突出市场经济条件下的国家（或政府）财政活动的公共性，不失为一个贴切的译法，足可以接受的。

有的学者提出，自从1959年马斯格雷夫出版了被奉为经典著作的《财政学原理：公共经济研究》首次引入了公共经济（PublicEconomy）的概念，特别是1964年和1965年分别以法文和英文出版的《公共经济学基础：国家经济作用理论概念》和《公共经济学》，直接以公共经济学（PublicEconomics）为书名。自此以后，多数财政学著作把PublicFinance或GovernmentFinance改称为公共经济学或公共部门经济学（PublicSectorEconomics）。而这种改名，绝不仅仅是单纯意义上的名字的改换，而是研究的范围、领域、方法、指导思想、所要说明的问题等等都有实质性的变化。照此说来，与西方国家财政学的发展现状相比较，“公共财政”的提法多少显得有些“滞后”了。

应该肯定，西方财政理论的研究的确在近几十年来已经有了实质性的进展。但也应当看到，尽管公共经济学或公共部门经济学对政府与经济活动之间关系的研究，已经扩展、突破了原有的内容和方法，但是，对国家（或政府）的分配行为或收支活动的分析，仍然是公共经济学或公共部门经济学中最具份量的组成部分，而这也正是不少财政经济学著作相继改名之后，却仍有许多著作使用PublicFinance的原因，此其一。其二，“公共财政”一词的提出和兴起，是在我国历经多年的财政经济改革，在原有的计划经济条件下的财税体制已经发生了深刻变革之后，试图对逐步走向完善的社会主义市场经济下的财政模式及其特征进行理论概括的产物。在我国财政改革与财政理论发展的现实情况下，提出“公共财政”一词，并将其作为国家财政在社会主义市场经济条件下的一种模式（类型），的确有助于标识我国财政职能转化的方向，有利于财政定位，是有着特殊的现实意义和理论意义的。

近几年来，张馨同志撰写、出版了《公共财政论纲》等专著，发表了许多论述公共财政的文章，在财政本质与财政模式（类型）的关系问题上有了新的突破，对国家分配论的继承与发展作出了突出的贡献，受到了学术界与政府部门的肯定和重视。对此，我感到十分高兴。我曾于1999年3月6日在《中国财经报》发表《我所理解的“公共财政”一文，正式提出“为公共财政叫好”。总之，对于“公共财政’这一提法，我是持赞成态度的。

二、公共财政与国家财政的关系

我之所以对“公共财政”范畴及其原理加以肯定，是因为它从经济体制的角度出发，正确把握了市场经济条件下的财政模式（类型）及其涵义、特征。不过，尽管市场经济作为一种经济体制，并无姓“资”姓“社”之分，资本主义可以用，社会主义也可以用，这就决定了与之相适应的公共财政可以作为我国财政改革的一个主要模式；但是，我们也应当看到，我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，而这一经济体制是以社会主义为方向并将其作为社会经济制度基础的，这就决定了对我国财政模式的把握不能不顾及我国的社会生产关系或经济关系。因此，公共财政作为对发达市场经济条件下的财政模式（类型）的一种理论概括，固然不失其积极意义，但它作为我国财政改革的目标模式，却是失之片面的。

那么，哪个概念才能正确把握我国财政改革的现状及其目标呢？我认为，从现实的经济制度和经济体制的角度考虑，还是要强调“国家财政”一词。一方面，国家与财政有着天然的联系，没有无国家的财政，也没有任何财政可以离开国家而存在，国家财政作为一个一般范畴，可以涵盖公共财政范畴。这样，在总括我国财政的基本特征的同时，不至于因为强调国家财政，而忽视对构建公共财政框架的倡导；也不至于因为倡导建立公共财政，而脱离我国作为发展中国家与社会主义国家的生产力和生产关系现实。另一方面，和公共财政的提法相似，使用“国家财政”一词，虽然看似有同义重复之虞——财政本来就是指国家的分配行为或收支活动，在财政前面加上“国家”二字是缺乏必要的，然而，使用“国家财政”一词却有助于反映我国财政经济改革过程中的两个重要事实：第一，我国的市场化改革进程主要是由政府自身主动推进的，对财政改革来说同样如此；第二，多年以来，我国财政一直存在“两个比重”偏低的情况，需要通过政府，尤其是中央政府的权威对这种局面加以改观，以“建立稳固、平衡和强大的国家财政”（总书记为《领导干部知识读本》一书所作的批语）。由此可见，在现实情况下，使用古今中外都存在的“国家财政”这个“财政一般”范畴，还有其特定的时代内涵。

在说明了坚持“国家财政”范畴的必要性之后，这里还有必要对公共财政与国家财政之间的关系作进一步的辨析。前面已经提到，国家财政与财政是一致的，财政就是国家财政，国家财政也就是财政；而公共财政特指市场型的财政，因此，国家财政包含公共财政，公共财政是财政或国家财政的从属概念或者说是子概念。一般说来，公共财政以弥补市场失灵为出发点，集中于从事非营利性的公共服务活动；但由于在我国社会主义市场经济中，公有制经济居于主体地位，现实中存在着的数量巨大的国有资产和国有资本运营，以及我国作为发展中国家的现实国情，导致了在公共财政之外，还必须有一块活跃于经营性、竞争性领域的国有资本财政。而公共财政与国有资本财政这两个既互相区别又互相联系的有机统一体，就构成了我国国家财政的现实模式，所即谓的“双重结构（或双元）财政”（其中以公共财政模式为主）。

“国家财政”范畴的使用，引发了一个问题，那就是，如何概括计划经济条件下的财政模式（类型—）？张馨同志提出，人类历史所存在的经济体制有三种类型：自然经济、市场经济与计划经济，与之相适应，从财政活动的目的出发，国家（或政府）的财政活动可以划分为三种类型：家计财政、公共财政和国家财政。用“家计财政”来概括自然经济型财政的提法是否恰当，这里暂不讨论；但是用“国家财政”来概括计划型财政，我认为是欠妥的。张馨同志指出，在计划经济体制下，企业只是国家和政府的行政附属物，个人只是企业或单位的行政附属物，整个社会以国家和政府为中心形成一个大企业，企业和个人的活动只是服从于和围绕着国家与政府的经济计划来开展，从而财政也只是服从于和围绕着国家的需要而活动的，这就具有了“国家”财政的性质。应当说，张馨同志对计划经济中的财政活动的总体状况的分析和判断大体是正确的，值得商榷的是用“国家财政”来概括计划型的财政这一做法。我认为，财政与国家之间存在密不可分的这一观念已经是深入人心的了，再用古今中外皆有的“国家财政”这样一个带有“财政一般”意义的范畴来界定带有特定含义的计划型财政，很容易导致概念使用上的混乱和人们的误解。比如，人们在否定计划型财政时，就会把“国家财政”这个“财政一般”也一并否定掉了。

此外，拘泥于从财政目的的角度划分财政类型，会在逻辑上产生这样的问题：既然家计财政服从于领主或君主的（私人）需要，公共财政服从于公共需要，而国家财政服从于国家需要，要么，国家是公共性质的还是私人性质的？如果说国家需要是公共需要，那么国家财政与公共财政又有什么区别：如果说国家需要是私人需要，那么是国家财政好像与家计财政又没什么两样。而如果这两种说法都不成立，那么国家就该是公共性与私人性的混合体了。依据的国家观，国家财政的确兼有公共性和私人性的成分，但是，按照同样的逻辑，那么公共财政、家计财政又何尝不同时具有公共性和私人性呢？而无论答案如何，都将有违按照同一标准对财政模式（类型）进行划分的初衷。

因此，我认为，不妨根据计划经济下的财政大包大揽的特性，用“大一统财政”来概括计划型财政或许会更加合适些。

三、公共财政论的引进与本土化问题

我一向主张，对待，既要坚持，又要发展。既反对“僵化论”，又反对“过时论”。对待西方的东西，必须学习、分析、吸收、借鉴。既反对“排斥论”，又反对“照搬论”。早在80年代，我就率先编译了马斯格雷夫的《美国财政理论与实践》，撰写并出版了《比较财政学》、《国际税收导论》和《财政学原理》等著作，为引进、吸收、借鉴西方财政理论做了一些工作。我认为，从财政活动的起因、客体、目的、模式和决策等五个角度看，西方财政理论是由市场失灵论、公共产品论、公共需要论、公共财政论和公共选择论等共同组成的。这些理论先后被引进我国，并得以论述和宣传。但近几年来，大家都集中到“公共财政论”这一提法上来，把公共财政论作为西方财政理论的总称或代称。

篇2

为了说明公共物品和公共财政问题，现代西方经济学从市场缺陷的角度。主要按照生产、提供和消费、享用两个方面的标准，把所有物品和劳务划分为私人物品和公共物品两大类。对公共物品的具体定义各有不同，但各种定义都承认和肯定公共物品具有两个基本标准或两个基本特征，一是公共物品具有非排他性：二是公共物品具有非竞争性。

从静态来看，在一个社会中完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，可以称为纯粹的公共物品。不完全具有非竞争性和非排他性的公共物品，可以称为相对公共物品。

从动态来看，在社会经济发展的不同阶段，公共物品的范畴和内容也不完全相同。例如，在物质资料短缺状况下，由于社会剩余产品非常有限，甚至连最基本的生活需要都无法满足，国家财政的财力有限，必须集中有限的资金和剩余产品进行经济建设，以保证最基本的生活需要。因此，公共物品的范围很小，种类也很少，基本上只限于纯粹的公共物品。在不同的国家和地区、不同的社会经济发展阶段，尽管公共物品的范围和种类有所不同，但也存在一定的共同之处。特别是完全符合非竞争性、非排他性标准和特征的公共物品，是任何社会都需要的。其中，需要由法律来维护的社会经济活动关系的“公正”：需要由政府来提供的国防、社会治安、交通等方面的“安全”，是最具代表意义的公共物品。因此，“公正”和“安全”就成为最重要、最基本的两种公共物品。

因此，对公共物品或公共需要的质的界定，应明确两点：

1、公共物品是一个国家或地区整体社会经济发展的社会性的公共需要。它可能是全体国民的共同需要，也可能只是一部分人的需要：可能是劳务性的需要，也可能是物质性的需要。不论那种情况，都是一个国家或地区整体社会经济发展的社会性的公共需要。

2、公共物品或公共需要主要由政府财政来提供，市场不可能提供公共物品，这一点无论是从公共物品的非竞争性、非排他性特点来看，还是从市场经济的缺陷和外部负效应来讲都不难理解。

二、财政的公共属性界定

以提供公共物品、满足公共需要为主的财政。称为公共财政。要界定是否属于公共财政，除了必须首先对公共物品进行界定之外，还必须明确以下两个方面的问题：

1、财政的本质取决于社会制度的本质。财政是一种分配关系，所以，财政的本质在于经济利益，即财政所体现和维护的根本经济利益，以及与此相关的社会地位、权力等其他社会范畴。

2、财政的公共属性取决于财政的本质。对财政是否具有公共属性不能只看表面现象，而要看财政的利益本质，尽管“公共财政”一词最早由西方提出，尽管西方特别是西方发达国家的财政在公共性支出方面，特别是社会福利方面的支出已占其国家财政支出的相当大的比重，甚至成为所谓的“福利国家”，但是，这些仅仅是表面现象，这些现象只是维护资本关系的具体方式，是维护少数资本阶级利益的手段，可以设想，如果要维护少数“资本阶级”利益的资本制度，这些所谓的高福利也就很难存在。至于以“安全”名义开支的庞大军费，则几乎无一例外的带有军事侵略性质，无论对于这些国家本身，还是对于全球其他国家来讲，这样的“公共安全物品”不但没有公共物品意义上的“安全”意义，反而是一个“不安全”的重要因素。

按照上述分析，首先从公共物品来看，“公正”和“安全”在任何社会都需要由政府来提供，提供这两种物品的支出就成为政府财政的重要支出，不同时代的财政，即使是奴隶社会、封建社会的财政，也都必须保证和维护这两种公共物品的供给。这也成为不同时代的财政共性，或者说，从“公正”和“安全”来讲，不同时代的财政都具有公共性。

在资本主义社会，所有的“公正”和“安全”，从根本经济利益上讲，是为了保护资本制度和资本关系，维护少数的“资本阶级”的利益，是建立在“资本阶级”的利益之下的“公正”和“安全”，不是全社会全体国民普遍意义上的一般“公正”与“安全”。因此，从本质上讲，资本主义国家的财政并不是公共财政，而是维护资本制度和资本关系的“资本财政”。

社会主义制度下的“公正”和“安全”，既不是帝王式的，也不是资本关系式的，而是建立在整个国家和全体国民利益基础之上的，因而，社会主义的财政才是真正的公共财政。

三、社会主义财政的本质属性是公共财政

社会主义财政既不同于帝王式的“家财政”，也不同于资本主义社会维护少数资本阶级利益的“资本财政”。社会主义的财政是真正维护全体国民利益的公共财政。

社会主义国家财政提供社会福利性的公共物品少和比重低，既有其历史原因，也有主观认识失误的原因。从历史来看，截止到目前，世界上所有的社会主义国家，都是在经济、科学技术落后的基础上建立的，到目前为止，现存的和曾经实行社会主义制度的国家，在经济发展水平、经济实力、科学技术等领域。仍然处于落后状况，国家财政还无力承担和提供更多的社会福利性公共物品。全体国民的生活水平和各种社会保障水平的提高，从根本上都取决于整个国民经济发展水平的提高。而在经济发展水平、经济实力、科学技术落后的状况下，面临着资金、技术市场等经济要素的短缺，必须通过国家财政集中有限的资源加快经济发展速度。因此，社会主义国家的财政在收支两个方面都偏重于生产，特别是在财政支出方面，用于生产性的支出占财政总支出的相当大比重，呈现为典型的“投资性”财政，而用于社会福利、社会保障等方面的支出则明显偏低。这种现象不但使西方不承认社会主义国家财政的公共性，就是在社会主义国家内部，对财政的公共性也存在很多偏见。

社会主义的国家财政投资往往会涉及市场经济的竞争领域，所提供的物品往往是市场经济意义上的私人物品。因此，这种投资的公共性，或者说这种投资所提供的公共物品并不完全符合公共物品的两个基本标准或特征，因而其公共性并不明显，但这不能否定其公共性质。因为这种投资既不是帝王式的“家财政”投资，也不是维护少数资本阶级利益的“资本财政”投资：不是为了少数人或局部地区的利益，而是为了整个国家和全体国民利益的财政投资，是真正的公共性投资。

从非竞争性来看，社会主义国家的财政投资，虽然按照市场经济的眼光来看，已经进入了竞争领域，所提供的很多都属于私人物品，这似乎否定了社会主义财政的公共性。但事实上，社会主义国家的财政投资，特别是社会主义制度建立初期的国家财政投资并不存在竞争，也就不具有竞争性。这是因为社会主义国家的财政投资是适应社会经济发展的需要，是必须的，或者说被迫的。在社会主义国家的发展过程中，由于经济基础薄弱，经济处于极度短缺状况，即使实行了市场经济体制，市场经济也很不发达，

民间的市场主体的投资力量也难以承担起发展经济的主要投资任务，某些投资领域和项目基本上不存在民间投资主体，需要由国家财政集中有限的财力来完成这些投资。也就无所谓竞争。

从非排他性来看，社会主义国家的生产性财政投资，如果按照市场经济的眼光来看，所提供的都属于私人物品。这似乎也否定了社会主义财政的公共性。但是，如果联系社会现实，就不难看出，这些私人物品正是社会公共利益的体现。这是因为在经济处于极度短缺的条件下，全社会最大的公共利益在于保证全体国民的基本生存生活需要。如果严格按照私人物品与公共物品的划分，由市场来完成私人物品的供给，看似“公平”，实质上是最大的不公平。因为市场经济的缺陷导致多数人的贫困化，而有限的物品集中在少数人手中。这实质上是牺牲大多数人的利益来换取少数人的利益。显然，这不但无法保证公共利益，反而是对公共利益的践踏。而且，单靠市场和民间的力量根本无法保证经济意义上的所谓私人物品的供给。至于私人物品的排他性，则需要通过一定的行政手段来解决，以保证全体国民的基本生存生活需要。这正是“公平”的保证和体现。正是由于上述原因，就必须由政府通过财政投资手段，来保证全体国民的基本生存生活需要这个最大的公共物品。

即使到了今天。虽然我国市场经济体制已经基本确立，经济发展已经具备了一定的规模和水平，民间的投资力量已经有了很大提高，但是，相对于那些关系国计民生的大型、特大型的投资项目来讲，民间的投资力量仍然显的太小，还需要由国家通过财政手段来完成这些投资。因此，社会主义国家财政的合理投资本质上仍然是公共性投资，所提供的仍然是公共物品。

当然，随着国家经济发展和科学技术水平的不断提高，市场经济体制的不断完善，市场竞争会成为一种普遍现象，市场机制会逐渐成为调节社会经济运行的主导力量，民间的市场主体大量增加，民间的投资力量会达到一个相当的高度，能够承担起竞争领域的投资任务。在这个发展过程中，国家财政的生产性投资比重会逐渐减少，逐渐退出市场竞争领域，“投资型财政”的特征会逐渐淡化。与此同时，在国家财政支出中，用于“公正”、“安全”和社会福利性的公共物品支出比重会不断提高间接体现的公共性财政会逐渐减少和降低，直接体现的公共性财政会逐渐增多和提高。

四、正确认识社会主义财政的公共性

财政的本质属性取决于社会制度的本质，随着社会制度的变革而改变。从奴隶社会的“家财政”到资本主义社会的“资本财政”，再到社会主义的公共财政，说明公共财政是社会经济发展的结果。这种决定关系和变化过程，要求财政必须适应社会经济发展的需要，随着社会经济的变化而改变财政的具体作用范围和作用方式。

我国的社会主义财政虽然属于公共财政，但是，必须客观地承认，目前财政的许多运作方式已经不能适应社会经济发展形势的变化和要求：已经不能更好地体现公共财政的本质。同其他领域的改革相比，我国公共财政体制的改革明显滞后。这主要表现在两个方面：

篇3

一是民生性。民生财政包括财政收支两方面。首先是财政收入要适度,特别是不能过多地取之于民。目前我国的税费负担之重已在世界上名列前茅。2008年,全国城乡居民可支配收入为12.5万亿元,政府总收入也约为12.5万亿元,基本上是1:1,这个比例实在是太高了。按照国际标准,政府总收入至少应当减少50%。这样实行还钱于民,总额可达6.25万亿元之巨。其次是财政收入要更多地用之于民。2008年,全国预算内财政性教育、医疗、社会保障、就业、文化支出总计19665亿元,仅占当年预算内财政总支出的31.4%;如果再加上更少用于民生的预算外收入(预算内、外收入之比也是1:1),这个比例更会降到20%多。而在国际上,与我国处于同等发展水平的国家,这个数字一般都在50%以上,发达国家更是高达60%-70%。这就表明,我国的民生支出实在太少,其比重应当提高到50%以上。按2008年预算内收支计算,这就是应向民间返还1.25万亿元。如此少收多支,总计可向民间返还7.5万亿元之巨,相当于全国人民的实际收入水平立即提高60%多。若能如此,则国富民穷、内需不足、“新三座大山”等问题,即可迎刃而解。

篇4

党的十六届六中全会《决定》在阐述加强制度建设、保障社会公平正义的重大任务时明确提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。对此，应如何理解？

理解《决定》提出的这一任务和要求，应从以下两个方面切入：

这是保障社会公平正义、促进社会和谐的内在要求。众所周知，公共财政是为满足社会公共需要、以政府为主体进行的分配活动，它是与社会主义市场经济相适应的财政制度安排。与计划经济条件下的生产型财政相比，社会主义市场经济条件下的公共财政具有公共性、公平性、公益性和法制性等特征。基本公共服务指的是由政府财政提供的包括教育、卫生、文化、社会保障、公共基础设施等方面的服务。由此可见，满足社会公共需要、提供基本公共服务，既是公共财政的一个重要基本特征，又是公共财政建设及其职能发挥的根本所在。根据《决定》精神，把构建社会主义和谐社会的要求落实到公共财政和公共服务上，就是要以科学发展观为指导，通过深化改革和制度创新，不断完善社会主义公共财政制度，使基本公共服务体系更加健全、公共服务水平有较大提高，在支持经济持续快速协调健康发展和保证各级政权建设顺利进行的前提下，逐步实现基本公共服务均等化，确保我国公民都拥有平等享受基本公共服务的权利，为保障社会公平正义、促进社会和谐打下牢固基础。

这是政府强化社会管理和公共服务职能、促进城乡和区域协调发展的必然要求。改革开放以来，我国农村发生了历史性变化，农民生活水平显著提高，农村社会事业不断进步。但从总体上看，与快速发展的城市相比，农村的发展仍然缓慢，近些年城乡之间的差距特别是基础设施和公共服务方面的差距呈不断扩大的态势。区域间发展不平衡的矛盾近年来也比较突出。城乡之间、区域之间发展不平衡已日益成为影响社会和谐的重要因素，必须采取切实有效的措施，尽快改变这种局面。如果说缩小城乡之间、区域之间的经济发展水平差距在较短时期内尚难以做到，那么，缩小基本公共服务方面的差距是应当做到而且也是可以做到的。实现和保持基本公共服务水平在城乡之间、区域之间的大体相同，既可以有效促进城乡之间、区域之间发展差距不断缩小，又可以充分体现社会主义制度的优越性，体现我们党执政为民的宗旨。这就要求政府进一步强化社会管理和公共服务职能，深化财政管理体制改革，完善公共财政制度，努力促进城乡之间、地区之间的基本公共服务均等化。

实现基本公共服务均等化，需要健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多的财政资金投向公共服务领域。一是进一步加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，努力让广大人民群众共享改革发展成果，同沐公共财政阳光。二是进一步明确中央和地方的事权，健全财力与事权相匹配的财税体制。依法规范中央和地方的职能与权限，科学界定各级政府的基本公共服务支出责任，按照财力与事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入划分办法，扩大政府间收入划分的覆盖面，保证各级政府有行使职权和提供公共服务的财力。三是完善和规范中央财政对地方的转移支付制度，进一步加大国家对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区以及粮食主产区、矿产资源开发区、生态保护任务较重地区的转移支付力度。四是着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。完善中央财政奖励补助政策，扩大“三奖一补”资金规模，力争在较短的时期内使县乡财政困难状况有明显改善。完善省以下财政管理体制，加大省以下财力差异调节力度，增强基层财政保障能力。五是逐步增加国家财政投资规模，不断增强公共产品和公共服务的供给能力。

篇5

一、当下我国纳税人的概念及其形成基础

国内学者在论及纳税人的概念时，几乎无一例外地将其定义为税法直接规定的承担纳税义务的单位和个人。例如，认为“纳税人是法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”，或认为“纳税人是税法规定的负有纳税义务的单位和个人”，我国现行的《税收征收管理法》第4条也规定法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人为纳税人。上述定义的形成有其深厚的历史和现实基础，择其要者有二。

(一)财政学界关于税收概念的界定

长期以来，在我国财政学界占据主导地位的“国家分配论”认为，财政是伴随国家的产生而产生的。随着生产力的不断提高，人类社会出现了私有财产和阶级，在阶级矛盾不可调和的产物——国家产生后，就必须从社会分配中占有一部分国民收入来维持国家机构的存在并保证其职能的实现，于是就出现了财政这一特殊的经济行为。因此，“财政是国家或政府的收支活动，它是一国政府采取某种形式(实物、力役或价值形式)，以一部分国民收入为分配对象，为国家实现其职能的需要而实施的分配活动”。相应地，作为财政收入主要来源的税收则是“国家为向社会提供公共品，凭借行政权力，按照法定标准，向居民和经济组织强制地、无偿地征收而取得的财政收入”。可以看出，在这种概念下，税收被定性为国家为实现其职能而取得民众收入的一种重要形式，而且这种取得具有单方性，即表面上看无须取得公众的同意。在这里，突出和彰显的是税收的政权依据及其所谓“无偿性”和“强制性”，公众(纳税人)的义务被过分地强调，以至于纳税人似乎只有义务而没有任何权利可言；与之相反的是，国家的义务却予以淡化甚至忽略，凸显在纳税人面前的是以国家强制力为后盾的税收征管权力，而且这种权力还时而被滥用。如此背景下，纳税人也似乎就是依法负有纳税义务的单位和个人。

(二)税法学界关于税收法律关系性质的界定

在我国税法学界，多年来，由于在税收概念方面受“国家分配论”的影响，关于税收法律关系性质的问题，一直推崇“权力关系说”。该学说认为，“税收法律关系是依靠财政权力产生的关系，是以国家或地方公共团体作为优越权力主体与人民形成的关系，该法律关系具有人民服从此种优越权力的特征……税收法律关系是以税务当局的课税处分为中心所构成的权力服从关系，在这种关系中，国家及其代表税务行政机关是拥有优越性地位并兼有自力执行权的，纳税人只有服从行政机关查定处分的义务”。依此定性税收法律关系，将使税收行为无异于一般的行政行为，纳税的核定、执行似乎与警察对违法行为的处分没有什么两样，而作为类似违法者的纳税人负有更多的义务，也就无可厚非了。

二、纳税人概念应予完善的必要性

在当前我国深化财政税收体制改革，努力构建公共财政框架，全面推进依法征税，建设法治政府、服务政府的背景下，对已有的纳税人概念予以修正和完善，强调其权利特性，增强其主体地位，无疑是正确和必要的选择。

(一)构建公共财政框架已成为我国财政税收体制改革的导向性目标

随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，上个世纪末，为了处理好经济社会转轨、政府职能转变而带来的财政职能转变和财政转型问题，我国适时提出了构建公共财政框架的导向性目标。这一导向的基本特征之一就是要以公民权利平等、政治权力制衡为前提的规范的公共选择作为决策机制，即要实现理财的民主化、决策的科学化、社会生活的法治化。这种权力制衡的规范公共选择实际上也是“政治文明”包含的一个基本路径，即所谓权力制衡的理论：以公众的权利来抗衡和制约日益庞大而似乎没有边界的国家权力。在这种机制下，财政活动尽管直接表现为政府以税收为主要形式无偿地转移公众的财产收入，以政府购买、转移支付等形式提供市场不愿或不能有效提供的公共物品，但当家人——财富的终极所有者和享用者却是社会公众(纳税人)，此时政府与社会公众(纳税人)的关系是“管家”与“主人”的关系。换肓之，公共财政的钱是主人即社会公众(纳税人)的，而不是管家即政府的。管家能够支配多少钱，如何安排使用这些钱，都只能由主人来决定，都必须禀承主人的旨意。政府主要是通过税收方式获得收入的，而税收由社会公众(纳税人)决定，即社会公众(纳税人)控制税收决定权，就成为公共财政的起源和基点。依之，应当突出强调的是纳税人的各项权利，而非作为征税主体的国家的权力，否则便是本末倒置了。

(二)依法治税、建设服务政府已然成为我国建设法治政府的重要组成部分

上个世纪80年代以来在我国开始的计划经济体制向市场经济体制转变的伟大变革，不仅仅是为了重塑市场在资源优化配置中的基础性地位和作用，更是要高扬法治与规则治理的价值和意义，市场经济必然是法治经济。在党的十五大明确提出了建设法治国家的宏伟目标之后，上个世纪90年代末，国务院通过了《国务院关于推进依法行政的决定》，开启了建设法治政府、有限政府、责任政府和服务政府的征程，而对公民权利的尊重和弘扬则是建设法治国家、推进依法行政的应有之义。权利乃权力之本，权力为权利而生，为权利而存，为权利而息，已经成为人们的共识，昔日的规制型政府也日益向服务型政府转变。

因此，改变我国税收法治领域征税主体权力意识极度膨胀、纳税服务意识差的现状，有效控制征税主体权力滥用的欲望和行为的现状，适应建设法治政府和服务政府的需要，弘扬纳税人的主体意识和权利意识，便是当务之急。

三、纳税人概念完善的逻辑

一方面，在公共财政框架下，纳税人因国家或政府提供的公共产品或服务而受益，就应当向后者提供金钱，税收是这两者的交换，这就是所谓税收的“交换关系说”。问题的关键在于，在这个交换关系中，纳税人享有包括税收决定权(是否征税、对什么征税、征多少税)、税收监督权(征税过程的监督、税收使用的监督)、税收救济权(行政救济权、司法救济权)等广泛的权利(纳税人的权利就其内容而言可以分为宏观上的纳税人的整体权利和微观上的纳税人的个体权利。纳税人宏观上的整体权利，是指通过税收所体现的国家与纳税人之间的政治经济关系中纳税人拥有的权利。纳税人微观上的个体权利，是指具体的纳税人在税收征纳关系中所享有的权利，这种权利与国家税务行政机关的税收征收管理行为直接相联系，主要体现为税收征纳程序上的权利)，同时负有依照法律规定、按照法律程序纳税的义务(此所谓税收法定原则)。作为征税主体的国家或政府享有依照法律征税的权力，同时负有保障纳税人的合法权益不受侵犯的义务和责任。因此，纳税人首先是一个权利享有者，然后才是一个义务履行者，而且仅仅履行他自己的意志。国家或政府不过是按照纳税人的意志，受纳税人的委托去征税，并按照纳税人的意图去使用税收，这个机制也就是前面所说的作为公共财政基本特征之一的公共选择机制。

所以，政府与纳税人之间应该是服务与被服务的关系：政府行为应以纳税人利益为出发点和落脚点，政府应该是而且也只能是纳税人的公仆。对于纳税人来说，权利是第一性的，义务是第二性的，是先有权利，后有义务，而不是相反，这显然异于传统理论中国家或政府对于税收强制性、无偿性的过分强调，而后者在相当程度上也应该为我国公民长期纳税意识的淡薄埋单。

我国目前仅见的对纳税人的法律界定——《税收征收管理法》第四条规定：法律、行政法规规定的负有纳税义务的单位和个人为纳税人。毫无疑问，这里的纳税人不是具有人格意义的人，他只是税收征收管理的特定对象，而不是真正的完全意义上的纳税人。之所以这样说，是因为它只是义务的承担者而不是权利义务的统一体，充其量不过是税务管理意义上的一个称谓。但作为税收交换关系当事人的纳税人，应该是一个理性的经济人，是一个具有完整公民人格的人。理性经济人是自私的，以是否有利于自身作为行为的判断标准。纳税人之所以缴纳税款，是要购买依靠纳税人个体力量无法达到的公共需求如国防安全、礼会治安、环境保护、能源交通和社会保障，等等。如果政府所提供的公共需求不能物超所值，纳税人这一经济人就可能拒绝为此支付款项。所以，作为理性的经济人，纳税人希望享有权利，希望从自己劳动所得中让渡的那部分收入得到相应的回报，这就是纳税人的权利。只有理性的经济人才可能成为税收交换关系的当事人，因为是理性的经济人，所以纳税人应该是权利义务的统一体。另外，在现代民主国家，公民作为当家做主的主人翁，应该享有完整意义上的公民人格，除了负有义务，更重要的是享受权利。

另一方面，在体制下，相对于税收法律领域的“权力关系说”，越来越被广泛被接受的“债务关系说”似乎更契合且更有利于税收法律领域法治目标的达成。1919年德国《魏玛宪法》和《德国租税通则》确立了债务关系说。德国税法学者阿尔拜特·海扎尔则在他的《税法》一书中对该学说进行了阐述。他认为，“税收法律关系是国家对纳税人请求履行税收债务的关系，是一种债权请求权，国家和纳税人之间的关系是法律上债权人和债务人之问的对应关系。”在这种情况下，“政府与公众(纳税人)之间明显的不平等的命令与服从的关系，早就被以平等为特征的服务与合作的关系所取代”。

实际上，西方现代行政关系更多地表现为政府为纳税人服务的基本思想，更多地体现了征纳双方在行政法律关系上的平等地位。如美国在1994年和1996年两次公布了《纳税人权利法案》，法案明确规定纳税人有权享有专业的服务和礼遇，甚至在受到粗暴对待时，纳税人有权上告，直到获得满意答复为止。法国为了更好地保护纳税人的权利，各省都设有省级税务委员会。这是一个独立的机构，其成员一半来自税务机关，一半来自纳税人，又称对等委员会。值得一提的是，2009年11月6日，我国国家税务总局在其官方网站上了《税务总局关于纳税人权利与义务的公告》，表明我国在依法保护纳税人权利的道路上迈出了标志性的一步。

尽管在是否可以用“债务关系说”解释包括税收实体行为和税收程序行为在内的所有税收行为的问题上尚存争议，但其对于重新审视税收行为、革命性地定性税收法律关系、还原法治国度里对纳税人的应有礼遇、保障和尊重纳税人的权利、制约和控制征税主体的权力无疑具有重大的理论和现实意义。它有利于征税主体和纳税人双方地位的科学定位，有利于保护纳税人的权利，有利于征税主体行为方式由强制型向服务型转变，最终有利于税收领域法治的实现。相对于“权力关系说”，“债务关系说”彰显了纳税人的权利，与前述公共财政框架下对纳税人主体地位的弘扬遥相呼应。

综上，无论是作为公共财政基本特征之一的公共选择理论对纳税人主体及其权利地位的本质要求，还是作为体制下法治政府重要特征之一的服务型政府对纳税人权利的尊重，都突出强调了纳税人的权利特性，因此，再将纳税人仅仅定义为“法律、行政法规规定负有纳税义务的单位和个人”已经变得非常不合时宜，建议将其界定为“法律、行政法规规定享有税收权利、承担纳税义务的单位和个人”。表面上看，这似乎只是一个微不足道的文字上的更改，但它的背后却折射出观念上的深刻变化：从国家本位到个人本位，从官本位到民本位，从权力本位到权利本位，从强制型行政到服务型行政。而且这种观念上的变化将产生不可估量的实践力量，进而成为深化我国财政税收体制改革、构建公共财政框架，实现依法征税、依法用税，建设法治政府的潜在动力之一。

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