公益诉讼监督规则范文

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[2]杨家飞.浅析环境与资源保护中的问题及检察机关的作用[DB/OL].http：///lw/lw_view.asp？no=23398，2013-1-22

[3]佚名.最高检：严查环境污染背后的职务犯罪着力解决监管失职[DB/OL].http：///2013-07/02/c_116377924.htm，2013-7-2

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在诉讼大爆炸时代，公益诉讼“异军突起”，成为衡量一国法治现代化建设的重要指标。党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。甘肃省庆阳市作为改革试点地区，如何积极应对形势，有效开展公益诉讼，成为当前检察工作面临的重要课题。本文借鉴全国典型案例，对检察机关在公益诉讼中所享有的权利及应承担的义务作一探讨。

一、举证责任

一方面，应严格依照现行法律、司法解释的规定分配举证责任，不能因检察机关这一专门法律监督机关作为方，就增加其举证负担；另一方面，民事公益诉讼涉及的案件可能更多地属于适用特殊举证责任规则的案件，如：因环境污染损害公共利益的案件，由加害方就法律规定的免责事由及行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任；因缺陷产品损害公共利益的案件，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任。但由于法律、司法解释的滞后性，遇有未规定的情形，审判人员在行使自由裁量权时，应当根据立法意旨与立法原则分配举证责任，而不能笼统地认为“法无明文规定”，一律按照 “谁主张谁举证”的一般原则分配举证责任。

对于行政公益诉讼，修订后《行政诉讼法》规定原告可以提供证据，如提供的证据不成立，不免除行政机关的举证责任。但检察机关在行政公益诉讼中不完全等同于普通行政诉讼的原告，处于公诉人的法律地位，那么对于检察机关应承担怎样的举证责任问题，笔者认为：一是举证责任其实是行政程序证明责任的延续和再现，行政执法中行政机关处于主导地位，实行的是职权调查主义，其在执法过程中搜集的证据是其作出某一行政行为的依据。因此，在诉讼中，行政机关必须提供这些证据来证明其行政行为的合法性。二是举证责任的分配取决于诉讼目的。检察机关提起行政公益诉讼的目的，首先在于保护社会公共利益，这也是最重要的目的，其次是行使法律监督权，通过审查行政行为的合法性，达到监督和制约行政权力的行使，这就要求行政机关须对其行政行为的合法性承担举证责任，不能因检察机关的介入而减轻。当然，检察机关也应承担一定的举证责任，如在诉讼提起时承担推进诉讼的责任以及在诉行政机关不作为案件中，应当提供相对人向行政机关提出的申请或发出检察建议的证据。

二、调查核实权

公益诉讼案件一般涉及面广，社会影响大。如无调查核实权，则不足以支撑上述举证责任的完成。此权限的设置，可以参考美国检察官有权向任何组织和个人发出“民事调查令”，要求其提供一切与案件相关的证据（包括物证、书证和证人证言）的做法。这样，提起公益诉讼的检察机关有权向相关组织、个人发出《民事调查函》。但值得注意的是，民事调查权应严格区别于刑事侦查权，不得采取查封、扣押、冻结、划扣、拘留等刑事手段。检察机关调查取得的证据，也应当在法庭上出示并经双方质证，是否采纳，由法院根据民事诉讼证据规则决定。

三、公益诉讼案件只有本诉，没有反诉

根据诉的理论，只有与案件有直接利害关系的当事人才能作为反诉的被告。检察机关代表社会公益提讼，其本身并非实体权益的主体，而只是程序意义的原告，因此被告不能提起反诉。但这并不意味着因检察机关提起公益诉讼给被告造成的损害无法弥补。笔者认为，被告的权利可以通过申请国家赔偿的方式得到救济。

四、调解与和解

检察机关在公益诉讼中只是代表人而非真正的权利人，因此对检察机关在诉讼中的实体处理权应当有所限制。鉴于调解与和解一般都需要双方当事人各自作出一定的让步，考虑到对公共利益的最大程度的维护，以及避免滋生腐败等问题，因此不宜赋予检察机关进行调解或自行与对方当事人和解的权利。

五、诉讼费用的承担

检察机关作为公益代表人提起民事诉讼，其维护的是国家利益和社会公共利益，应属于“执行公务”的行为，不应缴纳诉讼费用。在检察机关胜诉的情况下，法院可以判决由败诉方承担诉讼费用；在检察机关败诉的情况下，诉讼费用应由国家承担。

六、检察机关对法院判决享有抗诉权

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公益诉讼最早起源于古罗马，当时是为避免因国家机关及其工作人员能力不足而导致的维权空白，而赋予普通市民的公益诉讼权利。近代其最早在美国出现，并随着法案不断推出而逐步完善，具有公益诉讼主体资格的主要包括政府及检察院、公益组织等。英国的公益诉讼则在“直接利害关系人”的原则上不断扩展。大陆法系的一些国家也相继建立了较完善的公益诉讼体系。目前，我国的公益诉讼制度已经在多领域中有了一定的研究和实践经验[1]。

一、公益诉讼制度及其意义

（一）公益诉讼之含义

公益诉讼是对侵犯公共利益的行为而提起救济权利的一种诉讼手段，是由具有公益诉讼资格的主体，对侵犯不确定多数人利益的行为，向人民法院提起的，请求对侵权行为进行纠正及制裁的一种诉讼活动。

公益诉讼的特征表现为：公益诉讼的原告是无直接利害关系的不特定主体；公益诉讼的原告具有公益性，是一种不确定人数的代表人诉讼制度；公益诉讼受的国家干预性较强；公益诉讼的判决效力具有一定的扩张性。

（二）公益诉讼制度的意义

随着社会化大生产及全球经济一体化的深入发展，人类的行动日渐集体化，复杂的社会关系导致一项单独的人类活动可能会对多数人有益或者有害，从而产生大量“现代型纠纷”。公益诉讼制度的建立对这些“现代型纠纷”具有重要意义。

首先，公益诉讼制度能够在大规模的侵害案件中，保护势单力薄的受害人，避免其因举证困难遭遇败诉的风险，预防群体纠纷事件，缓解我国社会转型时期所面临的复杂社会矛盾。

其次，监督社会中形形的违法行为，减轻行政执法负担。公共利益的维护一直是行政机关的重要职责，但行政执法供给不足已是世界范围内的普遍现象，公益诉讼正是一种行之有效的应对措施。

再次，公益诉讼通过合并的方式，将同类的多数人共同利益绑定诉讼，极大得减少了民事诉讼案件的数量，司法资源的配置效率得以提高。

最后，公益诉讼还能够促进公民和社会主体意识的提升，通过法律规定，程序规范，以及配套的侵权责任制度等的建立，实现了公权与私权的相互融合和制约，避免了“公地悲剧”结果的发生[2]。

二、我国公益诉讼之适用以及存在的诸多问题

（一）新民事诉讼法对公益诉讼的规定

在新的民事诉讼法中规定“对污染环境，侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼”，这就在法律的框架内，赋予了公众更多参与社会事务的权利，使得公益诉讼不再停留在空喊口号的层面。

我们可以看出，我国民事诉讼法对公益诉讼适用范围包含环境污染侵权及侵犯多数消费者权益，诉讼主体限于机关、组织也就是说没有赋予公民个人以单独的公益诉讼权。就现行法律来看，只有《海洋环境保护法》中明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起损害赔偿公益诉讼。

关于公益诉讼的受理条件已不再适用第119条第一项关于“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”的一般规定，除此特别规定外，其他应当适用与受理条件的一般规定。

（二）现行公益诉讼制度存在的问题

目前公益诉讼制度相对粗糙，相配套的制度也没有建立起。何为社会公共利益，有关机关和组织有哪些，公益诉讼的程序跟普通诉讼的程序是否有别等，这些问题都有待立法和司法解释予以阐明，否则，公益诉讼的立法可能就会成为一个空架子，法院由于缺乏可靠的依据，而依旧按照原有法律来执行，导致公益诉讼被忽略或得不到充分履行[3]。

另外，民事诉讼法第55条中所述的“法律规定的有关机关和组织”，按照狭义的法律来看的话，检察机关是没有提起公益诉讼资格的。在我国，经过法律授权的社会团体、组织的法律地位、专业知识、财力、物力都处于弱势地位，显然是无法与专业的检察机关和行政机关相比的，如何权衡立法中的授权仍有待研究。

（三）公益诉讼具有双重谦抑性

公益诉讼的谦抑性是指公益诉讼的辅和补充性，公益诉讼并非越多越好，而是只有在无法通过私益诉讼或者是私益诉讼不充分、不足够时才进入公益诉讼，并且国家机关的行政执法应当优先于公益诉讼。

三、我国公益诉讼制度完善的建议

作为一个新型权利救济的诉讼制度，公益诉讼的原告资格、受案范围、诉讼程序、举证责任等规则都有待确立，“拉补丁”式的公益诉讼制度构建方式无法满足当代法治发展的需求，一些国家和地区已经将公益诉讼制度的专门程序立法提上了法制改革的进程[4]，独立构建和完善公益诉讼制度相当必要。

第一，扩大原告主体资格，尤其是要明确将检察院纳入公益诉讼主体之列。在立法中我们应当合理确立公民个人及行业协会等社会组织以公益诉讼的权利，进而将公众的社会监督形式法律化，丰富社会主义民主。同时，检察院作为国家监督机关，在司法诉讼中具有丰富的资源优势和专业的诉讼能力，赋予检察机关公益诉讼主体资格，既有效提高司法审判的效力，又使公共利益得到最大程度维护。

第二，公益诉讼应当有严格且明晰的立案标准，受理此列特殊案件应当积极而谨慎。公益诉讼应当有具体明确的被告、诉讼请求和相关事由；应当有诉讼主体以公益诉讼的形式提起，以区分私益诉讼；属于我国法院受理的民事类诉讼范围，并且归受诉的法院管辖。有的学者也提出公民在提起公益诉讼前，应当先向行政机关投诉[5]。这些做法既保证了法院受理的效率和质量，又有效避免累讼、耗讼，进而减少司法资源的浪费，发挥公益诉讼的社会效益。

第三，明确公益诉讼中举证责任的分配。公益诉讼的案件大多是因侵权行为而引起，在这样的案件中，诉讼主体经常面临举证困难的情况，因此公益诉讼案件宜采用举证责任倒置的原则，即违法行为、损害的事实和威胁由原告证明，而因果关系和行为人过错由被告方来承担举证责任。

第四，制定公益诉讼的撤诉及和解规则，除证据不足，法院允许撤诉的公益诉讼案件外，应当严格限制公益诉讼的撤回。同时也可以在案件受理时即要求公益诉讼主体交纳一定数额的保证金，防止在公益诉讼程序启动后，诉讼人随意突出或者无故缺席。和解的规则也应当以“维护公益，惩罚侵权”为前提，双方必须在国家对违法行为予以处罚后方可自行和解。

【参考文献】

[1]贺海仁.公益诉讼的新发展[M].北京：中国社会科学出版社，2008：45，48.

[2] Garrett Hardin. The Tragedy of the Commons. Science.162（1968）：1243-1248.

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试论银行防范电信诈骗犯罪的对策

电信诈骗犯罪的成因、特点及防范对策

侦查电信诈骗案须从革新侦查理念与机制入手——以台湾与广州警方的侦查现状的比较为视角

当前电信诈骗犯罪侦办难点和对策

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关于遏制公款行贿的几点思考

重伤害案件刑法条款适用问题研究

完善贪污贿赂犯罪法定刑初探

利用影响力的认定及其侦查难点

破产管理人制度立法完善问题研究

论我国破产案件的申请与受理

论监管机构在银行破产中的权力及其限制

上市公司重整中的法律难题——以华源股份重整为例

反思与重构——新破产法视野下的债权人知情权保护

从台湾破产法的修改看经认可之台湾破产裁定的效力

破产管理人指定之规则构建——以对某市两级法院实践模式的分析为基础

浅谈法官在破产重整程序中的角色——由“五谷道场”破产重整案引发的思考

先刑后民原则在电信诈骗案件中的困境与破解——以被害人权益保护为视角

检察建议:防范电信诈骗的“重盾”

审判权运行之实证分析——以一例案的刑事裁判过程为样本

我国检察机关职务犯罪侦查权监督制约机制探析

关于职务犯罪案件审查逮捕上提一级的若干思考

人民调解协议司法确认制度的思考——以《人民调解法》为蓝本

主动执行机制论要——以广东省法院司法实践为研究样本

司法权威与裁判效力——以内蒙古基层法院否定高级法院判决案等影响性案件为例

低碳经济时代碳关税合法性问题研究

国际强行法与国际条约关系一解

当代大学生法律意识及其培养——基于对广州地区大学生法律意识状况的调查

由广州亚运安保引发的制度瞬思

城市化进程中的农村拆违问题的调查思考

当前劳资纠纷申诉案件的特点、成因和检察对策

论农民工权益保障与珠三角经济社会和谐发展——以“富士康跳”现象为切入

我国电信诈骗防控体系完善对策的思考

论高校专利技术成果转化的新模式:信托HttP://

论由国家机关提起的环境民事公益诉讼

检察机关提起公益诉讼的正当性探析

论环境公益诉讼中的特殊证据规则

我国消费者公益司法保护制度研究

游离在司法救济边缘的环境公益诉讼——以诉讼主体和诉讼模式为视角

检察机关参与民行公益诉讼之我见

建立环境民事公益诉讼制度刍议

检察机关提起环境公益诉讼的理论探析和程序设计

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检察机关支持与诉讼制度均可以实现使当事人的诉讼得以完成的目的，这两个制度有着很大的相似性也会有不同，主要体现在以下几点：

一、诉权的保障性

民事诉讼是指根据我国民事诉讼法的规定，人接受人民法院的指定或者当事人的委托，一方当事人并以被人的名义进行民事诉讼行为的活动。［1］诉讼制度的设置，可以使当事人能够在诉讼中寻求权利保护，最终使其合法权益得到充分的保障。而检察机关支持，是检察机关帮助不能独立完成诉讼的当事人完成诉讼，从程序正义角度看，支持制度使当事人的合法权益得到了司法程序的救济、公平享受司法保护。由此可见，诉讼制度和检察机关支持制度二者都为当事人顺利完成诉讼提供了制度保障，都在一定程度上保障了当事人的程序性利益，也均体现了司法救济的最终保障性。

二、诉讼的经济性

在民事诉讼中，一方面要讲诉讼公正，但是另一方面要讲诉讼经济，诉讼经济是指，以最小的司法资源投入，获得最大的诉讼效益或者为了特定的诉讼目的，应当选择成本最低的方法和手段。［2］按照现代社会的法制理念，和谐法制是法制发展的必然要求，这就决定了民事诉讼要在公正的前提下，保证每个诉讼当事人均能够实现平等的司法救济机会，不能因为经济困难或者专业不熟练就得不到平等的对待。同时，法院审判案件时，要节约诉讼成本，不能久拖不决、肆意浪费司法资源。诉讼制度则可以帮助当事人解决不懂专业的问题，能够使法院与人在专业的框架下进行交流，提高了法院的审判效率、节约了司法资源。表面上看，检察机关支持增大了司法成本，但能节省法院与当事人的诉讼成本，又能在不损害公正的前提下提高诉讼效率，实现了经济价值。［3］所以，就诉讼的经济性而言，诉讼制度与检察机关支持制度均实现了诉讼上的经济。

三、实践的营利性

诉讼制度从设置的本意来看，是一个营利性的制度，虽然也存在无偿的情形，但这毕竟是少数情况，在大多数情形下是有常的，这样的制度设计一方面为当事人接受平等的诉讼机会奠定制度基础，另一方面为法律从业者提供物质生存保障。而检察机关支持实施主体是检察机关，目的是帮助当事人完成诉讼，检察机关并非营利性机构，不收取任何费用。因为，一者有偿帮助与理论相背；再者支持针对的对象往往多数是由于经济困难而难以完成诉讼的，所以如果收取费用则会与该制度设置的初衷相背离，使该制度难以进行下去。所以，诉讼制度与检察机关支持制度在营利性上是有巨大区别的。

四、公益的异向性

诉讼制度由于其营利性的前提，也就导致了该制度实际上不具有公益性，纵然部分案件有公益的成分，但这并不能构成该制度的主体部分。检察机关支持，其案件的范围是三类：一是国家利益受损害案件；二是公共利益和集体利益受损害案件；三是弱势群体维权案件。这三类案件的共同特性是具有公益性，因而检察机关支持通过对公共利益受害者个体提供诉讼能力支持，节约了个体诉讼的成本，强化了受害者个人的诉讼地位，增加了公共利益受害者个体维权的动力及维权成功的可能性，从而间接实现公共利益的司法保护。为此，我们有理由认为，在我国当前公益诉讼于法无据的情况下，支持立法对于公共利益保护具有不可或缺的意义。［4］因此，从公益性上看，诉讼制度与检察机关支持制度是有所区别的。

五、身份的独立性

按照诉讼制度，诉讼人接受当事人的委托以当事人的名义参加诉讼，参与法庭审理和法庭辩论，其身份是独立的，不仅具有独立的法律地位，而且还可以在当事人不出席法庭审理的情况下独立参与诉讼。就检察机关支持而言，其本质是帮助当事人完成诉讼，因而其表现形式也必须体现为帮助，这就决定了法院只能以帮助人的身份参与诉讼，配合被支持的当事人完成诉讼，而不具备独立的诉讼法律地位，在被支持的当事人不参加诉讼的情况下，检察机关则无法进行帮助，也就无法参与诉讼。显然，从身份是否具有独立性上来看，诉讼制度中的人具备独立的身份，可以在当事人授权的情况下独自参与诉讼；而检察机关支持中，检察机关不具备独立的法律身份，不能与当事人形成委托关系，也不能在当事人不出席法庭审理的情况下独自参与法庭审理。因而，从身份的独立性上看，诉讼制度与检察机关支持制度是不同的。

六、发言的意志性

根据诉讼制度的要求，诉讼人接受当事人的委托出席法庭审理，参与法庭辩论，人不仅可以独立发言，而且还可以在特别授权的情况下承认对方的诉讼请求或放弃自己的诉讼请求。诉讼中，诉讼人可以独立表达自我意志，但一切以维护被人的利益为准。而在检察机关支持的程序中，检察机关可以参与法庭审理，也可以参加法庭辩论，但是在法庭辩论时，检察机关不具备独立的表达自我意志的诉讼权利，只能配合当事人进行诉讼，做补充性发言。因此，发言是否具备独立的意志性这方面，诉讼人制度与检察机关支持制度是有区别的。

七、程序的监督性

诉讼制度在诉讼法中是有自己的诉讼规则，即以被人的名义进行民事诉讼行为，其法律后果由被人承担。这一规则是在法庭审理的过程中得以实现的，诉讼人对诉讼程序只有遵守的义务，对法院的审判程序不具有监督的权利，因为诉讼人本身不具备对审判程序的监督权。就检察机关的性质而言，检察机关具备监督职能与保护职能的双重属性，检察机关支持的过程中是实施保护职能还是实施双重职能虽然在理论上有不同看法，但是如果在诉讼程序中，检察机关对法院的审判错误置若罔闻、不理不采，等到法院判决后再行抗诉，这显然是南辕北辙的做法，既浪费司法资源又没有效率。因而，检察机关在支持的诉讼中适时监督法院的审判是必要的，只是监督的方式应当采取柔性监督的方式。因此，就是否具备监督性来看，诉讼制度不具备对诉讼的监督意义，而检察机关支持中检察机关则具备适当的监督权。（首都经济贸易大学；北京；100070）

参考文献：

［1］ 张丽红：《试论我国民事诉讼制度的完善》，载《内蒙古民族大学学报（社会科学版）》，2007年2月。