公共管理中的理论范文

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完全竞争市场有四大假设：第一，有众多的买主和卖主，没有任何市场参与者能决定市场的价格和产量；第二，买卖双方自由进出市场；第三，产品是同质的；第四，买卖双方的信息是完全对称的。在西方经济学家看来，在完全竞争的市场中，资源能够得到最优配置，并能实现社会福利的最大化。但在现实中，垄断市场、寡头竞争和不完全竞争市场已证明前三条假设并不成立，而经济学家关于信息非对称研究则突破了信息完全的假设，极大推进了经济学体系的完善和解释现实的能力，揭示了信息经济学的核心思想，并对如何进行市场规制，克服信息非对称带来的市场失灵进行了理论探讨。在得到学术认可的同时，信息非对称理论被应用于产品、劳动力、保险与信贷等市场的研究，而近年来关于信息非对称理论的应用研究已扩展到非市场领域，其中就包括公共管理领域。

一、信息非对称理论在公共管理中的应用

后发国家现代化历程中的重要特征是发达国家凭借其政治、经济、文化的先进性对后发国家具有强烈的示范效应。而在西方国家产生重大影响与得到广泛应用研究的信息非对称理论必然会影响到我国现代化建设的相关研究中，其中就包括在公共管理领域的应用研究。研究者们一方面根据经济学的逻辑与分析方法，结合中国国情，论述信息对公共管理的重要性、信息非对称在相关领域存在的客观性与负面效应，进而进行原因分析并提出治理对策；另一方面也遵循政府研究的基本逻辑――“角色是什么?它能或不能做什么?以及它如何做得更好?”由此确定研究的三个层次：首先，政府与其环境(对象)的关系再分析，确定政府职能；其次，在明确政府职能后其作用于环境的方式；最后，根据既定的运行方式改善行为主体，即政府自我管理。这样，信息非对称理论在公共管理的应用研究可作以下归纳：

1、政府与公众关系。政府环境可以理解为一切影响政府生存发展的诸要素的总和，政府的生存、运行和发展都是在一定的环境中展开的。环境的构成可以概括为自然、社会、公民、国家、政党、市场等，研究主要集中在政府与公民关系上。

(1)公共政策分析。作为对“全社会的价值作有权威的分配”公共政策是政府处理与公众关系，实现公共管理目的最重要方式。分析政策信息的特点，理论上政策信息是大量存在的，有用的，但是需要成本的，公共政策要有效，就要根据需要和经济原则投资于信息；政策实践信息具有不完善性、不均衡性和不对称性三大特征，应尽可能运用各种制度安排来减少政策的三性；运用信息非对称理论分析公共政策中的信息不完备、信息非对称、信息失真等问题，以提高政府公共政策制定的效率。

(2)政府在缺乏信息对称性的市场中的作用。公共信息具有公共物品的性质而与公众利益直接相关，政府理应担任提供者的角色，强调政府在缺乏信息对称性的市场中发挥作用。如从信息的非对称性论电子政务的发展，电子政务作为新的政务模式，将加强信息的共享，提高政府办公效率，提高服务公众的水平。或鉴于公用事业通常处于法定垄断地位并受到政府特殊管制以及与管制机构和消费者之间信息非对称的事实，提出通过采用听证制度来保障公众得到及时信息，保障其知情权、参与权。

(3)研究民主政治中的委托―关系。有学者认为，与经济活动中的委托一模型一样，在民主政治中客观存在着政府与公众的委托一关系，由于激励不相容、信息非对称和权责不对等，人可能采取追求自身利益的机会主义行为，从而产生权力变异、腐败滋生、效率低下和内部人控制等问题，损害委托人的利益。研究从信息(非对称)的角度，对政治人利用其信息优势谋取私利的行为进行理论透视；也用于分析指导实践，如基层乡村建设中村长与村民关系等。

2、政府自我管理。信息非对称不仅影响到政府与公众关系的处理，也是影响政府行政管理水平高低的重要因素。有学者认为，政务信息在行政管理过程中常以不对称状态分布，带来诸多管理问题，运用信息非对称进行原因分析，并提出治理政务信息非对称问题措施。如论述政府组织中信息非对称的原因，认为公共管理组织中的社会分工是产生信息非对称的根本原因；有限理性是造成信息非对称的主观原因；委托是信息非对称的制度原因；监督成本是信息非对称赖以存在的客观原因。

同时，非对称理论也被应用于分析政府改革中出现的新问题。典型的是中央与地方政府的关系，运用信息非对称理论对行政行为异化经济分析来解释区域经济中地方政府行为异质性和地方政府职能的转变等等。

二、对信息非对称理论在公共管理应用中的反思

信息非对称理论在公共管理领域得到了广泛应用。公共管理在中国国情下的复杂性，经济学的分析方法与理论(如公共选择理论)在非市场领域的成功尝试以及信息非对称的理论成果，使得研究者们相信，信息非对称理论用于分析公共管理领域既是必要也是可行的。信息非对称理论应用代表着转型时期人们寻求政府善治的一种努力，反映了社会以及公众对政府的合理期待，理论与方法也是极具启发性的。但从反思批判的观点来看，这种应用也存在许多缺陷，集中体现在以下两个方面：

1、经济人假设在公共管理中的适应性问题。经济学最基本的假设，便是关于人性及其行为的假设――经济人假说。“经济人”即驱使从事经济活动个人的主要动机是追求自身利益的假定，以“利己性”为根本属性。那么，依据经济人假说得出的非对称信息理论能否适用于公共管理领域?首先就要回答“经济人”能否成为公共管理的逻辑起点，“政府人”是否也是“经济人”。

公共选择理论在20世纪70年代以来西方政府改革所扮演的重要角色使部分学者坚信经济人假设完全可以适用于公共管理。他们认为，在市场经济的三个行为主体中，由于政府本身利益以及各个不同政府的存在，政府的“经济人”特性是存在的。经济人假说为解释政府公务人员的行为动机，个体之间、个体与群体之间的关系提供了一个新的视角。亦有学者认为，政府只能是“公共人”，“通过对政治领域中的人性分析，认为自利和理性并非人的永恒本性，政治活动有更大的不确定性，人的政治行为难以全部理性化，经济人假设在政治领域的适应性是值得怀疑的”。第三种意见则认为应辩证分析。“现实中的政府或行政机关从应然的和组织的角度来说不是经济人，而是公利人；从国际政治的角度来说，各国政府肯定是经

济人；从实然的角度来说，作为公务员或行政人员的个人则是不折不扣的经济人；作为组织的行政机关则并不总是公利人，而是经济人与公利人的性质兼而有之。”强调“经济人”或“公共人”是事实与价值关系。

上述争论可以归纳为：利己的“经济人”与追求公益的“公共人”能否同一领域的分析。虽然公共管理要实现公共利益的最大化但并不意味着每个行政人员必定服务于公共利益。事实上，在公共管理领域中，确实存在着大量行政人员追求个人利益而损害公共利益的情况，但并不能因此把经济人假设作为终极解释。经济人假设从公共行政的基本要素人手来否定和怀疑公共行政的公共性质，把行政人员说成是私人领域中追求经济利益最大化的“经济人”，行政人员的行为也属于经济人的行为。在公共领域活动也是要追求个人利益最大化，即否定了公共行政的运行方式。这种假设将最终影响公共行政的制度、体制和运行机制，否定了政府应体现的公平、正义和至高的善。因此，经济人假设在公共领域中的适应性是值得怀疑的。

2、公共信息与私人信息。信息非对称理论简而言之，市场经济中活动的各类人员对有关信息的了解是有差异的，掌握信息充分的人员往往处于有利地位，而信息贫乏的人员则处于不利的地位。市场信息可以理解为服务于个人利益的私人信息，那么公共管理领域中的服务于公共利益的信息又如何理解，与私人信息有哪些区别呢?这是应用信息非对称理论分析公共管理问题时值得关注的问题。

公共管理领域中信息有公共信息或政务信息之说。“一般说来，公共信息是由政府部门生产、编辑和维护的信息，是属于公众的信息，为公众所信赖的政府所拥有，并在法律允许的范围内为公众所使用的信息。”“政务信息是指反映行政管理过程中各项活动实际与特征的各种信息、文件、指令、预测、情报、数据资料和建议等的总称。”这两种说法都说明了公共领域中的信息是在公共管理过程之中产生，政府负责处理，形式多样并服务于公众的信息。并且作为一种重要公共物品，个人或企业不愿或无力提供，而政府提供则是最权威、最便捷、最便宜和最有效的。

与私人信息的区别决定了公共信息(政务)非对称原因的不同。可以作出以下归纳：现代公共权力委托关系本身就存在着政务信息非对称的可能性；政府及其官员为了谋求自身的利益而有意造成政务信息的不对称分布；官僚型的政治组织结构导致政务信息非对称分布；通讯技术和交通工具的落后造成政务信息的不对称分布；传统的政治文化观念的影响导致政务信息不对称分布。而市场分析中信息非对称的原因一般为：社会劳动分工和专业化的结果、搜寻信息要花费成本造成的障碍、交易者的知识有限性、交易者对信息优势的垄断等，这种分析以利己的个体为分析单位。两者比较可以得出公共信息非对称的原因更加复杂，除了人的利己性之外，也包括政策、法律、制度甚至文化层次的原因。所以，私人信息不能适用于公共管理。

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一、“公共”原则的内涵

我国台湾学者张世贤、陈恒均认为，公共政策是政府用来“处理或解决公共问题或公共目标”的。日本学者药师寺泰藏也认为，公共政策就是为“公共”而制定的政策。可见，“公共”指向的目的性是公共政策的本质属性。公共政策分析只有遵循“公共”原则，才能真正体现这一本质属性。这里所谓“公共”原则，一是指政策问题取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以公共利益的实现为原则。公共利益是一个结构复杂的系统。各利益主体间的此得彼失，影响着公共利益的实现，甚至影响着正常的社会秩序。因此，政府作为“一个国家或社会的机构”，在借助政策手段行使公共权力、承担公共责任、解决公共问题的过程中，必须谋取公共利益，而不能在私人领域侵犯私权，或为少数人甚至政府自己谋取私利。“公共”原则要求，要以公共利益的实现问题为纲领性的政策问题进行公共政策分析，使政府决策能够更有效地约束、引导各社会主体，包括政府自己在公共领域内以其秩序化的活动增进公共利益，并“中立”地使之为现实和未来的各社会主体所平等分享。

二是指政策目标取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以代际目标的实现为原则。从一个历史过程来看，“公共”原则要求，通过公共政策分析，使政府决策得以把政府的行为目标，规范、约束在既立足当代人的利益要求，又确保未来人可发展的基本条件的取向上。唯有如此，才能体现政府行为在代际之间的公共性、公平性，而不是偏执于当代的自私性、狭隘性。“发展才是硬道理”。从某种意义上讲，只有当代和未来连续、不间断的发展，即持续发展，才能真正确保全社会公共利益的实现。这种代内和代际的持续发展，是当代人和未来人公共利益的根本体现。因此，从另一角度也同样可以说，以代际目标为取向的公共政策分析，同样是在公共利益实现意义上的“公共”原则的体现。

三是指政策问题范围取向的公共性，即在公共政策分析过程中坚持以整个发展系统全面、协调的发展为原则。根据前面的结论，持续发展问题也应该是当代政府纲领性的政策问题。持续发展是整个发展系统内各因素的全面、协调发展。目前，全球范围内形成的威胁着持续发展的资源短缺、环境污染、人口剧增、生态破坏等严峻问题，正是由于当代政府违背“公共”原则，默许甚至鼓励人们对公共资源“各取所需”式的无节制开采与利用，才造成了发展系统内部各因素之间，尤其是人与资源、生态、环境之间关系的失调，使符合持续发展需要的公共资源的供给呈现出间隙性，甚至短缺或中断。因此，从政策问题认定的范围来看，“公共”原则就是要求政府就所有制约持续发展的问题，包括从自然界到人类社会、从当代人到未来人的各种有关发展问题的有序而系统的解决，既尊重人类的利益，又尊重自然界的利益；既尊重当代人的利益，又着重作为利益主体目前尚还缺位的未来人的利益。

还需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原则，实际上已内在地与持续发展问题联系在一起了。可持续发展既是一种持续发展的状态，又是当代人类在发展问题上的一种价值取向。可持续发展问题与公共政策分析中的“公共”原则之间，是内在相连的。可持续发展理应成为人们透视公共政策分析的“公共”原则的基本角度。

二、当代公共政策分析对“公共”原则的偏离

从可持续发展这一基本角度看，当代公共政策分析在若干环节上的局限，使公共政策难以真正体现公共利益要求，实现代际发展目标，协调可持续发展的发展系统内各因素之间的关系，偏离甚至违背了“公共”原则。

（一）公共政策分析理念对“公共”原则的偏离

20世纪70年代以来，以美国哲学家约翰?罗尔斯为代表的新自由主义者提出的个人利益先于公共利益的思想，一直深深地影响着现代政府的决策理念，以致于发展为约瑟夫?雷茨自由主义的国家中立原则，认为纵使公民的所作所为为社会上绝大多数人所不赞成或违背了绝大多数人的愿望，只要不侵犯他人权利，国家也不得干预。美国诺贝尔经济奖获得者肯尼思?阿罗甚至专门论证了“不可能定理”，认为社会一般不可能形成某种一致的选择，或对事物进行一致的优劣排序；即使这里的所谓“一致”仅理解为“多数决定”，也是不太可能的。按照这样的逻辑，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一种能够明确定义，在现实中能够实际起作用的公共利益。这种否定公共利益的存在，片面强调国家中立，而不得干预所谓不损害他人利益的个人利益的决策理念，无法使公共政策分析体现“公共”原则，必然损害公共利益，当然也影响着体现了公共利益的经济、社会的可持续发展。

（二）公共政策分析过程对“公共”原则的偏离

不少学者认为，“公共物品生产的资源配置问题不能通过经济市场来解决，而要通过政治市场来解决”。因此，当代政府的政策分析过程，多是凭借政治市场进行博奕的过程。一方面，公共选择理论认为，尽管政治市场在起点上具有一人一票的平等性，但在终点上受“少数服从多数”的主导，表现出了“多数”强制“少数”的不平等。并且，“国家在过去被看作是大公无私的，现在则被当成参与政治活动者进行交易的市场”。因此，作为有“经济人”特征的选民与政治家，其政治市场上的价值取向，不能不受组织良好或力量强大的利益集团的影响，使政府常常不得不制定有违“公共”原则的政策，把公共资源的利用导向对公共利益的破坏，或者反过来，借公共利益之名，据公共资源为非“公共”之用。另一方面，受认知能力的局限，当代政府还不具备足够的能力，按政治市场的要求去准确地收集信息，并形成与整个社会的公共要求相一致的偏好。这就使政府与其各个部门之间难以获得有效的沟通，形成对公共利益的共识所需要的充分信息。其结果是，政府及其部门之间政出多门，难以协调发展系统内部诸因素间的矛盾，误导出包括政府在内的各社会主体对公共资源的无序利用，最终使发展失去其可利用的资源而被迫中断，无法实现经济、社会的可持续发展。

（三）公共政策分析的公平目标对“公共”原则的偏离

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当前，在公共管理体系中，伦理缺失问题相对突出，受到社会各界的广泛关注，若想达到理想的公共管理效果，应重视伦理关系的设定，打造更为科学的发展理念与信任度，以打造更为完善的公共体系。为了更好的处理好公共管理中的伦理关系，应及时了解伦理缺失的成因，可见，处理好公共管理体系中的伦理关系，以保证公共管理水平的不断提高，进而提高公共利益，维持健康、和谐的社会氛围。

一、公共管理中伦理缺失问题的表现

在公共管理体系中，伦理问题至关重要，其关系着公共管理的经济效益，只有严格规范伦理道德，才能时刻要求相关人员的行为[1]，以保证一系列公共管理行为的科学性。在一系列的公共管理体系中，由于公共管理中存在伦理缺失问题，违背了中国传统文化、伦理内涵与全球公共管理伦理的内容，导致整个公共管理中经济效益受到威胁。

其一，由于受到中国传统思想与文化的影响，使得公共伦理观念发生转变，思想与意识陷入困境[2]。现如今，主流文化的产生，使得公私间的关系发生转变，矛盾日益突出，辩证认知不足，常常出现公与私相互对立的情况，抑私扬公，对于公共道德问题存在着一定的分歧与偏差，以私人问题而引发的亲情伦理关系，已然成为现代社会中主要的存在方式，尽管合乎情理，但是从法律层面却不科学，最终致使公共伦理的理性逐渐缺失，制约着公共管理的实效性。在公共管理体系中，伦理缺失问题较为突出，导致伦理缺失问题出现的内因有的在于过度追究个人利益，在此基础上还要掌握一定的公共权力，使得相关人员出现双重人格；而外因在于市场环境的影响，市场经济会产生很大的负面影响，再加之社会监督力度不足、社会制约机制不科学等问题，使得伦理道德问题异常突出。

其二，在研究公共管理伦理涵义方面的问题。从理论角度来看，应严格规范伦理关系，分别从表现特征、作用路线等层面着手，其与法律、权力等有所不同，公共管理伦理关系的作用路线主要是由个体化向群体化转变，使得伦理表现更为显性化，此类伦理关系注重公平、公正与自由。由于伦理与非伦理行为的标准性差异，使得非伦理行为受到多种因素的影响，此类公共管理伦理关系与社会体制、社会风尚、道德品质与历史文化等因素相互关联，由此可见，无法对非伦理行为的实际性质进行明确规范的界定。现如今，社会的发展与进步，人们的认知、人生观与价值观都发生了转变，道德意识在不断增加，自觉性也在不断增强，使得人们在履行道德行为时更有动力。然而，在社会实际运行的过程中，由于受到公共管理伦理制度与主体性的影响，导致一系列伦理问题的出现，不利于现代社会的发展与运行[3]。

其三，在全球公共管理伦理问题方面。公共管理伦理缺失不仅仅表现在国内，在国外也有所存在。公共管理伦理问题属于全球性的政治性问题，其中涉及到一定的道德规范，在伦理方面应有新标准，在经济全球化大背景下，应借助一系列的道德标准来打击领域犯罪问题。在每个国家都会发生贿赂与腐败问题，一些公共管理人员会受到利益的诱惑，导致一系列伦理缺失问题的出现。打击行贿、腐败是国际性的事务，由此可见，伦理道德问题备受关注，若想达到理想的效果，应在自决权、诚实、稳定、自由与信任等价值观上形成共识。

二、导致公共管理中伦理缺失问题出现的主要原因

（一）个人与社会利益存在认知错误

在公共管理体系中，由于思想认知不足，导致个人利益与社会利益间存在着一定的矛盾，导致公共管理人员或组织机构在利益分配上不够合理，出现了一系列不正当的态度。从辩证唯物主义层面，内因是决定事物本质与发展方向的关键所在。在公共管理伦理道德层面，人们思想的变化，使得人们对公共利益逐渐产生淡化心理，甚至会产生侵占的动机，产生侵占动机主要是以公共管理机构与管理人员的伦理道德水平偏低为条件的，可见，公共管理伦理关系处理的重要性。一般来讲，评判伦理道德水平的重要标准为价值观念与是非观念。

（二）多种因素的刺激与影响力大

在公共管理环境下，由于受到多种因素的影响，导致伦理缺失问题变得异常突出。在此条件下，部分来自组织内部与外部环境，在组织内部环境中，人为、财产、物质、政策与信息等资源的变化与调配，会使得身份与地位发生了极大的变化，导致伦理道德缺失。在外部环境中，主要是从宏观角度出发，从经济、文化、政治与社会等层面着手，进而制约着公共管理组织问题不断突出[4]，与此同时，管理者的心智与思想在潜移默化中都受到一定的影响。

三、公共管理中伦理问题处理措施

（一）制定严格的伦理规范标准

为了避免出现公共管理伦理缺失问题，应及时了解与把控公共管理伦理的重要作用与价值，还要制定相应的伦理规范标准，通过一定的规范与标准来规范一系列的公共管理行为，科学规范公共管理人员的行为，了解公共管理活动的行为，掌握一定的伦理标准，分别就公共管理机构与管理人员间的伦理要求进行科学的区分。为了达到理想的效果，应重视对公共管理组织伦理的科学性研究，进而能实现对伦理精神元素的不断充实。目前，由于受到多种因素的影响，使得公共管理组织与管理人员受到利益诱惑而产生伦理道德缺失，自身与社会利益问题相对突出，进而产生了一系列的不正当行为，致使社会经济损失惨重。为应对此项问题，应加强公共组织文化建设，强化对公共管理人员道德素质的全面提升，进而以减少道德缺失行为。为了达到理想的效果，提高伦理道德水平，建立更为完善的监督机制，对相关管理者的道德素质进行考核与约束。

（二）加强对公共环境伦理问题的监控

当前，我国正处在社会发展的转型期，社会公共管理行为至关重要，可见，社会经济发展对公共管理工作的要求很高。若想提高公共管理伦理道德水平，应强化对公共管理伦理的质量监控，能避免由于功利性因素而引发的社会道德缺失问题。公共伦理环境质量监控机制的构建，应对事业单位、政府部门等组织的行为进行分析，针对公共管理中伦理环境监控的质量与效果开展一系列的客观性评价。为此，还需建立行业协会，将其作为重要的平台，对可能危害公众利益的行为进行全面的监督，对未能履行职责、个人道德素质缺失等行为进行严格的惩治。

四、结语

综上所述，目前，从公共管理现状来看，伦理缺失问题相对突出，制约着公共管理的效果与水平，一旦出现伦理缺失问题，会对公共利益形成威胁，遵循伦理规范，进而获取理想的利益。为了处理好伦理关系，应强化公共管理的实际作用与各项规范和标准，加强对公共环境质量监控，加快伦理道德体系建设，强化各项指标的合理规范，进而提高公共管理水平，可大大规范人们的行为。

【参考文献】

[1]阮航，刘婧.从比较的视角看当代经济伦理研究的兴起及其启迪[J].道德与文明，2013（04）：109-116.

[2]李培挺.也论中国管理学的伦理向度：边界、根由与使命[J].管理学报，2013（09）：1283-1290.

[3]苗月新.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究[J].中国行政管理，2011（04）：60-63.

[4]左冬梅.公共管理中伦理缺失的对策研究[J].东方企业文化，2014（24）：154+156.

[5]张康之.公共管理伦理学：伦理研究的一个新领域[J].天津行政学院学报，2004（02）：15-16.

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(一)作为管理模式的新公共管理

 

作为一种新的管理模式，欧文E休斯(OwenE.Hughes)指出，新公共管理代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，“它不像‘以前的’公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。”[1]胡德(Hood)则认为新公共管理模式包括了七个要点，即公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。

 

(二)作为改革运动的新公共管理

 

新公共管理是20个世纪80年代在西方国家兴起的一场政府改革运动，其基本特征是在公共领域引人市场机制和私人企业的管理方法，如对公有企业的私有化改造、下放管理权力、增加透明度、政府业务合同外包、政府绩效评估等。[3]西方新公共管理运动的兴起有其深刻的背景。首先，经济的衰退和财政压力的加剧。1970年代石油危机之后的经济衰退，导致了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现，而西方国家的髙福利政策，又要求政府每年必须负担庞大的转移性财政支出。首先，一方面，政府税收能力下降，另一方面，福利政策使国家不堪重负。如何节省政府施政成本，促进国内经济发展，是各国决策者必须考虑的问题。其次，公共事务的复杂性增加。随着科学技术和生产力的发展，在社会进步的同时，也引发了层出不穷的社会问题，政府面临着公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境。面对日益复杂的公共事务，传统的行政模式已经力不从心，无法应付。再次，传统行政模式存在严重缺陷。传统的行政模式曾经取得了巨大的成功并且为世界上大多数国家所争相效仿。然而，传统行政模式毕竞是随着工业发展一定时期的特殊需要而产生的，随着西方国家工业化进入新的阶段，传统行政模式所强调的政治控制模式和官僚制模式产生了许多问题，受到了人们的责难。第四，全球化的加速推进。全球化是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的离度重视。政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。第五，新技术革命的要求。科学技术是人类历史的重要推动力,科技变革对政府管理有着重要影响。现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。信息化打破了长期以来政府对公共信息的垄断，使政府的传统金字塔式权力结构和信息处理结构明显不能适应社会的需求，从而要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，企业管理方法的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。

 

新公共管理运动发源于英国。1979年撤切尔夫人上台以后，英国保守党政府针对传统政府模式的缺陷推行了激进的政府改革计划，其改革主题曾被有关学者概括为:私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力灰的限制。[4]这场改革以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志，通过“雷纳评审”、“下一步行动计划”等措施使英国政府的公务员体制经历了一场与传统决裂的转型。撤切尔之后的梅杰政府继续推动甚至扩大了这一变革，通过“公民运动”、“竞争求质量运动”等行动，使英国的公共服务品质得到了极大的提升，也使英国成为当代公共行政改革的先驱者。1997年，布莱尔政府上台，结束了保守党在英国近20年的执政生涯，布莱尔为英国的政府公共改革注入了新的活力，在以往改革的基础上取得了新的成就。20世纪80年代开始在美国也进行了政府改革实践，其内容包括政府职能定位的市场化、公共服务输出的市场化、重塑政府和政府间的分权等方面。在溴大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的政府改革取得了巨大的成功，并且因改革的系统性、彻底性和内在一致性被学术界称为新西兰模式。斯科特在国际货币基金组织的报告《新西兰的政府改革》一文中指出新西兰的改革是政府企业化改革的典型例子”，[5]而澳大利亚则以较为稳健的形式实现了改革和社会的稳定协调发展。此外，加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。自20世纪90年代泡沫经济崩溃后，日本政府为了改变经济萧条状态，不断发行国债，导致政府的财政状况持续恶化;同时，西方各国进行的新公共管理运动也引发了日本政府改革的思想。因此，20世纪90年代末，日本政府开始了大规模的公共行政体制全面改革。

 

(三)作为理论范式的新公共管理

 

作为一种理论范式，新公共管理在处理政府与市场、政府与社会的关系时提供了一整套新的思路,这可以概括为如下几个倾向在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国由选举产生的校董事会制度)，而不要单一的无所不包的供给方式一元化结构的倾向;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收)，而不以普通税金作为资助不具有公共利益的公共基础的倾向;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具的倾向。”[6]新公共管理理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。本文主要将新公共管理视为一种理论范式，在这种意义上，新公共管理与新公共管理理论是等同的。

 

二、新公共管理的理论基础

 

作为一种弥补传统行政模式缺陷的新的范式，新公共管理理论并非一种单一的理论，而是对学者们不同理论主张的汇集，而这些理论主张之所以会被称为新公共管理理论，很多程度上是因为它们建立在共同的理论基础之上。例如，张成福认为，新公共管理是近年来西方政府改革运动的一种理论概括，实质上是传统公共行政学各理论、学派之观点、主张的大组合。[7]新公共管理理论的理论基础主要有两个方面，分别是经济学理论和私营部门的管理理论(见图1)。正如欧文E休斯所指出的：“尽管也有人认为，私营部门的管理本身也是建立在经济学的基础之上的，然而，即使管理扎根于经济学，但管理因索自身在该问题的探讨中也足以占据一席之地。”也就是说，虽然经济学和私营部门的管理理论有很大的关联性，但它们之间的区别也足以使其成为新公共管理理论的两个理论基础。

 

1.经济学理论

 

经济学理论之所以能够成为新公共管理理论的基础，在于“相对于含糊不清的公共行政理论来说，经济孥理论是精确的、具有可预测性、经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论之上的。”新公共管理理论尤其以公共选择理论和新制度经济学中的委托理论和交易成本理论为其支撑点。

 

一是公共选择理论。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者),在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品;在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要作出这两类决策。公共选择理论认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动I同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的;这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。“经济”和“政治”是相互依从、相互影响的>正确地理解“经济”必须对“政治”有一定的了解，同样，理解“政治”必须能够理解“经济”。经济市场上存在供求双方力量的相互作用，政治市场上也同样存在供求双方力量的相互作用。[8]公共选择理论的独到之处就在于它提出了一条解决政府困境的出路，即打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，使公众得到自由选择的机会。

 

二是委托理论。莫(Moe)认为:“委托一模型是关系的分析性表述，在模型中，委托人一方考虑与另一方或人达成合约，因为他预期人随后会选择的行为将产生委托人所希望的结果。”(KiewietandMathewD.McCubbins)将关系界定为：“人被授权根据委托人利益……采取行动时，就形成了关系。”[1°]然而，在有限理性和机会主义的经济人假设下，人利益与委托人的利益未必一致,他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道徳风险问题。就像莫随后所指出的委托人所能解决的问题远不只是找到一个合格的人，因为决不能保证人一旦被雇佣后就会按委托人的最佳利益行事……人心中有他自己的利益，因而只有在合约施加的激励结构使得人追求委托人目标的行为对他自己有利的范围内，他才会去实现委托人的目标。”在公共选择领域，公民和代议者、代议者和政府官僚构成委托关系。政府官僚作为人根据显明或隐性契约负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿，但是在实际的运作中，由于公共生产的非市场性质、激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托问题。官僚追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与代议者拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。委托理论认为解决委托问题的本质在于设计一种适当的激励机制，诱导人去追求委托人的目标。根据公共部门的特性,可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为：一是筛选人。如果要选择一个政府机构来从事所委托的某项任务的话，代议者可以比较有关多个人种种可能行为的例样来减少逆向选择问题。[11]二是引人市场机制。一般而言，私营部门的委托问题比政府部门的要轻。通过引人市场机制如签约外包可以将政府部门委托问题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托问题;三是加强监督。通过监督能够获取人所掌握的信息，降低其讨价还价的能力，从而抑制人的机会主义动机。四是制定激励契约。采取绩效工资制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的同时增强。委托理论成为新公共管理引入市场机制、加强绩效管理、强化责任和监督等主张的理论基础。

 

三是交易成本理论。K阿罗(KennethArrow)是第一个提出“交易成本”术语的经济学家，他1969年发表的《经济活动的组织:有关市场选择和非市场分配相关问题》一文中，明确提出了“交易成本”的概念。科斯(Coase)在《社会成本问题》一文中对交易费用的内涵做了进一步解释，他指出：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等等，这些工作常常是花费成本的而任何一定比率的成本都足以使许多在无须成本的价格机制中可以进行的交易化为泡影。”[12]也就是说，在科斯看来，交易成本就是不同经济主体在交易过程中进行谈判、讨价还价、搜集信息等所发生的费用。在科斯理论的基础上，威廉姆森进一步发展了交易成本理论，他将交易费用进一步细分为事先的交易费用和事后的交易费用两种‘。前者包括起草、谈判和维护一项协议的成本，即与市场相联系的交易费用：研究和信息成本，谈判和决策成本、检验和履行成本。后者则包括:(1)当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本》(2)为了纠正事后的偏离准则而引起争论的成本“3)伴随建立和运作管理机构通常不是法庭而来的成本，如管理机构解决交易纠纷的成本;(4)保证生效的抵押成本。[13]对于降低交易成本的途径，新制度，绿济学派提出了诸如自我实施合同、订立不完全契约、调整公司治理结构等正式制度安排。另外，他们还意识到由正式制度安排所不能解决的问题，如道德风险、信用风险、机会主义等问题，这就需要诸如意识形态、文化等非正式制度来发挥降低交易成本的功能。[“]从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。交易成本理论成为新公共管理签约外包、分权化管理、国有企业民营化等主张的理论基础。

 

篇5

利益问题是一个十分复杂的现象。关于什么是利益，学者们有各种各样的解释。有人认为，利益“是人们通过社会关系所表现出来的不同需要”也有人指出，“利益是主客体之间的一种特殊的关系”[2丨可见，有从“需要”的视角定义利益的;也有从“关系”的视角定义利益的，它们都在不同的侧面反映了利益的某种特性。然而，就一种分析方法而言，无论是从“需要”层面阐释利益，还是从“关系”层面理解利益，都不太适合作为利益分析法的构建基础。

我们认为，利益是人们为了生存、享受和发展所需要的资源和条件。[3丨对这一定义，我们特作如下说明：（1)利益的实质是资源与条件，它具有客观性；（2)利益为人的生存、享受和发展所需，它具有主观需求性；（3)资源的表现形式既有物质也有精神，因而必然存在物质利益与精神利益；（4)利益滿足人的生存与发展需要，具有正当性；（5)条件列为利益的一种特殊形式，应受到人们的足够关注。

首先，这种界定表明了主体的需求与满足需求的客体之间的一致性。正是人们有生存、享受、发展等各种需求的推动，才产生占有资源和条件的动机。利益的存在依赖于主体需求的确定，不同的人有不同的需求，利益最终需要主体的认定。但利益的内涵又集中体现了它的客观性。这种客观性始终与利益主体的需求性紧密相联，并受制于外部环境及现实的制度和文化影响。只讲利益定义中的客观性，否认它与主体的需求性密切相关，或者只讲利益定义中的主体需求性，否认它的客观性，恐怕都有片面性。

其次，这种界定表明了人所需求的利益具有普遍性。只要是人，都需要生存与发展，都有利益要求;而且只要是由人组成的组织，为了组织目标的实现以及组织与组织成员的生存与发展，也同样需要资源与条件。因此，现实生活中的任何个人与组织，无论是私人，还是集体和政府，都有与之相关的利益存在利益的普遍性集中体现在利益主体的普遍性上。

再次，这种界定表明了人所需求的利益具有合理性。任何人和组织都要生存与发展，这自然就需要利益。所以，个人利益的存在显然具有基本的合理性。在公共管理中，最具有争议的还有一类利益，它的存在是作为特殊组织所需求的利益，这就是政府利益。按照以上定义，如个人利益一样，合理合法的政府利益存在也是不证自明的事实。与利益的普遍性一样，利益的合理性不仅存在于人们的观念中，更存在于现实中。

最后，这种界定表明了人所需求的利益具有交换性。资源与条件，其本身都可以在特定环境下用于交换。人们清楚可见，公共管理的不同主体所拥有的经济利益或政治利益，会经常出现在这些相关人员的交易行为中。其中物质利益，不仅可用于交换，而且会在交换中有“量”的体现。这说明利益分析既有定性讨论的基础也有适当定量研究之可能。

综上所述，明确的利益内涵，可以为纷繁复杂的人类行为提供一个有力的解释框架。基于这点，我们相信:利益分析在揭示人类行为的内在动力和社会现象的根本来源方面有着不可或缺的重要地位。

二、坚持公共管理的利益分析法

在公共管理的研究中，有规范研究方法，也有实证研究方法;有从制度的视角进行研究，也有从价值的视角进行研究，不一而足。主张公共管理的利益分析法，并不意味着排斥其他方法对公共管理进行研究。恰恰相反，这些方法与利益分析法是互相补充、相得益彰的关系。这是因为，利益问题是公共管理多种研究方法和视角的内在焦点，所以诸如制度分析、权力分析、文化分析、伦理分析、组织分析等多种方法，必须结合利益研究才更加具备解释力和信服力。

1.利益视角下的制度分析。制度分析可谓是迄今为止公共管理发展得最为成熟的研究方法。但制度主义研究所提出的若干核心概念，都可以从“利益”那里获得基本答案:某种制度安排纟其实质就是各利益群体之间的利益分配处于相对均衡的稳态;制度变迁的实质就是谋求利益再分配的新形式;制度创新的实质就是谋求利益分配方案的最优化。

2利益视角下的权力分析。美国学者在关于公共管理的新近研究中指出，权力研究应该成为合作情境中公共管理的理论核心。从权力的角度看，公共管理的发展过程是政府与社会之间，不断分权、放权、还权乃至最终定权的过程。但权力关系的分析离不开利益分析的内核，因为“政治权力不过是用来实现经济利益的手段”。[5丨权力依赖本质上就是一种利益依赖;权力链条的形成与破裂内在地由利益驱动;利益关系决定了权力关系的走向；集权与分权的选择最终取决于何种方式能更好地实现社会利益。

3 利益视角下的组织分析。组织视角也是新近公共管理研究中的重要途径。学者们从组织间关系及组织社会学的角度，不断探讨政府与非政府公共组织、中央政府与地方政府、地方政府之间及政府各部门之间的关系。可以这样讲，除了以信仰作为形成和维系纽带之外，在多数情况下，组织是一个利益共同体利益是组织成员的主要联结机制。在组织视角看来，各种同质或异质的组织形成特定的组织网络，并在网络中平等地进行利益博弈和利益妥协。

4. 利益视角下的文化分析。在某种意义上讲，文化是一种利益认知的历史积淀。关于文化分析在公共管理中的运用，英国公共管理研究的资深学者克里斯托弗°胡德在《国家的艺术：文化、修辞与公共管理》中指出，文化多样性的分析应当成为公共管理研究的核心内容。161在胡德构建的文化分析体系中，对个人利益的激励和约束是其中不可分割的一部分。从宏观层面上看，有的文化谱系侧重于实现公共利益，有的文化谱系则更加关心个人利益的实现，由此生长出各不相同的社会秩序和公共管理风貌。

5利益视角下的伦理分析。伦理分析是公共管理研究中的重要分支。公共伦理学的学者认为，公共服务就是公民美德的延伸。公共伦理的最终任务，就是要促使人们除了追求自身利益之外，应以兼爱的姿态关心他人及公共的利益。因此，从事公共服务的工作人员不应该是完全自利的，而应该承担公共责任、追求公共利益。公共伦理学的这些看法，实质上是与利益分析的思路基本相容的。因为利益分析并不完全赞成“经济人”假设作为公共管理人性假设的基础，认为这种假设在公共管理运用中应有个限度，主张应该坚持管理主体的权力、责任、义务与利益的有机契合。

三、公共管理的利益分析框架在公共管理中，利益分析必须与事实分析、价值分析与规范分析相结合，并需要综合运用于实际问题的研究中。

首先，人们在分析中所遇到的基本问题是:分配什么利益？向谁分配利益？谁获利益多，谁获利益少?这些属于事实层面的分析。其次，利益分析离不开价值分析，在利益分析中必须渗透平衡公平与效率的价值理念，为利益分析提供价值导向。最后，要在各种利益关系和利益矛盾中寻找利益平衡，化解利益冲突，必须通过规范分析，达成激励和约束多元利益主体行为的目的。总之，利益分析不但要明确“谁”在追求“什么”利益，而且要分析其追求利益的“方式”及“结果”。

1.利益主体及利益结构分析利益分析首要的问题在于明确利益主体及主体间的关系和结构，所以利益主体及利益结构分析是一个重要的研究工具。“人们可能对利益的理解有较大的分歧，但大多数人都认为，利益总是与主体相联系的，离开了利益的主体空谈利益是不实际的。”—般来说，利益主体有个人为载体和组织为载体两种表现形态。

在个人利益和组织利益之外，还有缺乏非常明确利益载体的公共利益，它们构成了一个互动、冲突和相容的利益结构。从组织形态的利益主体来看，利益分析会包括如下基本内容:组织间的利益关系呈现水平型的还是垂直型的结构？如果是水平型的利益关系结构，主体间的利益冲突如何协调？如果是垂直型的结构，弱势主体的利益是否能够得到补偿?另一方面，从组织利益与个人利益的关系来看，个人利益是恪守组织利益，还是背离组织利益？哪些个体的利益与组织利益是一致的？哪些个体的利益会失去组织利益的庇护？这个层面的分析，更多的是事实分析。

2利益需求分析

利益主体的利益需求可以是政治层面的，也可以是经济、文化等层面的。或者，可以大致分为物质与精神两个方面的需求。哪种类型、哪个层面的利益需求更容易被激励起来，使之与社会利益的实现和增进相协调，这可能是利益分析中的一个要点。

对利益主体需求的分析是一种行为动机分析。“就准确推测人们的意图而言，最正确的格言是考察人们的利益，因为利益是行为最基本的动机。”181换言之，行为是受利益支配的，理解了人的利益需求，就可以对人的行为进行解释和预知。西方多数学者认为，一般来说，人们的行为动机遵循着一种“经济人”的自利性逻辑，并在这种自利性逻辑导引之下，形成一个由亲及疏的差序性格局。然而，人们的行为动机是复杂的，并不是一成不变地以自利性作为所有行动的出发点。在资源互相依赖的环境之中，利益主体必须把追求自身利益的愿望，与实现他人的利益结合起来，在利他和利己之间寻找一个平衡点。

3利益实现方式分析

从宏观层面上来看利益的实现方式主要包括强制式的政府机制、交换式的市场机制和美德式的伦理机制。政府在公共管理的过程中，其主要责任在于弥补交换式的市场机制的只重效率、不顾公平的缺陷，用各种政策工具来对受损者进行合理的利益补偿，体现最少受惠者获益最大的公平原则。除了市场和政府两种最为基本的方式之外，道德机制也是利益实现的主要途径。此外，在当前的中国社会中，基于以人情为基础、以社会网络为载体的关系型分配以及政策过程中执行偏差所导致的冲突型分配，都是十分值得人们关注并需认真研究的利益实现方式。

在利益实现方式之中，最为核心的问题是如何体现效率与公平的统一。具体地讲，在利益实现活动中，如何杜绝个人通过搭便车和机会主义等途径实现利益的方式;如何按照付出与回报、成本与效益相一致的准则来规范逐利行为;如何遵循帕累托改进的原则，以不损害其他所有人的利益为前提去提高某一部分人的福利。可见，这个层面的分析与规范方式是紧密结合在一起的。

4.利益分配结果分析

结果层面的分析也是利益分析的重要内容。通过判断公共管理活动，分析最终实现的是谁的利益，是长远的利益还是短期的利益，是大多数人的利益还是少数人的利益，由此对公共管理进行一个价值分析。一般情况下，以下三类利益群体容易从公共管理中获取利益:与政府主观偏好一致或基本一致者;最能代表社会生产力发展方向者;普遍获益的社会多数者。

结果层面的利益分析，重要的目的在于研究如何在公共管理中实现社会利益的维护与增进。事实上，公共管理活动并不是所有一切仅为实现具有社会分享性的公共利益。换句话说，公共利益是公共管理期望实现的根本目标但不是唯一目标。公共管理还包含着其他两类目标：一部分利益主体所追求实现的具有组织共享性的共同利益和具有私人独享性的个人利益。因此，公共管理最终达成的利益分配结果，是公共利益与组织的共同利益和个人利益的和谐与均衡。衡量公共管理成功与否的标准，就是视利益分配结果中公共利益是否基本实现。

四、结论